Ruszkowski Janusz, Ponadnarodowość w systemie politycznym Unii Europejskiej

Regionalne systemy współpracy pomiędzy państwami w Europie mają charakter nie tylko międzynarodowy, który stosunkowo łatwo poddaje się wyjaśnianiu poprzez znane już instrumentarium stosunków międzynarodowych, ale coraz bardziej systemy te stają się ponadnarodowe, co sprawia, że ich analiza wymaga zastosowania osobnego podejścia i diagnozy oraz specyficznych metod badawczych. Wydaje się, że obecnie Europę, a przede wszystkim jej część zogniskowaną w Unii Europejskiej, coraz bardziej kreują właśnie ponadnarodowe wartości i zasady (supranational principles and values). Zatem kluczem do zrozumienia istoty tych procesów wydaje się wciąż konstruowana w systemie politycznym UE ponadnarodowość nie tylko wartości i zasad, ale przede wszystkim zarządzania, współpracy, organizowania się, planowania itd.

W związku z procesami integracyjnymi w ramach UE państwo ma coraz bardziej ograniczone możliwości działania, doboru polityki, podejmowanych środków itd. Ograniczają je liczne pozaterytorialne mechanizmy globalne, ponadnarodowe, transnarodowe, subnarodowe, pozarządowe itd. Owe mechanizmy determinują państwo, które straciło monopol na rozstrzygnięcia międzynarodowe, ale co istotniejsze, straciło także - wydawałoby się dotąd nienaruszony - monopol na rozstrzygnięcia wewnątrzpaństwowe. Jednocześnie obok klasycznego systemu międzypaństwowego coraz dynamiczniej rozwijają się w stosunkach międzynarodowych systemy władzy usytuowane poza państwem. Takim innowacyjnym i wysoko zaawansowanym mechanizmem pozapaństwowej współpracy w stosunkach międzynarodowych jest ponadnarodowość, która stanowi istotną oraz bardzo wpływową część wielopoziomowego zarządzania Unii Europejskiej (ang. multi-level governance - MLG).

Ponadnarodowość to nie tylko koncepcja integracyjna (idea współpracy), ale także konkretny układ zależności pomiędzy aktorami operującymi w UE na poziomie ponadnarodowym (instytucje wspólnotowe). Trudno zresztą w pełni zrozumieć istotę poziomu ponadnarodowego w systemie rządów UE bez uwzględnienia kontekstu, na który składa się otoczenie narodowe oraz subnarodowe.

Ponadnarodowość jest swoistym zjawiskiem w stosunkach międzynarodowych, lecz niełatwo ją skonstruować, a jeszcze trudniej skutecznie korzystać z możliwości, jakie ona daje. W Unii Europejskiej ponadnarodowość wymaga wyrzeczeń ze strony państw członkowskich w procesie jej tworzenia, a dodatkowo ogranicza państwa, powodując ich udział w nowym systemie wielopoziomowego zarządzania, w którym nie są one już w pełni samodzielnymi graczami. Właśnie fenomen ponadnarodowości oraz jej nierzadko nowatorski charakter wpisany w system polityczny UE stał się przyczyną podjęcia przez Autora studiów nad tą problematyką i podzielenia się ich wynikami w tym wykładzie .

Celem podjętych prac było zbadanie właściwości charakteryzujących ponadnarodowość oraz kierunków jej rozwoju w wielopoziomowym systemie rządów UE, przy założeniu, że po pierwsze, ponadnarodowość autonomizuje się, co wyraża się m.in. poprzez ponadnarodowe zarządzanie (supranational governance), po drugie, rozprzestrzenia się, co jest wyrażone maksymalizacją kompetencji i powstawaniem nowych aktorów ponadnarodowych, oraz po trzecie, wywiera wpływ na państwa członkowskie, czego przejawem jest ich ewidentne i nieodwracalne przeobrażenie wewnętrzne m.in. poprzez procesy europeizacyjne lub poprzez ponadnarodowy nadzór. W kontekście tak określonych założeń badawczych można pokusić się o tezę, że ponadnarodowość w wielopoziomowym systemie politycznym UE jest dynamicznym i autonomicznym poziomem zarządzania poza państwem, o dużym potencjale rozwoju, wywierającym wpływ nie tylko na inne poziomy tego systemu, ale co najważniejsze, na państwa członkowskie, ich instytucje, a nawet na pojedynczych ludzi. Wykład jest próbą sprawdzenia tej tezy oraz podjętych założeń badawczych, które jej towarzyszą.

