Wiktor Krzysztof (red.), Postępowania reprywatyzacyjne

Polska jest jedynym państwem postkomunistycznym (poza niektórymi państwami powstałymi na gruzach Związku Radzieckiego), które nie przeprowadziło do tej pory kompleksowej reprywatyzacji mienia zagarniętego przez władze komunistyczne swoim obywatelom po zakończeniu drugiej wojny światowej. W ciągu ostatnich 27 lat powstało co prawda kilkanaście projektów ustaw reprywatyzacyjnych, ale tylko jedna z nich została uchwalona przez ustawodawcę w 2001 r., lecz i ona została zawetowana przez Prezydenta RP.

Przyczyn takiego stanu rzeczy jest kilka:

Przez kilka pierwszych lat po 1989 r. dawni właściciele lub ich spadkobiercy oczekiwali na taką ustawę. Ponieważ brak było woli politycznej do jej uchwalenia, uprawnieni zaczęli dochodzić swoich praw na własną rękę, wykorzystując ogólnie obowiązujące przepisy prawa.

Za symboliczne należy uznać oświadczenie Prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego z 2001 r., w którym uzasadniając odmowę podpisania ustawy reprywatyzacyjnej, wyraźnie wskazał, że poszkodowani przez powojenną nacjonalizację powinni dochodzić swoich praw w sądach, które są najlepiej przygotowane do rozstrzygania tych trudnych spraw. Do organów administracji publicznej, a następnie sądów powszechnych (i administracyjnych, po ich powstaniu) zaczęły wtedy wpływać masowo wnioski uprawnionych, mające podważyć legalność aktów i decyzji nacjonalizacyjnych z bardzo różnych tytułów, a następnie powództwa o odszkodowanie od Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego.

W ten oto sposób zaczęła się tworzyć praktyka reprywatyzacji administracyjnej i sądowej:

Szczególna sytuacja dotyczy m.st. Warszawy. Na mocy tzw. dekretu Bieruta z 26.10.1945 r. wszystkie nieruchomości gruntowe położone w ówczesnych granicach Warszawy przeszły z mocy samego prawa na rzecz gminy m.st. Warszawy. Celem tej regulacji nie była nacjonalizacja, lecz odbudowa zniszczonej niemal całkowicie stolicy kraju w oparciu o uchwalane następnie plany zabudowania (odpowiedniki obecnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego). Cel był więc racjonalny – zniszczone w wielkim stopniu miasto miało szansę dźwignąć się z ruin w sposób planowy, zorganizowany i przy poszanowaniu praw właścicieli nieruchomości. Jeżeli bowiem dana nieruchomość miała być przeznaczona w planie zabudowania pod tzw. użyteczność publiczną (przez którą rozumiano np. drogi publiczne, dworce kolejowe, lotniska itp.), właściciel nie miał szans na jej odzyskanie, miał natomiast prawo do odszkodowania. W pozostałych przypadkach, jeżeli korzystanie z nieruchomości dawało się pogodzić z jej przeznaczeniem w planie zabudowania, właścicielowi przysługiwało podmiotowe prawo domagania się jej zwrotu. Wszyscy właściciele mieli sześć miesięcy od objęcia nieruchomości w posiadanie gminy m.st. Warszawy na złożenie wniosków zwrotowych, niezłożenie takiego wniosku powodowało definitywne wygaśnięcie roszczenia, jego złożenie zaś kreowało roszczenie o zwrot gruntu i pozostanie własności budynku (jeżeli znajdował się na nieruchomości) przy dawnym właścicielu gruntu.

Praktyka organów administracji rozpatrujących wnioski z dekretu Bieruta była jednak całkowicie sprzeczna z tym aktem prawnym i jego założeniami. Masowo odmawiano uwzględniania wniosków, nawet jeżeli na nieruchomości znajdowały się budynki nadające się do odbudowy, a w planie zabudowania przeznaczona została ona właśnie pod zabudowę mieszkaniową. Odmawiano zwrotów nieruchomości w ogóle nieobjętych jeszcze powojennymi planami zabudowy, które w ostatnim przedwojennym planie zabudowy nie były przewidziane pod użyteczność publiczną. Odbierano gospodarstwa rolne, małe zakłady przemysłowe, place przeznaczone pod budowę domów jednorodzinnych. Akt w założeniu planistyczny wykorzystano więc w celu nacjonalizacji. Co więcej, w przypadku wielu nieruchomości w ogóle nie rozpatrywano wniosków dekretowych, pozostawiając je bez rozpoznania na wiele dziesiątków lat i przekazując w tym czasie nieruchomości w ręce różnych podmiotów publicznych, a po 1989 r. prywatnych.

