Sylwestrzak Dorota, Postępowanie przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów

Wolna konkurencja jest mechanizmem, który najskuteczniej wymusza efektywność gospodarowania, a także stanowi gwarancję ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów. W wyniku przemian ustrojowych na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych wolna konkurencja stała się dobrem chronionym prawnie. To spowodowało konieczność stworzenia odpowiednich norm materialnego oraz proceduralnego prawa ochrony konkurencji (prawa antymonopolowego). Bez istnienia odpowiednich instytucji oraz procedur trudna byłaby realizacja ochrony konkurencji jako mechanizmu rynkowego. Ochrona konkurencji i konsumentów wymaga ingerencji ze strony organów władzy publicznej.

Istotny wpływ na rozwój polskiego prawa konkurencji miało przystąpienie Polski do Unii Europejskiej oraz wynikające stąd dla państwa polskiego obowiązki dostosowania istniejącego prawa w zakresie ochrony wolnej konkurencji do prawa obowiązującego w Unii Europejskiej . Obowiązująca ustawa z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów to efekt wieloletniego doświadczenia orzecznictwa antymonopolowego zarówno polskiego, jak i zagranicznego, w szczególności europejskiego. Ustawa antymonopolowa z 2007 r. została uchwalona w związku z koniecznością wdrożenia rozwiązań instytucjonalno-proceduralnych przewidzianych w rozporządzeniu nr 2006/20043 oraz zmiany postępowania przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (dalej Prezes UOKiK, Prezes Urzędu ) .

Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów z 2007 r. obok przepisów ustrojowych i materialnoprawnych zawiera również rozbudowane przepisy proceduralne normujące tryb załatwiania spraw z zakresu ochrony konkurencji i konsumentów w postępowaniu przed Prezesem UOKiK. Istniejące unormowanie wzbudza zainteresowanie ze względu na złożoność problematyki związanej z określeniem charakteru tego postępowania. Jest to bowiem postępowanie w sprawach szczególnie skomplikowanych, łączących w sobie złożone kwestie prawne i ekonomiczne, postępowanie wymagające skutecznych środków dowodowych i efektywnych instrumentów ochrony praw podstawowych przedsiębiorców oraz konsumentów.

Postępowanie przed Prezesem UOKiK prowadzone jest jako postępowanie wyjaśniające, postępowanie antymonopolowe w sprawach praktyk ograniczających konkurencję i w sprawach koncentracji, postępowanie w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów oraz postępowanie w sprawach nałożenia kar pieniężnych. Ponadto ustawodawca przewidział możliwość prowadzenia postępowania kontrolnego.

Niniejsze opracowanie dotyczy charakteru prawnego jurysdykcyjnego postępowania toczącego się przed Prezesem UOKiK, który jest pozaresortowym, centralnym organem administracji rządowej. Zatem poza zakresem rozważań pozostaje problematyka postępowania służącego wyegzekwowaniu wykonania rozstrzygnięć Prezesa Urzędu oraz postępowania kontrolnego, a także postępowania w sprawach skarg i wniosków.

Powyższe pozwoliło skoncentrować uwagę badawczą na jurysdykcyjnym postępowaniu przed Prezesem Urzędu obejmującym postępowanie antymonopolowe w sprawach praktyk ograniczających konkurencję oraz w sprawach koncentracji, postępowanie w sprawach praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów, postępowanie w sprawach nałożenia kar pieniężnych oraz poprzedzającym je postępowaniu wyjaśniającym.

Z uwagi na szeroki i sporny charakter podejmowanej problematyki konieczne było dokonanie ustaleń terminologicznych oraz określenie pola badawczego. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów nie zawiera legalnej definicji pojęcia „postępowanie przed Prezesem Urzędu”. Na potrzeby opracowania przyjęłam wąskie znaczenie tego pojęcia, uznając, że jest to postępowanie w indywidualnych sprawach z zakresu ochrony konkurencji (sprawach antymonopolowych) oraz ochrony konsumentów. W ten sposób rozumiane postępowanie przed Prezesem Urzędu nie obejmuje wszystkich działań tego organu oraz podmiotów postępowania, lecz tylko postępowanie ukierunkowane na wydanie decyzji administracyjnej.