Ponadnarodowość "napędzana" jest m.in. przez pierwotne delegowanie kompetencji z poziomu państw członkowskich UE na poziom instytucji ponadnarodowych oraz wtórne delegowanie kompetencji, czyli ich redystrybucję pomiędzy instytucjami ponadnarodowymi. W dalszej kolejności ponadnarodowość materializuje się pod postacią ponadnarodowego zarządzania oraz partycypujących w nim ponadnarodowych instytucji. Miejsce ponadnarodowości w systemie rządów UE wydaje się zdefiniowane, gdyż uważa się, że stanowi ona najwyższy poziom w wielopoziomowym zarządzaniu (MLG). Oznaczałoby to jednak, że jednocześnie ponadnarodowość wyznacza określony ścisły limit rozwoju tego systemu. Jednak w systemie politycznym UE można dostrzec objawy przesunięcia tego pułapu, który wcale nie musi pozostawać limitem wyznaczającym możliwości integracyjne.

Kreatywnym - choć przecież nie jedynym - warunkiem powstania ponadnarodowości jest ustanowienie instytucji międzynarodowych, które otrzymują charakter ponadnarodowy m.in. poprzez kluczowe w fazie inicjalnej pierwotne delegowanie na nie kompetencji przez państwa członkowskie. Wszystko, co się potem wydarzy w tzw. fazie postdelegacyjnej (post-delegation lub beyond delegation), stanowi już tylko ponadnarodowe konsekwencje tych zabiegów. Do tych konsekwencji zalicza się także jeden z poważniejszych efektów zwrotnych oddziaływania ponadnarodowości, jakim jest europeizacja typu top-down, czyli skutkująca na państwa członkowskie UE.

W tym miejscu pojawiają się konkretne pytania badawcze, na które warto spróbować odpowiedzieć w toku analizy. Dlaczego państwa członkowskie UE decydują się delegować publiczne kompetencje należące dotąd do demokratycznych gremiów narodowych na z reguły niedemokratyczne (niewiększościowe) instytucje ponadnarodowe? Jak to się dzieje, że instytucje ponadnarodowe dysponują znacznie większymi kompetencjami niż suma kompetencji im powierzonych? Czy ponadnarodowość może się rozwijać autonomicznie, bez udziału państw? Jaka jest zatem granica obecnych możliwości integracyjnych UE i czy jest nią ponadnarodowość? Co dzieje się na poziomie ponadnarodowym i na czym opiera się ponadnarodowe zarządzanie?

Do przeprowadzenia badań wybrane zostały dwie główne metody wywodzące się z konkretnych podejść teoretycznych. Pierwszą z nich jest metoda mocodawca-agent oparta na teorii PAT (ang. Principal/Agent Theory) wraz z jej odmianą pod nazwą mocodawca-supervisor-agent wynikającą z pokrewnej teorii PSA (ang. Principal-Supervisor-Agent). Drugą metodą zastosowaną w badaniach jest metoda zbiorów rozmytych (ang. fuzzy sets), która stała się niezbędna w kilku istotnych partiach tekstu, m.in. dotyczących poziomów rozmytych w wielopoziomowym systemie zarządzania UE. Są to kluczowe instrumenty badawcze w wykładzie pomagające dostrzec takie zjawiska i procesy, które przy użyciu innych metod nie byłyby widoczne. Oprócz tego jedynie incydentalnie wykorzystana została metoda sieci (ang. network), która ułatwia wyjaśnienie kilku dodatkowych obszarów badawczych, w tym m.in. odmian zarządzania ponadnarodowego. Instrumentarium badawcze oraz założenia teoretyczne przyjęte w badaniach zostały szczegółowo omówione w rozdziale pierwszym, stąd w tym miejscu istotne argumenty, które zadecydowały o ich wyborze, zostały świadomie pominięte. Waga tych narzędzi badawczych oraz ich znaczenie nie pozwoliłyby bowiem na dokonanie takiego metodologicznego rekonesansu w ograniczonym objętościowo wstępie.

