Dudzik Sławomir, Pomoc państwa dla przedsiębiorstw publicznych w prawie Wspólnoty Europejskiej. Między neutralnością a zaangażowaniem

1. Jednym ze sposobów realizacji określonej polityki gospodarczej państwa jest udzielanie przez władze publiczne szeroko rozumianych korzyści na rzecz wybranych przedsiębiorstw lub sektorów gospodarki. Korzyści te przybierają najczęściej formę dotacji, zwolnień podatkowych, preferencyjnych kredytów i pożyczek, gwarancji, udziału kapitałowego w przedsiębiorstwie itp. W prawie wspólnotowym są one zbiorczo określane jako "pomoc państwa".

W celu przekazania pomocy przedsiębiorstwom państwo wykorzystuje zarówno instrumenty charakterystyczne dla prawa publicznego (dotacje, zwolnienia podatkowe), jak i formy działania o charakterze prywatnoprawnym (kredyty, udział w kapitale przedsiębiorstwa). Beneficjentami tego rodzaju korzyści mogą być przy tym zarówno przedsiębiorstwa prywatne, jak i publiczne.

Oczywistym wydaje się, iż pomoc państwa nie pozostaje obojętna dla konkurencji na rynku. Wystarczy obecnie wskazać jedynie, iż prowadząc do uprzywilejowania niektórych przedsiębiorstw zwykle pogarsza ona równocześnie pozycję konkurencyjną innych uczestników gry rynkowej.

2. Do najważniejszych zadań Wspólnoty Europejskiej należy ochrona konkurencji na rynku wspólnotowym. Zostało to potwierdzone w szczególności w art. 3 ust. 1 lit. g Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, stanowiącym, że działania Wspólnoty obejmują w szczególności "system zapewniający, że konkurencja w ramach rynku wewnętrznego nie ulegnie zakłóceniu". "Wolna konkurencja" jako zasada polityki gospodarczej prowadzonej przez Wspólnotę oraz państwa członkowskie została również wskazana w treści art. 4 ust. 1 TWE, a także w art. 98 traktatu.

Realizacji tej zasady służą różnorodne przepisy wspólnotowego prawa pierwotnego i wtórnego, w tym kreujące podstawowe swobody rynku wewnętrznego (swoboda przepływu towarów, swoboda zakładania przedsiębiorstw, swoboda świadczenia usług), umożliwiające zbliżanie ustawodawstw państw członkowskich (art. 94 i n. TWE), w szczególności w celu usunięcia zakłóceń konkurencji (art. 96 TWE), a także prowadzące do ściślejszej koordynacji polityk gospodarczych i trwałej zbieżności działań gospodarczych państw członkowskich (art. 98 i n. TWE). Wydaje się jednak, iż najistotniejszą rolę odgrywają w tym zakresie przepisy art. 81-89 TWE, umieszczone w rozdziale traktatu poświęconym wprost wspólnotowemu prawu konkurencji (Rules on competition). Przepisy te chronią rynek przed naruszeniami konkurencji będącymi zarówno wynikiem działania samych przedsiębiorstw (art. 81 i 82 TWE), jak i państw członkowskich (art. 86, 87-89 TWE).

3. Do naruszenia konkurencji ze strony państw członkowskich może dojść w szczególności na skutek pomocy udzielanej przez nie na rzecz przedsiębiorstw (zob. art. 87-89 TWE). Pomoc państwa przeciwdziała bowiem efektywnej alokacji zasobów, a także uderza w jedność rynku wspólnotowego. Nadto, jak podaje Komisja Europejska, pomoc ta w wielu przypadkach (co wydać się może nawet paradoksalne) prowadzi w końcowym efekcie do obniżenia dobrobytu, a także do osłabienia bodźców dla firm skutkujących poprawą ich efektywności. W konsekwencji, przedsiębiorstwa nieefektywne, które w warunkach normalnej konkurencji nie mogłyby przetrwać na rynku, dzięki uzyskanemu od władz publicznych wsparciu mogą w dalszym ciągu funkcjonować. Odbywa się to jednak kosztem wszystkich obywateli, a także kosztem przedsiębiorstw bardziej efektywnych. Pomoc państwa skutkuje również często tym, że problemy w jednym państwie członkowskim, którym ma ona zaradzić, w efekcie udzielonej pomocy nie znikają całkowicie, ale przenoszą się na rynki innych państw. W ten sposób zakres negatywnych skutków, jakie ona wywołuje, znacznie przekracza granice danego regionu lub państwa, w którym została przyznana. Transgraniczne skutki pomocy państwa udzielanej w ramach UE dotyczą przy tym nie tylko samych państw członkowskich, ale także wymiany handlowej z państwami spoza Wspólnoty. Odpowiedzią ze strony tych ostatnich państw jest różnorodna działalność odwetowa (retorsje), która w wielu przypadkach staje się źródłem dalszych negatywnych skutków dla gospodarki.

