Chuderski Jerzy, Chuderski Krzysztof, Postępowanie celne. Prawo celne krajowe i wspólnotowe z komentarzem

Przewidywane i planowane wprowadzenie w najbliższym czasie zmian do ustawy o doradztwie podatkowym, które w końcu pozwolą doradcom podatkowym na występowanie przed sądami administracyjnymi w sprawach dotyczących ceł, spowodowały potrzebę przybliżenia ich ogółowi tej materii. Przy okazji autorzy komentarza uznali, że warto przygotować podręcznik, który oprócz pełnienia funkcji wynikającej z jego tytułu dodatkowo będzie zawierał wiele innych wiadomości z zakresu prawa celnego, a przynajmniej będzie prezentował minimalną wiedzę na temat poszczególnych instytucji prawa celnego i z tego tytułu będzie przydatny nie tylko doradcom podatkowym, ale również innym osobom, które zajmują się w praktyce stosowaniem prawa celnego materialnego i proceduralnego.

Wyrażamy przekonanie, że przygotowaliśmy podręcznik, który będzie pomocny również funkcjonariuszom celnym, pracownikom urzędów skarbowych i organom kontroli skarbowej, a także będzie wykorzystywany przez adwokatów i radców prawnych.

Z uwagi na obszar opracowania komentarz ten będzie użyteczny dla przedsiębiorców, pracowników wymiaru sprawiedliwości, agentów celnych i wielu innych podmiotów, które w swojej pracy zawodowej mają potrzebę poznania wiedzy zawartej w tym podręczniku i korzystania z niej, bowiem zakresem wykracza on poza ramy Wspólnotowego Kodeksu Celnego (rozporządzenie Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiające Wspólnotowy Kodeks Celny, Dz. Urz. WE L 302 z 19.10.1992, s. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 2, t. 4, s. 307).

Przede wszystkim jednak wyrażamy przekonanie, że będzie on przydatny i niezbędny dla tych, którzy chcą od podstaw poznać problematykę prawa celnego, jego instytucje i stosowanie a więc zwłaszcza studentom prawa, ekonomii i zarządzania.

W komentarzu obok wyjaśnienia poszczególnych instytucji wspólnotowego i krajowego prawa celnego krótko omówiliśmy kształtowanie się integracji europejskiej, przedstawiliśmy podstawowe pojęcia stosowane w prawie celnym oraz zaprezentowaliśmy słownik celny.

Podręcznik niniejszy nie omawia poszczególnych instytucji i problematyki w sposób wynikający z systematyki stosowanej w WKC ani w jakichkolwiek innych przepisach.

Systematyka opracowania wynika z kilkudziesięcioletniego doświadczenia autorów zdobytego w trakcie stosowania norm prawa celnego w toku praktyki związanej z prowadzeniem postępowań celnych, reprezentowaniem podmiotów w kontaktach z organami celnymi oraz przed sądami administracyjnymi.

Istotne z punktu widzenia poszczególnych omawianych w niniejszym podręczniku instytucji orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz sądownictwo wspólnotowe zostało cytowane w treści poszczególnych rozdziałów, natomiast niektóre rozdziały zakończono przykładowymi aktualnymi wyrokami NSA oraz WSA, których wskazanie autorzy uznali za celowe i zasadne. Wyroki te zawierają samą sentencję i nie są omawiane w treści komentarza, bowiem wystarczające, naszym zdaniem, jest w tych przypadkach uzasadnienie zawarte w ich treści. Wszystkie wyroki cytowane w niniejszym podręczniku powtórzone zostały w odrębnym rozdziale usytuowanym bezpośrednio po zakończeniu jego merytorycznej części.

Kierując się własnym doświadczeniem, po każdym rozdziale pozostawiliśmy miejsce na notatki, bowiem zmieniające się przepisy, wielość różnych interpretacji prawa oraz wyroków sądowych krajowych i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS – obecnie Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) powodują, że korzystający z tego rodzaju komentarzy będą mieli tym sposobem wystarczającą ilość miejsca na wprowadzanie własnych zapisków, dopisków, komentarzy itp.