Tekst został podzielony na pięć rozdziałów, z których każdy jest poprzedzony krótkim wstępem zapowiadającym podjęte badania oraz ich zakres. Dwa pierwsze rozdziały zostały zaplanowane jako typowo teoretyczne. Pierwszy z nich - jak już wspomniano - jest niezbędny dla podjętej analizy ze względu na zawarte w nim wyjaśnienia przyjętych metod badawczych oraz podejść teoretycznych używanych w pracy, a ponadto z powodu wyjaśnienia głównego pojęcia dla całego wykładu, jakim jest "ponadnarodowość", wraz z jej teoriami oraz koncepcjami, a także wraz z próbą ich typologii. Pierwszy rozdział kończą uwagi na temat wczesnych przejawów zastosowania ponadnarodowości w praktyce międzynarodowej (europejskiej). W efekcie w rozdziale pierwszym dokonano uporządkowania kwestii dotyczących zastosowanych instrumentów badawczych, wykorzystanych teorii oraz analizy koncepcji wyjaśniających podejście do tytułowego terminu, jakim jest "ponadnarodowość".

W rozdziale drugim, opierając się na teorii studiów europejskich i przy użyciu wiodącej w pracy metody badawczej, jaką jest metoda mocodawca-agent, przedstawiano etapy budowy poziomu ponadnarodowego, rozpoczynając od utworzenia instytucji międzynarodowych o charakterze ponadnarodowym i ukazania sfery motywacyjnej takiego postępowania, aby w dalszej kolejności poddać badaniom kluczowy zabieg w procesie tworzenia ponadnarodowości, jakim jest pierwotne delegowanie kompetencji. W tej części pracy wykorzystana została teoria delegowania w całej swojej złożoności - z przyczynami, rodzajami, fazami delegowania, przedmiotem oraz stronami delegowania (mocodawcami i agentami) oraz skutkami takiego działania. Wreszcie zgodnie z teorią PAT w rozdziale drugim przedstawione zostały mechanizmy kontroli mocodawców nad agentami, ale także sposoby wymykania się agentów spod takiej kontroli. W rozdziale drugim w istocie zostały wyjaśniane ścisłe teoretyczne ramy powstawania układu ponadnarodowego w stosunkach międzynarodowych, ze wszystkimi zależnościami towarzyszącymi temu procesowi. Taka konstrukcja pojęcia ponadnarodowości pozwala podjąć dalsze badania nad jej specyfiką oraz sposobem funkcjonowania aktorów ponadnarodowych w fazie postdelegacyjnej (post-delegation) lub poza delegowaniem (beyond delegation). Co oznacza, że instytucje operujące na poziomie ponadnarodowym charakteryzują się swoistą niezależnością i własną logiką, jednak te kwestie są już podejmowane w kolejnych rozdziałach.