Taka praktyka stosowania dekretu Bieruta stworzyła tysiące skomplikowanych i różniących się od siebie stanów prawnych i faktycznych, na które dawni właściciele, którzy złożyli wnioski dekretowe w terminie, nie mieli żadnego wpływu, gdyż ich prawa całkowicie pomijano. Część z nich miała i ma szanse na odzyskanie nieruchomości, część takiej szansy pozbawiono, mimo że w punkcie wyjścia ich sytuacja była taka sama. Problem ten próbowano nieudolnie naprawiać od 1958 r., przewidując prawo do odszkodowań (na zasadach określonych w przepisach wywłaszczeniowych) dla tych właścicieli jednej nieruchomości przewidzianej pod budownictwo jednorodzinne, którzy zostali pozbawieni możliwości władania nią po 4.04.1958 r. W ten sposób niewielkiej części dawnych właścicieli umożliwiono otrzymanie chociaż symbolicznej rekompensaty. Po zmianie ustroju odszkodowania te osiągnęły rozmiar realny i satysfakcjonujący dla dawnych właścicieli, ale w dalszym ciągu tylko tych, których dotyczą wąskie kryteria określone jeszcze w 1958 r.

Reprywatyzacja administracyjna czy sądowa, kończąca się zwrotem nieruchomości, to często wcale nie koniec sporów wynikających z wadliwej nacjonalizacji. Dotyczy to w szczególności przedwojennych budynków mieszkalnych, gospodarczych czy przemysłowych, które przez dziesiątki lat były zarządzane z różnym skutkiem przez podmioty publiczne bez tytułu prawnego, skoro nacjonalizacja okazała się od początku nieważna. Właściciele odzyskują takie nieruchomości często w dużo gorszym stanie technicznym niż im je odebrano, uwzględniając nawet normalne zużycie przez te lata. Powstaje też problem lokatorów, którym prawo do mieszkań przyznano jeszcze w poprzednim ustroju i którzy są szczególnie chronieni przed podwyżkami czynszów i eksmisjami. Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego przez lata zarządzania nieruchomościami ponosiły też na nie nakłady finansowe i rzeczowe, których rozliczenia domagają się po zwrocie. Rozstrzygnięciem takich sporów zajmują się sądy powszechne, do których z jednej strony zwracają się właściciele z roszczeniami o zapłatę za wynagrodzenie za bezumowne korzystanie, zwrot pożytków i pogorszenie stanu technicznego, a z drugiej strony podmioty publiczne o zwrot poniesionych nakładów.

Są to trudne procesy, ale od umiejętności i odpowiedzialności stron zależy, czy skończą się one w sposób, który wszyscy uznają za satysfakcjonujący. Mamy świadomość (i przekonujemy do tego naszych klientów), że własność to nie tylko prawa, ale i obowiązki, w tym społeczne. Ta społeczna odpowiedzialność każdego właściciela nieruchomości – a w szczególności właściciela, który odzyskuje nieruchomość odebraną jemu lub jego rodzinie bezprawnie wiele lat temu – powinna przejawiać się w godnym i uczciwym traktowaniu jej aktualnych posiadaczy, w tym szczególnie lokatorów i podmiotów publicznych, takich jak szkoły, szpitale itp. Z drugiej strony uczciwe rozwiązanie takich problemów wymaga zrozumienia i chęci porozumienia po stronie podmiotów publicznych, czego niestety brakuje.

Zdarza się też często, że pomimo skutecznego podważenia nacjonalizacji przez dawnych właścicieli i prawnego odzyskania przez nich nieruchomości, Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego nie składają broni i występują z wnioskami o stwierdzenie przez sądy, że nabyli ich własność przez zasiedzenie, skoro od momentu nacjonalizacji minęło już 30 lat władania nimi jak właściciel. Początkowo sądy oddalały takie wnioski, twierdząc, że władanie przez podmioty publiczne nieruchomościami nabytymi na podstawie nieważnych aktów nacjonalizacyjnych nie prowadziło do zasiedzenia. Sytuacja uległa zmianie w 2007 r., kiedy to Sąd Najwyższy wydał przełomową uchwałę potwierdzającą możliwość nabywania takich nieruchomości przez zasiedzenie, wskazując jednocześnie, że w każdym przypadku sądy powinny ocenić, czy dawny właściciel miał możliwość dochodzenia swoich praw (przerwania biegu zasiedzenia) przed 1989 r. Praktyka wskazuje, że sądy skłaniają się do poglądu, iż taka możliwość powstała dopiero od 1980 r., a więc od powstania Naczelnego Sądu Administracyjnego i sądowej kontroli decyzji administracyjnych (w tym nacjonalizacyjnych).