Potrzeba istnienia skutecznych mechanizmów kontroli nad udzielaniem przez państwa członkowskie pomocy na rzecz przedsiębiorstw jest szczególnie widoczna z uwagi na postępujące procesy integracyjne w ramach Unii Europejskiej, w tym stworzenie rynku wewnętrznego oraz unii gospodarczej i walutowej. Pomoc taka może bowiem potencjalnie zastąpić usunięte już bariery w handlu, ograniczając tym samym korzyści płynące z integracji.

4. Wprawdzie publikowane przez Komisję dane statystyczne wskazują, że wartość udzielanej w ostatnich latach pomocy przez państwa członkowskie spada, to jednak jej poziom jest nadal wysoki. Oblicza się, iż w latach 1997-1999 pomoc państwa w Unii Europejskiej wynosiła średnio w skali roku 90 mld euro (w latach 1995-1997 wielkość ta sięgnęła kwoty 102 mld euro).

Komisja podkreśla jednak, iż istotna jest nie tylko ogólna wysokość pomocy, ale także jej przeznaczenie. W tym kontekście odnotowuje ona, iż pomoc sektorowa (a więc potencjalnie wywołująca szczególnie niekorzystne skutki dla konkurencji na rynku) jest w dalszym ciągu relatywnie duża w Belgii (koleje), Niemczech (przemysł węglowy, koleje), Grecji (koleje), Hiszpanii (koleje, przemysł węglowy i stoczniowy) i Francji (koleje, usługi finansowe). W przypadku Portugalii około połowę udzielanej pomocy stanowi pomoc regionalna, która na dodatek kierowana jest prawie w całości do sektora usług w formie zwolnień podatkowych. W latach 1997-1999 w skali całej Wspólnoty głównym beneficjentem pomocy był sektor transportowy (32 mld euro), a właściwie sam transport kolejowy (31,5 mld euro). Na drugim miejscu pozostawał przemysł wytwórczy (27,6 mld euro). Rolnictwo było z kolei trzecim odbiorcą pomocy państwa (14 mld euro). Pamiętać jednak należy, iż sektor ten w największym stopniu korzysta z dotacji udzielanych z funduszy wspólnotowych.

Ogólna wielkość pomocy państwa w skali roku (według danych z lat 1997-1999) jest największa w Niemczech (26,7 mld euro), Francji (17,8 mld euro) i Włoszech (13,6 mld euro). W przeliczeniu jednak na głowę mieszkańca najwięcej pomocy udziela Luksemburg (514 euro), Finlandia (387 euro) i Niemcy (326 euro). Dane statystyczne wskazują przy tym na istniejące w dalszym ciągu zróżnicowanie w wartości udzielanej pomocy między poszczególnymi państwami członkowskimi.

5. Potrzeba skutecznej wspólnotowej kontroli pomocy państwa dla przedsiębiorstw jest szczególnie widoczna w odniesieniu do publicznego sektora w gospodarce. Pomoc ze strony władz publicznych może bowiem przybierać tu formy właściwe dla zasadniczo dozwolonych działań inwestycyjnych państwa, związanych na przykład z podwyższeniem kapitału zakładowego przedsiębiorstwa publicznego, udzielaniu mu pożyczek lub gwarancji, a nawet z jego sprzedażą na rzecz sektora prywatnego (prywatyzacja). Konieczne jest zatem stworzenie takich metod oceny różnych rodzajów zaangażowania państwa w gospodarce, które pozwolą odróżnić z jednej strony dopuszczalną działalność inwestycyjną, z drugiej zaś środki o charakterze pomocowym, które przedsiębiorstwo nie uzyskałoby w normalnych warunkach rynkowych.