W rozdziale trzecim przedmiotem analizy jest poziom ponadnarodowy ujęty wyłącznie w kontekście dynamicznego systemu politycznego UE, którego jest ważną (jeżeli nie najważniejszą) częścią, integralnie wkomponowaną w wielopoziomowe zarządzanie (MLG). Rozdział ten śledzi krok po kroku powstawanie ponadnarodowości w praktyce wspólnotowej według wytyczonego w rozdziale drugim teoretycznego schematu oraz identyfikuje jej atrybuty systemowe. Zatem przedkłada ustalenia teoretyczne nad praktyczne rozpisanie ról (oraz na ich rozdział) pomiędzy państwa (mocodawców) a instytucje ponadnarodowe (agentów). Mowa jest tutaj o Komisji Europejskiej, Europejskim Trybunale Sprawiedliwości oraz Europejskim Banku Centralnym, będących ponadnarodowymi agentami państw członkowskich. Dla wymienionych instytucji państwa członkowskie są z kolei zbiorowym mocodawcą. Należy w tym miejscu podkreślić, że wymienione trzy instytucje ponadnarodowe zostały zaklasyfikowane do analizy jako wysoce reprezentatywne w swojej roli agentów państw członkowskich, choć w systemie politycznym UE także dwie inne instytucje kierownicze mają charakter ponadnarodowy (są to Parlament Europejski oraz Europejski Trybunał Obrachunkowy). To zastrzeżenie metodologiczne dotyczące odniesienia relacji mocodawca-agent do trzech wymienionych instytucji ponadnarodowych podyktowane jest z jednej strony potrzebą przyjęcia optymalnej i reprezentatywnej próbki analitycznej, dzięki której pozyskane wyniki będą mogły być uogólnione i znajdą zastosowanie do innych ponadnarodowych agentów, tutaj bezpośrednio nie analizowanych, a z drugiej strony wynika z potrzeby zachowania rozsądnych ram objętościowych wykładu. W tym samym rozdziale zostały też zbadane te atrybuty poziomu ponadnarodowego, które służą jego legitymizacji. Rozdział trzeci jest więc próbą przeniesienia poczynionych wcześniej ustaleń teoretycznych do praktyki systemu politycznego UE. Nałożenie schematu teoretycznego jako swoistej kalki na system polityczny UE miało na celu z jednej strony zweryfikowanie właściwości owego schematu, a z drugiej strony zostało dokonane z zamiarem potwierdzenia lub zanegowania założeń badawczych. Ta część pracy pozwala nazwać pierwotne delegowanie kompetencji motorem napędowym wielopoziomowego zarządzania, w tym ponadnarodowego zarządzania. Delegowanie jest więc także czynnikiem twórczym samej ponadnarodowości.

W rozdziale czwartym podjęta została analiza jednej, ale wciąż niezwykle enigmatycznej sfery technokratycznego działania, z jaką mamy do czynienia na poziomie ponadnarodowym w systemie politycznym UE. Jest nią ponadnarodowe zarządzanie (supranational governance). Rozdział ten wyjaśnia co dalej dzieje się z kompetencjami po ich pierwotnym przekazaniu, czyli w fazie postdelegacyjnej. Analiza rozpoczyna się od wyjaśnienia pojęcia governance, po czym następuje odniesienie tego terminu do poziomu ponadnarodowego w wielopoziomowym zarządzaniu UE. W efekcie otrzymujemy kolejne postulaty badawcze związane z instrumentami ponadnarodowego zarządzania, w tym z metodą wspólnotową, ponadnarodową regulacją, podejmowaniem ponadnarodowych decyzji czy też z maksymalizacją ponadnarodowych kompetencji. Jednym z istotniejszych elementów tej części pracy jest wtórne delegowanie kompetencji (redystrybucja), które jest niezwykle pomocne w śledzeniu zachowań agentów, czyli instytucji ponadnarodowych, ich autonomicznych działań, w tym tworzenia nowych instytucji im służących (nowych agentów). Wiele z tych procesów odbywa się już poza państwami członkowskimi, niekiedy "w dużej odległości" od nich, co stanowi całkowicie nowy, wręcz innowacyjny sposób autonomicznego zarządzania ponadnarodowego.