W konsekwencji reprywatyzacja w Polsce dotyczy wyłącznie przypadków, w których do nacjonalizacji doszło z naruszeniem prawa obowiązującego w momencie jej przeprowadzenia, a zatem komunistycznego prawa nacjonalizacyjnego. Właściciele majątków odebranych zgodnie z aktami prawnymi nacjonalizacyjnymi są obecnie pozbawieni jakichkolwiek możliwości uzyskania odszkodowania.

Prawnicy kancelarii Wardyński i Wspólnicy od ponad 25 lat zajmują się sprawami reprywatyzacyjnymi. Zebrane w niniejszej publikacji przykłady spraw reprywatyzacyjnych pochodzą z naszej praktyki i opisują rzeczywiste, prowadzone przez nas procesy administracyjne i sądowe. Ze względu na konieczność dostosowania się do formuły tej publikacji niektóre stany faktyczne zostały w niewielkim stopniu zmienione, uproszczone lub wzbogacone o dodatkowe wątki, znane z innych spraw. Z wielu prowadzonych spraw wybraliśmy przykłady najbardziej reprezentatywnych procesów reprywatyzacyjnych, dotyczących zwrotów i odszkodowań za nieruchomości warszawskie, rolne i przemysłowe. Wszystkie opisane sprawy dotyczą roszczeń prawowitych właścicieli (ze względu na upływ czasu pozostało ich już niestety niewielu) lub ich spadkobierców, najczęściej dzieci i wnuków. Część opisanych spraw nie jest jeszcze ostatecznie lub prawomocnie zakończona, co wyraźnie zaznaczamy.

Pokazujemy na ich przykładzie, jak trudne i skomplikowane są to sprawy. Są one wieloletnie, wieloosobowe i wielowątkowe. Mnogość stanów prawnych i faktycznych, konieczność analizy i stosowania powojennych aktów nacjonalizacyjnych już nieobowiązujących, lecz podlegających dzisiejszej ocenie, zmusza do interdyscyplinarności i świadomego poruszania się w przestrzeni między prawem dawnym a współczesnym, między prawem i procedurą cywilną a prawem i procedurą administracyjną z różnych epok. Procesy reprywatyzacyjne wymagają szczególnych umiejętności odczytania, analizy i syntezy dokumentów własnościowych i administracyjnych pochodzących często jeszcze z XIX w., stworzonych w różnych systemach prawnych państw zaborczych. To samo dotyczy dokumentów wytworzonych przez władze komunistyczne, a mających uzasadnić wówczas potrzebę i legalność nacjonalizacji. Potrzebna jest umiejętność wykładni przepisów prawnych zmieniających się w okresie kilkudziesięciu czy nawet stu lat w taki sposób, aby oddać intencje ustawodawcy i umieć je ocenić w świetle dzisiejszych standardów prawnych.

Brak ustawy reprywatyzacyjnej spowodował, że ciężar rozstrzygania sporów na tym tle spadł na organy administracji publicznej, do których dawni właściciele i ich pełnomocnicy kierowali swoje wnioski i żądania, a w konsekwencji na sądy administracyjne oraz sądy powszechne. Sądy te stanęły przed koniecznością oceny prawnej orzeczeń nacjonalizacyjnych wydanych kilkadziesiąt lat temu w oparciu o zupełnie inne standardy prawne i legislacyjne. Do tej oceny sądy stosują jednak obecne przepisy prawne i standardy konstytucyjne demokratycznego państwa prawnego. W istocie każda ze spraw reprywatyzacyjnych, jaka trafia do sądów, jest inna, chociaż wpisuje się w nurt wielu jej podobnych. W ten sposób na kanwie spraw reprywatyzacyjnych zostało zbudowane bardzo ciekawe i obszerne orzecznictwo sądowe, zunifikowane uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, nierzadko wydawanymi w pełnych składach i mających moc zasad prawnych. Również Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zajmował się tymi sprawami. W podanych przykładach cytujemy to orzecznictwo. Miało i ma ono bardzo duże znaczenie dla innych dziedzin prawa, szczególnie w zakresie odpowiedzialności władzy publicznej za szkody wyrządzone działaniami i zaniechaniami z wszelkich tytułów.