Europejskie prawo wspólnotowe, w szczególności zaś Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG) z roku 1957 (traktat rzymski) zmieniony Traktatem z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzonym w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569), który zmienił także tytuł na Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, stanowi istotne źródło obowiązującego europejskiego prawa celnego.

Jednym z najważniejszych zadań Wspólnoty było utworzenie „wspólnego rynku”, który miał doprowadzić do usunięcia wszelkich barier w handlu wewnątrzwspólnotowym i do połączenia rynków krajowych umawiających się stron w jednolity rynek możliwie najbardziej zbliżony do rynku wewnętrznego.

Pojęcie rynku wewnętrznego zarówno do TWE, jak i po obecnych zmianach do TFUE wprowadził Jednolity akt europejski (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/5 z późn. zm.).

Z art. 14 ust. 2 TWE (obecnie art. 26 TFUE) wynika, że przez pojęcie rynku wewnętrznego należy rozumieć obszar bez wewnętrznych granic, na którym zapewniony jest swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału. Doprecyzowanie tego pojęcia miało do tej pory swoje miejsce w art. 23–30 TWE, zaś obecnie uregulowane zostało w art. 28–32 i 34–36 TFUE, stanowiąc, że swobodę wolnego obrotu towarowego ma zapewnić unia celna.

Przez pojęcie unii celnej należy rozumieć połączenie dwóch lub więcej suwerennych państw, których terytoria państwowe stają się jednym obszarem celnym.

Artykuł 23 ust. 1 TWE oraz obecne art. 28 i 29 TFUE stanowią, że podstawowym zadaniem unii celnej jest zniesienie wszystkich ceł przywozowych i wywozowych pomiędzy państwami członkowskimi oraz wprowadzenie zakazu pobierania opłat o podobnym charakterze i stworzenie Wspólnej Taryfy Celnej w stosunku do państw trzecich. Przepis ten stanowi, że na obszarze państw członkowskich zagwarantowany zostanie swobodny przepływ towarów, które są produkowane w tych krajach i znajdują się w wolnym obrocie.

Aby umożliwić funkcjonowanie wspólnego rynku, musiało nastąpić dostosowanie krajowego prawa celnego państw członkowskich przez wprowadzenie jednolitego i ogólnego prawa obowiązującego we wszystkich państwach członkowskich Wspólnoty.

W preambule do WKC wyartykułowane zostały główne idee odzwierciedlające intencje zarówno Wspólnoty, podmiotów gospodarczych Wspólnoty, jak i wspólnotowych władz celnych, które urzeczywistnione zostały w przepisach tego kodeksu, stanowiąc, że kodeks ten zawiera obowiązujące przepisy prawa celnego, które oparte zostały na założeniach rynku wewnętrznego, a zawarte w nim reguły i procedury ogólne zapewniają stosowanie środków taryfowych i innych środków ustanowionych na poziomie Wspólnoty w ramach wymiany towarowej pomiędzy Wspólnotą a państwami trzecimi, łącznie ze środkami polityki rolnej i polityki handlowej, z uwzględnieniem wymogów wspólnej polityki.

Chociaż w preambule zostało wyraźnie podkreślone, że WKC jest stosowany z poszanowaniem dla przepisów szczególnych przyjętych w innych dziedzinach, takich jak prawo rolne, prawo statystyczne, polityka handlowa czy też polityka zasobów własnych, to jednak w celu zapewnienia równowagi pomiędzy potrzebami władz celnych oraz prawami podmiotów gospodarczych, mając na uwadze zapewnienie prawidłowego stosowania prawa z jednej strony, z drugiej zaś sprawiedliwego traktowania podmiotów, należało stworzyć organom państw członkowskich możliwość kontroli, a podmiotom zapewnić prawo do odwołania się od decyzji wydawanych przez organy celne.

Należy znieść lub przynajmniej ograniczyć do minimum formalności i kontrolę celną poprzez ustanowienie procedur wspólnotowych określających reguły jednolitego stosowania WKC, a wydając przepisy wykonawcze, należy zwrócić uwagę na zapobieganie nadużyciom lub nieprawidłowościom mogącym przynieść uszczerbek budżetowi Wspólnot Europejskich.