Rozdział piąty i ostatni w wykładzie został przeznaczony do identyfikacji form oraz skutków ponadnarodowego wpływu (supranational impact). Za przyczynek do analizy ponadnarodowego wpływu posłużył instrument zwany equifinality, który tutaj - tytułem zapowiedzi - można określić jako wielorakość i różnorodność przyczyn prowadzących do tego samego celu. Wśród form ponadnarodowego wpływu zidentyfikowano: europeizację, harmonizację, ponadnarodowy nadzór oraz pomijanie państw. Można nie tylko dostrzegać efekty ponadnarodowego wpływu, ale także próbować go mierzyć, określać jego skalę i zasięg. Omawiany rozdział zawiera także wstępne ustalenia z obszaru parametryzacji ponadnarodowego wpływu.

Pierwsze teksty polityczne po drugiej wojnie światowej wzmiankujące o ponadnarodowych rozwiązaniach pochodzą z przełomu lat 40. i 50. i odnoszą się do przemówień Roberta Schumana. Należy tutaj wymienić przede wszystkim mowę z 1949 r. pt. The Supranational Principle for Europe. Speech at Signature of Statutes of Council of Europe wygłoszoną przez R. Schumana w londyńskim St. James’s Palace oraz jego exposé z 1950 r. pt. Statement on the Supranational High Authority. Zarówno te, jak i inne teksty o charakterze deklaracji politycznych traktować należy oczywiście jako typowo źródłowe, choć już wtedy Schuman mówił o ponadnarodowości jako o "eksperymencie naukowym".

Faktycznie pierwsza i obecnie już niezwykle archaiczna próba ujęcia naukowego tego zagadnienia autorstwa Henry'ego Lowella Masona pojawiła się już w 1955 r. i nosiła tytuł The European Coal and Steel Community. Experiment in Supranationalism (Nijhoff 1955) . Mason niemal na bieżąco analizował elementy ponadnarodowe, ale tylko występujące w stopniu bardzo ograniczonym w ramach Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali. Czternaście lat później Anthony Ian Clunies Ross opublikował krótki artykuł naukowy pt. Economic, Nationalism and Supranationalism wydany w niezwykle egzotycznym - jak na problematykę podjętą w tekście - Uniwersytecie Papui-Nowej Gwinei (1969). Rok później pojawiło się opracowanie Foresta L. Grieves’a pt. Supranationalism and International Adjudication (Urbana 1970).

Wprawdzie kolejny etap refleksji naukowej na ten temat przypada na pierwszą połowę lat 80., ale tylko w formie przyczynkowych dwóch artykułów autorstwa J.H.H. Weilera pt. The Community System: The Dual Character of Supranationalism (Yearbook of European Law 1981, no. 1) oraz Supranationalism Revisited - Retrospective and Prospective: The European Communities After Thirty Years (EUI Working Papers 1981), oraz jednego opublikowanego w Polsce przez J. Galstera pt. Supranacjonalny charakter wspólnot zachodnioeuropejskich w doktrynie prawnomiędzynarodowej (Przegląd Stosunków Międzynarodowych 1985, nr 5), to jednak stanowiła ona raczej zasygnalizowanie powrotu do zagadnienia niż początek nowej fali badań. W tym samym okresie pojawiła się pierwsza praca naukowa z zakresu ponadnarodowości komparatywnej, która zestawiała to zjawisko z federalizmem w odniesieniu do dwóch podmiotów - Kanady i Wspólnot Europejskich (por. Robert C. Lane, Federalism, Supranationalism and the Law: A Comparative Study of Constitutional Law and Practice in Canada and the European Community, Exeter 1984).