W osobnym rozdziale opisana została tematyka wspólna dla wszystkich spraw reprywatyzacyjnych, dotycząca interesu prawnego do działania w charakterze strony w administracyjnej sprawie reprywatyzacyjnej. W większości prowadzonych przez nas postępowań nagminne było wzywanie do nich w charakterze stron wszystkich aktualnych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości. W skrajnych sytuacjach, gdy na reprywatyzowanej nieruchomości znajduje się przykładowo osiedle mieszkaniowe, w postępowaniu uczestniczy często kilkaset osób, co uniemożliwia zakończenie sprawy (postępowania spadkowe, zmiany w stosunkach właścicielskich itp.). Taka praktyka jest bezpodstawna, ponieważ prawa tych osób do ich lokali skutecznie chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Nieruchomość nie może więc być zwrócona dawnemu właścicielowi w naturze, lecz co najwyżej nastąpi wypłata odszkodowania przez Skarb Państwa. Dodatkowo powyższa praktyka stanowi zaprzeczenie ekonomii procesowej i prowadzi do negatywnych społecznych emocji, wywołując u aktualnych właścicieli niepotrzebny lęk przed utratą nieruchomości i tworząc bezpodstawnie niekorzystny obraz reprywatyzacji.

Mieliśmy ambicję pokazania, że tocząca się w Polsce reprywatyzacja administracyjna i sądowa w przeważającej części miała uczciwy i zgodny z prawem charakter, w przeciwieństwie do dominującej obecnie w przestrzeni publicznej narracji o nadużyciach czy wręcz przestępstwach mających miejsce przy reprywatyzacji. Przypadki takie, z pewnością godne potępienia, stanowią wyjątki, nie zasadę. Znakomita większość procesów reprywatyzacyjnych dotyczy prawowitych właścicieli lub ich spadkobierców, nie nabywców roszczeń (chociaż podkreślenia wymaga, że obrót roszczeniami reprywatyzacyjnymi, tak jak każdymi innymi prawami majątkowymi, był i jest legalny). Uprawnieni przez bardzo wiele lat zmuszeni są do prowadzenia długich i kosztownych procedur administracyjnych i sądowych w celu wykazania swoich racji, mimo zmieniającego się przez te lata orzecznictwa sądowego. Nierzadko wskutek upływu lat nie są oni w stanie należycie wykazać swoich praw i ich roszczenia nie są uwzględniane. Nie jest to więc żaden „ciąg technologiczny”, jak to nieraz określają przedstawiciele nauki czy publicyści, lecz stosowanie obowiązujących przepisów w celu dochodzenia swoich praw na drodze administracyjnej i sądowej, pod kontrolą niezawisłych sądów.

Mimo to uważaliśmy i nadal uważamy, że brak ustawy reprywatyzacyjnej jest wielkim zaniechaniem wszystkich ekip rządzących po 1989 r. – chodzi jednak o ustawę zgodną z Konstytucją, całym system prawa administracyjnego i cywilnego, ukształtowaną kulturą prawną, biorącą pod uwagę zarówno interesy dawnych właścicieli, jak i interes publiczny. Mamy świadomość, że naprawienie wszystkich krzywd wyrządzonych dawnym właścicielom przez władze komunistyczne jest niemożliwe, gdyż byłoby zbyt kosztowne dla budżetu państwa i mogłoby ponadto spowodować nowe krzywdy, tym razem po stronie podmiotów trzecich posiadających obecnie prawa do znacjonalizowanych nieruchomości, niemniej jednak jesteśmy przekonani, że w trosce o dobro wspólne dawni właściciele są gotowi na daleko idący kompromis, oczekując ze strony władzy publicznej uczciwej propozycji.

Publikacja ta trafia do czytelnika w czasie gorącej dyskusji nad najnowszym projektem tzw. ustawy reprywatyzacyjnej, która ze względu na ukształtowany ostatnimi wyborami parlamentarnymi i prezydenckimi układ polityczny ma realną szansę stać się obowiązującym prawem. Projekt tej ustawy nie ma jednak nic wspólnego z reprywatyzacją. Jest to w istocie akt dokonujący wtórnej nacjonalizacji i wywłaszczeń bez odszkodowania, sprzeczny w rażącym stopniu z Konstytucją i prawem międzynarodowym oraz zwykłym poczuciem sprawiedliwości. Mamy nadzieję, że w toku prac legislacyjnych projekt ten zostanie gruntownie zmieniony, tak aby spełniał standardy konstytucyjne.

Ambicją kancelarii Wardyński i Wspólnicy jest dzielenie się swoim dorobkiem i wiedzą w celu rozwoju demokratycznego państwa prawnego. Dlatego publikację tę kierujemy przede wszystkim do prawników-praktyków zainteresowanych reprywatyzacją, a zatem do adwokatów, radców prawnych, sędziów, prokuratorów i urzędników, ale także do przedstawicieli nauki prawa i publicystów prawnych z nadzieją, że przekazując opinii publicznej poglądy na przebieg procesów reprywatyzacyjnych, wezmą pod uwagę także i uczciwą, legalną reprywatyzację, której przykłady tutaj podajemy.

Krzysztof Wiktor