Wszystkie akty prawne we Wspólnocie wydawane są w wielu językach i wszystkie wersje językowe mają charakter wiążący oraz w równym stopniu obowiązujący. Wspólnotowy Kodeks Celny oraz przepisy wykonawcze wydane zostały we wszystkich językach urzędowych obowiązujących w państwach Wspólnoty. Ta wielojęzyczność wspólnotowego prawa celnego powoduje, że pomiędzy poszczególnymi jego wersjami językowymi zachodzą rozbieżności, które niekiedy mają decydujące znaczenie dla delimitacji zakresu znaczeniowego poszczególnych słów. Te różnice mają istotny wpływ na wykładnię wspólnotowego prawa celnego dokonywaną przez ETS i uzasadniają stosowanie w tym zakresie przede wszystkim wykładni językowej, polegającej na porównaniu treści norm w różnych wersjach językowych, a dopiero w dalszej kolejności uzasadniają stosowanie wykładni celowościowej oraz wykładni funkcjonalnej.

Wraz z przystąpieniem Polski do Wspólnoty pojawił się problem wykładni wspólnotowego prawa celnego zarówno przez polskie sądy, jak i przez organy administracji. Problem ten w szczególności dotyczył opóźnionej publikacji oficjalnej wersji WKC i przepisów wykonawczych. W rzeczywistości krajowe sądy bardzo różnie rozstrzygały o obowiązywaniu niepublikowanych oficjalnie w języku polskim norm prawa wspólnotowego. Wreszcie powszechnie akceptowane stało się stanowisko WSA w Gdańsku zawarte, w wyroku z dnia 24 maja 2006 r., III SA/Gd 45/06, OSP 2007, z. 5, poz. 59, który stwierdził, że od dnia przystąpienia (do Wspólnoty) państwa członkowskie są związane postanowieniami traktatów założycielskich oraz aktów przyjętych przez instytucje Wspólnoty i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia, przy czym postanowienia te są stosowane w nowych państwach członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych traktatach i w WKC. Przepisy wspólnotowego prawa celnego zezwalają na stosowanie przepisów krajowych w zakresie prawa proceduralnego i prawa karnego, tym bardziej że WKC poza szczątkowo uregulowanymi sprawami dotyczącymi decyzji i odwołań nie zajmuje się kwestiami postępowań wynikającymi z przepisów prawa administracyjnego. Zatem do realizacji norm wspólnotowego prawa celnego na obszarze Polski i przez polskie organy, w tym również, a może przede wszystkim, przez organy celne, zastosowanie będą miały przepisy: ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.), ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), a w przypadku naruszenia jego norm – ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 z późn. zm.), ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.), ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.), w mniejszym zaś stopniu ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) i ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.).

W WKC można wyróżnić dwa rodzaje postępowań:

Ten pierwszy rodzaj postępowań w zakresie prawa proceduralnego i prawa materialnego w istocie w całości realizowany jest na podstawie przepisów prawa celnego, drugi zaś rodzaj postępowań realizowany jest w zakresie prawa materialnego – według przepisów WKC, zaś w zakresie prawa proceduralnego – na podstawie WKC, krajowego prawa celnego i według norm krajowych wyrażonych w o.p. oraz k.p.a.

Opracowanie niniejsze odnosi się do sytuacji faktycznych i ich następstw prawnych oraz skutków mających w istocie wymiar finansowy, z tego też powodu jego przedmiotem jest analiza przepisów WKC i o.p., pozwalająca na odpowiednie zastosowanie regulacji obu aktów prawnych w sytuacji powodującej naruszenie norm wspólnotowego prawa celnego.