Kolejne próby analizy naukowej problematyki ponadnarodowości (w tym artykuły w uniwersyteckich seriach naukowych) pojawiły się w latach 90. Tutaj należy wymienić teksty Jose de Areilzy’ego, Sovereignty or Management?: The Dual Character of the EC's Supranationalism - Revisited (Harvard Jean Monnet Working Paper 1995, no. 2) , Paula Close, Supranationalism, the Single European Market and European Union Citizenship (Leeds 1996) , praca zbiorowa pod redakcją Wayne’a Sandholza i Aleca Stone-Sweeta, European Integration and Supranational Governance (Oxford 1998), tekst Paula Close i Emiko Ohki-Close, Supranationalism in the New World Order: Global Processes Reviewed (Basingstoke-New York 1999) oraz A. von Bogdandy’ego, Supranationaler Föderalismus als Wirklichkeit und Idee einer neuen Herrschaftsform zur Gestalt der Europäischen Union nach Amsterdam (Baden-Baden 1999).

Na początku nowego stulecia pojawiły się opracowania naukowe, które podchodzą do ponadnarodowości bardziej ogólnie, jednak niekoniecznie odnoszą ją do jej - wydaje się - najbardziej naturalnego środowiska, jakim jest system polityczny UE, m.in. prace Paula Close pt. The Legacy of Supranationalism (Basingstoke-New York 2000); praca zbiorowa Suwerenność i ponadnarodowość a integracja europejska, pod red. J. Kranza (Warszawa 2006); K. Szczerskiego, Dynamika systemu europejskiego. Rozważania o nowym kształcie polityki w UE (Kraków 2008) oraz prawne ujęcie Agnieszki M. Nogal, Ponad prawem narodowym. Konstytucyjne idee Europy (Warszawa 2009). Wyjątkiem jest z pewnością Jonas Tallberg, który podjął próbę odniesienia ponadnarodowości do europejskiego systemu rządów w opracowaniu pt. European Governance and Supranational Institutions: Making States Comply (London-New York 2003).

Biorąc pod uwagę te próby naukowego wyjaśnienia ponadnarodowości, można stwierdzić, że w studiach europejskich jest to problematyka wciąż słabo zbadana zarówno w literaturze obcojęzycznej, jak i polskiej (tutaj to zagadnienie jest śladowo obecne w refleksji naukowej). Ponadnarodowość jako forma współpracy międzynarodowej nie doczekała się żadnego kompleksowego opracowania naukowego zarówno w Polsce, jak i za granicą. Postulat podjęcia takich badań i publikacji ich rezultatów wydawał się więc o tyle istotny, że konkurująca ze współpracą ponadnarodową współpraca międzyrządowa została naukowo zbadana w Wielkiej Brytanii, a wyniki tych prac pojawiły się w monografii Nicole Bolleyer, Intergovernmental Cooperation: Rational Choice in Federal Systems and Beyond (Oxford 2009). Na gruncie polskim ideę ponadnarodowości ze współpracą międzyrządową zestawił Janusz Węc w monografii Spór o kształt instytucjonalny Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej 1950-2005. Między ideą ponadnarodowości a współpracą międzyrządową. Analiza politologiczna, Kraków 2006.

Ponadto należy zauważyć, że refleksja naukowa na temat ponadnarodowości rzadko była odnoszona wyłącznie do Wspólnot Europejskich (wyjątkiem jest wspomniana wyżej analiza J. Węca oraz praca zbiorowa pod redakcją J. Kranza), a jeżeli już tak było, to nie zawsze zestawiano ją w kontekście wspólnotowego (unijnego) systemu politycznego. Nadal zatem pozostaje duży niedosyt prac poświęconych ponadnarodowości w takim właśnie ujęciu systemowym. Tym bardziej że ponadnarodowość jest obecnie jednym z ważniejszych nowych kierunków rozwoju współczesnych stosunków międzynarodowych, a jej niemal laboratoryjnie potraktowany w poniższym wykładzie kontekst wewnątrzunijny pozwala na bardziej precyzyjne wychwycenie poszukiwanych atrybutów i konsekwencji tego zjawiska.