Problematyka postępowania przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów została wybrana z kilku względów, zarówno natury obiektywnej, jak i subiektywnej. Podstawową inspiracją stała się polemika prowadzona od wielu lat odnośnie do charakteru postępowania przed tym organem oraz liczne zmiany przepisów normujących postępowanie przed Prezesem UOKiK. Ponadto należy podkreślić, że w literaturze polskiej brak monografii ujmujących w sposób kompleksowy i porównawczy postępowanie przed organem antymonopolowym. Liczne opracowania dotyczą przede wszystkim materialnego prawa antymonopolowego.

Postępowanie w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów jako postępowanie administracyjne charakteryzuje wiele odmienności względem postępowania ogólnego (jurysdykcyjnego), uregulowanego w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego . Celem opracowania jest analiza podstawowych instytucji prawnych postępowania przed Prezesem UOKiK, takich jak: zasady postępowania, strony, organ, wszczęcie postępowania, przebieg, rozstrzygnięcia, środki prawne. Rozważania skoncentrowane są głównie na analizie porównawczej odmienności proceduralnych postępowania przed Prezesem Urzędu w stosunku do administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz ustaleniu różnic i podobieństw porównywanych postępowań, jak również rozwiązań prawnych przyjętych w prawie Unii Europejskiej.

Struktura pracy została dostosowana do jej celu, a zatem do wyczerpującego przedstawienia postępowania przed Prezesem Urzędu na tle regulacji zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Analiza materiału normatywnego, orzecznictwa, poglądów doktryny pozwoliła na udzielenie odpowiedzi na pytanie: jaki jest charakter prawny postępowania przed Prezesem Urzędu.

Praca składa się z trzech części. Część pierwsza poświęcona została zagadnieniom materialnoprawnym z zakresu ochrony konkurencji. Przedstawiono w niej przesłanki warunkujące odpowiedzialność z tytułu naruszenia ustawy antymonopolowej. W części drugiej dokonano analizy zagadnień procesowych. W rozdziale II omówiono podstawowy zakres pojęć oraz ustalono usytuowanie postępowania przed Prezesem UOKiK w systemie postępowania administracyjnego. Rozdział III poświęcono rozważaniom dotyczącym celu, przedmiotu oraz funkcji postępowania przed Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W dalszej części pracy poddano analizie podstawowe instytucje prawne postępowania w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów, takie jak: zasady postępowania, podmioty biorące udział w postępowaniu, stadia postępowania, podejmowane rozstrzygnięcia oraz tryb ich weryfikacji. Zagadnienia dotyczące administracyjnego postępowania przed Prezesem UOKiK zostały scharakteryzowane poprzez prezentację odrębności tego postępowania względem ogólnego postępowania administracyjnego. W części trzeciej zawarto rozważania dotyczące charakteru prawnego postępowania przed Prezesem Urzędu.

Praca powstała na podstawie rozprawy doktorskiej obronionej w kwietniu 2011 r. na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu.

Serdeczne podziękowania kieruję do Promotora niniejszej rozprawy Pana Profesora dr hab. Eugeniusza Ochendowskiego za pełną życzliwości opiekę naukową, inspirację oraz nieocenioną pomoc w powstaniu rozprawy.

Podziękowania kieruję do Recenzentów rozprawy doktorskiej Pani dr hab. Małgorzaty Jaśkowskiej, prof. UKSW oraz nieodżałowanej pamięci Pana Profesora dr hab. Janusza Borkowskiego. Dziękuję za bardzo cenne i życzliwe uwagi oraz spostrzeżenia, których uwzględnienie pozwoliło nadać pracy ostateczny kształt.