Ponieważ opracowanie niniejsze adresowane jest do osób zajmujących się realizacją szeroko pojętego prawa celnego, a więc funkcjonariuszy celnych, funkcjonariuszy Straży Granicznej, pracowników wymiaru sprawiedliwości, ale również do osób kierujących i zarządzających przedsiębiorstwami zajmującymi się wymianą towarową z krajami trzecimi oraz osób je reprezentujących – agentów celnych, doradców podatkowych, adwokatów, radców prawnych i księgowych, z tego też powodu staraliśmy się przybliżyć poszczególne instytucje prawa celnego i prawa proceduralnego tak, by podręcznik ten mógł stanowić pomoc dla każdej z wymienionych powyżej osób w postępowaniu z trudną dziedziną, jaką jest w istocie prawo celne, bez względu na status zawodowy i doświadczenie tych osób.

Świadomi jesteśmy niedoskonałości tego opracowania. Ponadto świadomi jesteśmy tego, że z uwagi na ciągłe zmiany dokonywane w o.p. i przewidywane rewolucyjne zmiany we wspólnotowym prawie celnym, a także wyrokowanie przez krajowe sądy administracyjne oraz sądownictwo europejskie (ETS), publikacja ta będzie musiała być w przyszłości odpowiednio korygowana, a zatem winna być wznawiana. Przesłanki te pozwalają nam zwrócić się do czytelników o życzliwe informacje co do kierunków przyszłych opracowań oraz o informacje o zauważonych ewentualnych błędach merytorycznych.

Autorzy niniejszego komentarza zwracają również uwagę na to, że zarówno prawo celne wspólnotowe w wymiarze globalnym jest niedoskonałe, jak również niedoskonałe jest prawo celne krajowe oraz postanowienia dotyczące podatków od towarów i usług powstających przy stosowaniu procedury dopuszczenia do obrotu oraz w trakcie stosowania innych procedur celnych i w związku z tym postulują zmiany w prawie celnym wspólnotowym, zmiany we wspólnotowym prawie podatkowym oraz zmiany w przepisach Światowej Organizacji Handlu (WTO).

Na podstawie analiz przeprowadzonych na potrzeby niniejszego opracowania autorzy doszli do przekonania, że luki w stosowaniu przepisów podatkowych w związku z wprowadzaniem na rynek wspólnotowy towarów z krajów trzecich powodują, iż pozostawienie towarów importowanych bez żadnej kontroli i dozoru po tym, jak zostaną dopuszczone do obrotu, ale w sytuacji, gdy nie został jeszcze od tych towarów uiszczony lub pobrany podatek VAT, powoduje ogromne straty dla Skarbu Państwa, gdyż w istocie podatek ten często nie jest w ogóle wykazywany i odprowadzany.

Problem ten w szczególności widzimy w odniesieniu do cudzoziemców prowadzących w Polsce małe przedsiębiorstwa handlowe (hurtowe i detaliczne).

Autorzy wielokrotnie do tej pory zwracali uwagę na tę kwestię, jednak pozostało to bez żadnej reakcji ze strony organów państwa, a przecież należałoby doprowadzić do drobnych tylko zmian w przepisach prawa podatkowego, które polegałyby na tym, że towar będący przedmiotem importu, nawet po jego dopuszczeniu do obrotu, pozostaje nadal towarem celnym tak długo, jak długo ciążą na tym towarze jakiekolwiek i w jakimkolwiek kraju wspólnotowym obowiązki fiskalne.

W przekonaniu autorów problemy te dotyczą wszystkich państw członkowskich, a straty wynikłe z tego powodu dla każdego z nich są ogromne, np. w Polsce mogą sięgać od kilku do kilkunastu miliardów złotych w skali roku. Oznacza to, że jeżeli towar dopuszczony został do obrotu, ale dalej ciąży na tym towarze obowiązek podatkowy lub jakikolwiek inny obowiązek fiskalny, to towar ten powinien być objęty procedurą celną tranzytu zewnętrznego stosowaną zgodnie z przepisami art. 91 i 92 WKC.

Niezależnie od tego, w obecnym stanie prawnym w celu objęcia towarów importowanych jakąkolwiek procedurą celną, w szczególności procedurą dopuszczenia do obrotu, do zgłoszenia celnego należy dołączyć cały plik załączników, począwszy od deklaracji wartości celnej, przez fakturę, certyfikat jakości, świadectwo pochodzenia, dokumenty transportowe i wiele innych. Ten plik dokumentów dołączanych do zgłoszenia celnego wcale nie powoduje tego, że wartość celna zgłaszanych towarów nie będzie przedmiotem manipulacji.