Nadto przedsiębiorstwa publiczne służą państwu nie tylko jako sposób pozyskiwania przychodów, ale także są często narzędziami realizacji określonych celów w ramach prowadzonej przez państwo polityki społecznej, gospodarczej, regionalnej itd. W tym przypadku przekazywana pomoc stanowić ma rekompensatę dodatkowych kosztów związanych z wykonywaniem zadań państwa przekazanych do realizacji publicznemu sektorowi gospodarczemu.

6. Artykuły 87-89 traktatu przekazują w ręce organów wspólnotowych szerokie, dyskrecjonalne kompetencje związane z nadzorem nad udzielaniem przez państwa członkowskie pomocy na rzecz przedsiębiorstw. Zasadniczo pomoc taka jest zakazana i może zostać dopuszczona wyłącznie na podstawie stosownej decyzji Komisji (w wyjątkowych przypadkach także Rady). Na państwach członkowskich spoczywa przy tym obowiązek uprzedniej notyfikacji Komisji wszelkich projektów przyznania pomocy lub jej zmiany (art. 88 ust. 3 TWE). Realizacja tego obowiązku umożliwić ma Komisji sprawowanie skutecznej kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem przez państwa ich zobowiązań związanych z zapewnieniem niezakłóconej konkurencji w ramach rynku wewnętrznego. Państwa członkowskie powinny również współpracować z Komisją w sprawach dotyczących stałych przeglądów istniejących systemów pomocy, tak by zapewnić stopniowy rozwój lub sprawne działanie wspólnego rynku (art. 88 ust. 1 TWE).

7. Przyznany organom wspólnotowym (przede wszystkim Komisji) szeroki zakres swobody decyzyjnej w sprawach pomocy państwa dla przedsiębiorstw sprawia, iż korzystanie z tych kompetencji w sposób nierozerwalny łączy się z dokonywaniem określonych ocen natury politycznej. Komisja zatwierdzając projekt pomocy lub odmawiając swej zgody na wprowadzenie go w życie musi bowiem kierować się wyznaczoną w dużym stopniu przez siebie hierarchią celów i wartości. Jej decyzje mogą zatem współkształtować w wielu przypadkach politykę gospodarczą państw członkowskich, przesądzając o daleko idącym zaangażowaniu Wspólnoty w procesy gospodarcze zachodzące na poziomie gospodarek krajowych. Chcąc skorzystać z różnorodnych instrumentów wsparcia dla swojej gospodarki o charakterze horyzontalnym, sektorowym lub regionalnym, państwa muszą bowiem brać pod uwagę stanowisko Komisji w danej kwestii, zawarte w różnego rodzaju jej komunikatach, wyjaśnieniach, listach itp., a więc aktach o charakterze formalnie niewiążącym, których treść nie może być jednak pominięta przez zainteresowanych. Komisja określa tam preferowane przez siebie cele i formy pomocy, jej zakres oraz inne szczegółowe warunki jej udzielenia. Również postępowanie przed Komisją w sprawie zgłoszenia danego projektu pomocy daje możliwość wywierania przez Komisję wpływu na treść złożonego wniosku, a w konsekwencji może wymusić jego modyfikację, zgodnie z życzeniami organu nadzorującego. Komisja może wreszcie wydać decyzję zatwierdzającą dany projekt, dołączając jednak własne dodatkowe warunki jego wprowadzenia w życie, które nie zawsze muszą być zgodne z wolą wnioskodawcy.

Wpływ Komisji wydaje się być szczególnie daleko idący w odniesieniu do pomocy kierowanej do sektora publicznego. Wykorzystując swe szerokie, dyskrecjonalne kompetencje wynikające z art. 87 i 88 TWE, może ona bowiem dążyć nie tylko do wyznaczenia ścisłych ram dla działalności inwestycyjnej państwa, ale także na przykład stymulować sprzedaż nierentownych przedsiębiorstw publicznych na rzecz sektora prywatnego. Wspólnotowa kontrola pomocy państwa dla przedsiębiorstw publicznych może stać się zatem instrumentem wymuszającym zmiany własnościowe w sektorze publicznym.

8. Wskazane powyżej możliwości wpływu ze strony Komisji na politykę państw członkowskich w zakresie pomocy państwa udzielanej na rzecz przedsiębiorstw, w szczególności na rzecz przedsiębiorstw publicznych, należy skonfrontować z zasadą neutralności traktatu wobec systemów własności istniejących w państwach członkowskich. Zasada ta została ustanowiona w art. 295 TWE i tradycyjnie jest rozumiana jako wyłączenie jakiejkolwiek kompetencji po stronie Wspólnoty do decydowania o zakresie sektora publicznego w gospodarce, w tym o nacjonalizacji przedsiębiorstw prywatnych lub prywatyzacji przedsiębiorstw publicznych. Skoro państwa członkowskie prezentują w tych sprawach różnorodne opinie i stanowiska, a w konsekwencji funkcjonujące modele gospodarcze różnią się w zależności od państwa (np. model skandynawski i obecny model gospodarki brytyjskiej), a także podlegają zmianie w czasie (np. gospodarka brytyjska przeszła daleko idące zmiany pod rządami konserwatystów z premier M. Thatcher na czele w stosunku do modelu gospodarczego istniejącego w ciągu wcześniejszych długoletnich rządów Partii Pracy), zdaniem wielu, organy wspólnotowe nie powinny zastępować suwerennych decyzji państw członkowskich co do miejsca i roli państwa w ich gospodarce.

9. Celem niniejszej pracy jest pokazanie wzajemnych relacji między wynikającym z traktatowych przepisów dotyczących nadzoru nad udzielaniem przez państwa członkowskie pomocy dla przedsiębiorstw (a szczególnie pomocy dla przedsiębiorstw publicznych) zaangażowaniem Wspólnoty w politykę gospodarczą państw członkowskich a przewidzianą również w traktacie zasadą neutralności prawa wspólnotowego wobec systemów własności funkcjonujących w tych państwach. Powinno to prowadzić do próby wyznaczenia granic między tego rodzaju dopuszczalną ingerencją organów wspólnotowych w sektorze publicznym a swobodą państw członkowskich w wyborze określonego modelu gospodarki, w tym podjęciu decyzji co do miejsca i roli przedsiębiorstw publicznych w ramach przyjętego modelu. Szczególnej uwagi wymaga przy tym kwestia sposobu rozumienia wskazanej wyżej zasady neutralności z uwagi na osiągnięty obecnie poziom integracji państw członkowskich w ramach Unii Europejskiej, wymagający w szczególności ścisłej koordynacji ich polityk gospodarczych, określenia wspólnych celów oraz respektowania zasad gospodarki wolnorynkowej oraz wolnej konkurencji (art. 4 TWE). Konieczna jest zatem weryfikacja dotychczasowego sposobu wykładni powyższej zasady w kontekście zmian, jakie zaszły w prawie pierwotnym od momentu podpisania traktatu oraz jego dostosowanie do obecnego kształtu Unii Europejskiej.

10. Wydaje się, iż problematyka ta jest szczególnie aktualna w Polsce, jako państwie stowarzyszonym ze Wspólnotami oraz kandydującym do członkostwa w Unii Europejskiej. Na Rzeczypospolitej Polskiej ciąży obowiązek dostosowania krajowego porządku prawnego do norm obowiązujących w prawie wspólnotowym, a także obowiązek takiego przygotowania wszystkich organów państwa, by były one zdolne wywiązywać się z zobowiązań wynikających z członkostwa, w tym zobowiązań w zakresie unii gospodarczej i walutowej. Prawo pomocy państwa dla przedsiębiorstw, stanowiąc część szeroko rozumianego prawa konkurencji, odgrywa w tym zakresie istotną rolę.