W praktyce bowiem mamy zazwyczaj do czynienia z zaniżaniem wartości celnej towarów.

Według analiz dokonanych przez autorów niniejszego podręcznika, to zaniżanie wartości celnej towarów bardzo często osiąga nawet pułap 90% faktycznej wartości celnej.

Z tego powodu skarby państw wspólnotowych ponoszą olbrzymie straty, bowiem cło pobierane jest w zaniżonej wysokości.

Zapobiec temu procederowi można by było w ten sposób, że załącznikiem do zgłoszenia celnego mógłby być oryginał zgłoszenia celnego z kraju wywozu towaru. Dodatkowo dokument taki zastąpiłby niemalże wszystkie inne stosowane do tej pory dokumenty, a już na pewno zastąpiłby fakturę, świadectwo pochodzenia oraz wszelkie certyfikaty.

Wyrażamy przekonanie, że zmiany w tym zakresie, chociaż dotyczą zmian na szczeblu WTO, to jednak mogłyby być inicjatywą rządu polskiego.

Niezależnie od tego autorzy podręcznika postulują, by podjąć próby clenia towarów w kraju jego przeznaczenia, bez względu na to, kto jest importerem. Do tej pory bowiem towary mogą być clone w dowolnym kraju wspólnotowym. Ten stan rzeczy rodzi negatywne skutki, jeżeli chodzi o zaniżanie wartości celnej. Z obserwacji autorów wynika, że bardzo często towary importowane przez polskie podmioty z przeznaczeniem na rynek krajowy clone są w miejscach nieleżących nawet na trasie standardowego przewozu tych towarów, np. towar przeznaczony dla importera krajowego, kierowany zgodnie z dokumentami do Warszawy, a dostarczony drogą morską do Hamburga, przewożony jest do oclenia w Wiedniu, w Pradze lub w Bratysławie. Jest tak niezwykle często, a dzieje się to nieprzypadkowo.

Z dokonanych analiz wynika, że w tych „egzotycznych” miejscach clenie następuje bez jakiejkolwiek weryfikacji wartości celnej. Znane są przypadki zgłaszania w takich urzędach celnych spodni o wartości 0,03 USD za parę, butów w cenie 0,08 USD za parę itp., i ta wartość stanowi w zgłoszeniach celnych podstawę wartości celnej i nigdy potem nie jest przedmiotem weryfikacji.

Niezależnie od tego, autorzy podręcznika postulują, by na etapie zgłaszania towaru w krajowym urzędzie celnym rola funkcjonariusza celnego ograniczona została do weryfikacji formalnej, tzn. do sprawdzenia, czy prawidłowo wypełniony został dokument SAD, czy dołączone zostały wszystkie wymagane załączniki i ewentualnie na tym etapie postępowania funkcjonariusz celny powinien pobrać i prawidłowo zabezpieczyć próby towaru. Weryfikacja prowadzona w czasie i miejscu zgłaszania towaru powinna być incydentalna. Cały proces weryfikacyjny powinien się odbywać poza urzędem celnym przyjmującym zgłoszenie celne, ale powinien to być proces skuteczny, przeprowadzony szybko i powinien mieć miejsce w każdym przypadku, gdy zachodzi uzasadnione podejrzenie, że wartość celna została zaniżona. W przypadku zaś uzasadnionego podejrzenia zaniżenia wartości celnej towaru już na etapie wszczynania postępowania celnego organ celny powinien mieć rozeznanie co do majątku podmiotu i już na tym etapie powinien zabezpieczyć przyszły dług celny oraz zobowiązanie podatkowe.

Uprawnienia do takiego realizowania wspólnotowego prawa celnego wypływają zarówno z WKC, jak i z polskiego prawa celnego oraz ordynacji podatkowej.

Jerzy Chuderski, Krzysztof Chuderski