Podkreślić wymaga, iż wsparcie udzielane przez Polskę dla przedsiębiorstw (pomoc publiczna ) utrzymuje się na stosunkowo wysokim poziomie. Według niepełnych jeszcze danych opublikowanych przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, wysokość pomocy wyniosła w 1999 r. łącznie prawie 2,15 mld euro, przy czym w ciągu ostatnich lat wielkość ta wykazuje tendencję wzrostową. Największą rolę w Polsce odgrywa pomoc horyzontalna, stanowiąca 73,5% udzielonej pomocy. Wykorzystywana jest ona głównie na cele związane z zatrudnieniem i inwestycjami. Pomoc sektorowa stanowi 24,2% ogólnej wartości pomocy i jest przeznaczana przede wszystkim dla górnictwa węgla kamiennego i brunatnego. Istotniejszej roli nie odgrywa pomoc regionalna (1,3% wartości pomocy ogółem).

11. Wynikiem realizacji przez Polskę zobowiązań wynikających z Układu Europejskiego, a także wymogów związanych z przyszłym przystąpieniem Polski do UE jest m.in. obowiązująca od 1 stycznia 2001 r. ustawa z 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Wzorując się na rozwiązaniach funkcjonujących w prawie wspólnotowym, przewiduje ona w szczególności generalny zakaz udzielania pomocy, chyba że jest ona przekazywana na warunkach określonych w ustawie lub odpowiednich ratyfikowanych umowach międzynarodowych, w tym Układzie Europejskim (art. 5 ust. 1). Zgodnie z art. 5 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy, powyższe zasady znajdują przy tym zastosowanie także do "wszelkich działań organów udzielających pomocy przedsiębiorcom publicznym, w wyniku których nastąpiło dofinansowanie przez te organy tych przedsiębiorców na warunkach odbiegających od normalnych praktyk inwestycyjnych". W dniu 20 lutego 2001 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie określenia przypadków, w których dofinansowanie przedsiębiorców publicznych uznane będzie za pomoc.

Problematyka polskiej ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców nie będzie jednak stanowiła przedmiotu niniejszej rozprawy. Praca ta koncentruje się bowiem na ukazaniu specyficznych, wspólnotowych determinant działalności państwa związanej z udzielaniem wsparcia dla przedsiębiorstw publicznych. Wspólnota kieruje się w tym zakresie własnymi celami i hierarchią wartości, które nie muszą pokrywać się (i często nie pokrywają się) z celami i hierarchią wartości realizowanymi na szczeblu krajowym. Wydaje się, iż dotyczy to zwłaszcza państw, które, jak Polska, nie są (jeszcze) członkami Unii Europejskiej.

Powyższe nie wyklucza oczywiście możliwości, iż przynajmniej niektóre wyniki przeprowadzonych badań okażą się pomocne dla stosowania także polskiej ustawy dotyczącej pomocy publicznej.

Istotnym w tym zakresie jest również to, że problematyka nadzoru nad pomocą państwa dla przedsiębiorstw pozostaje w zakresie wyłącznych kompetencji organów Wspólnotowych. Państwa członkowskie nie mogą zatem wprowadzać ani utrzymywać w mocy żadnych środków, które mogłyby osłabić efektywność prawa wspólnotowego w tego rodzaju sprawach. Żaden organ krajowy nie może również zastąpić Komisji w jej ocenie przedkładanych projektów pomocy, zmienić podjętej przez nią decyzji lub wykonywać innych kompetencji w tym zakresie przekazanych w całości na szczebel wspólnotowy. Powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, iż z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej ustawa o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców w dużej mierze straci swe znaczenie. Prawdopodobnie wymagać będzie również gruntownych zmian, a być może zostanie nawet uchylona.

12. Podkreślić należy przy tym, iż problematyka nadzoru ze strony Wspólnoty nad udzielaniem przez państwa członkowskie pomocy na rzecz przedsiębiorstw jest tylko w niewielkim stopniu opracowana dotychczas w polskiej literaturze prawa Unii Europejskiej. Rzadko pojawia się również w pracach autorów obcych tłumaczonych na język polski. Stanowiło to dodatkową zachętę do podjęcia badań właśnie w tej dziedzinie.

Praca obejmuje stan prawny na dzień 21 stycznia 2002 r.