Strąk Katarzyna, Polityka Unii Europejskiej w zakresie powrotów. Aspekty prawne

Niniejsza monografia ma za zadanie przedstawić politykę Unii Europejskiej w zakresie powrotów. Głównym celem badań było ustalenie, czy ogół działań podejmowanych przez Unię Europejską, w tym przede wszystkim ogół instrumentów prawnych przez nią przyjętych, jest w stanie zagwarantować skuteczność polityki Unii Europejskiej w dziedzinie powrotów. Definicję pojęcia „skuteczność” w powyższym kontekście instytucje unijne, głównie Komisja Europejska i Rada, konstruowały konsekwentnie od końca XX w. w przyjmowanych przez siebie dokumentach politycznych, jednak to dopiero konkretne instrumenty prawne (w tym przede wszystkim dyrektywa 2008/115 w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich) i interpretujące je wyroki Trybunału Sprawiedliwości przyczyniły się do ustalenia obecnej jego treści. Pojęciu „skuteczność polityki Unii Europejskiej w dziedzinie powrotów” nadano następującą treść: skuteczna polityka powrotów UE wyraża się w zakończeniu nielegalnego pobytu obywatela państwa trzeciego. Zakończenie nielegalnego pobytu następuje w ten sposób, że osoba przebywająca nielegalnie na terytorium danego państwa członkowskiego opuszcza obszar danego państwa albo uzyskuje tytuł do dalszego, legalnego już, przebywania na jego terytorium. Z analizy wspomnianych powyżej źródeł wynika, że polityka UE dotycząca powrotów może być oceniona jako skuteczna wtedy, gdy spełnione zostaną dwa warunki. Po pierwsze, liczba decyzji nakazujących powrót wydanych przez państwa członkowskie będzie się równać liczbie osób, które rzeczywiście i w sposób trwały opuściły terytorium tych państw. Jednocześnie – po drugie – o pełnej skuteczności polityki powrotów UE można mówić jednak dopiero wtedy, gdy osoba przebywająca nielegalnie opuszcza obszar Unii Europejskiej, a nie tylko konkretnego państwa członkowskiego, wyjazd ten ma charakter trwały, a ponadto – gdy wyjazd ten nastąpi w najszybszym możliwym terminie, a prawa podstawowe osoby zainteresowanej pozostaną nienaruszone.

Należy wskazać, że Unia Europejska dysponuje rozwiązaniami, które prima facie pozwalają na określanie polityki powrotów jako skutecznej. W monografii przyjęto więc założenie, że Unia Europejska dysponuje mechanizmami, które powinny gwarantować skuteczność polityki powrotów. Wśród nich wymienić należy: obowiązek wydawania decyzji nakazujących powrót, traktowany jako zasadę, zakaz ponownego wjazdu nie tylko na terytorium danego państwa członkowskiego, lecz także na obszar całej Unii, wzajemne uznawanie decyzji nakazujących powrót, wzmacnianie współpracy operacyjnej państw członkowskich, włączając w to organizację wspólnych lotów (we współpracy z FRONTEX-em), współpracę państw członkowskich z urzędami konsularnymi państw trzecich, finansowanie polityki UE w dziedzinie powrotów, pierwszeństwo wyjazdów dobrowolnych przed powrotami przymusowymi, ograniczenie stosowania środków przymusu, takich jak środki detencyjne, czy też system środków odwoławczych. W tym kontekście niezwykle istotny pozostaje fakt, że procedura powrotu obywatela państwa trzeciego uwzględniać musi pełne poszanowanie praw podstawowych, w tym zasadę non-refoulement, zasadę proporcjonalności – na przykład w kontekście umieszczenia danej osoby w ośrodku detencyjnym, czy prawa małoletnich. Upraszczając, można powiedzieć, że obowiązek poszanowania praw podstawowych stoi niejednokrotnie w sprzeczności z możliwością osiągania celów polityki powrotów w wielu państwach członkowskich. Przykłady można znaleźć zarówno w liczącej się prasie codziennej, przekazach telewizyjnych, jak i w opracowaniach naukowych i – co najważniejsze – w orzecznictwie sądów międzynarodowych i najwyższych krajowych organów sądowych. Stąd w monografii w ramach analizy skuteczności unijnej polityki powrotów należało się między innymi skupić na wzajemnych relacjach między ewidentnie restrykcyjnymi wobec obywateli państw trzecich elementami polityki powrotów (jak chociażby już wymieniony zakaz ponownego wjazdu na terytorium całej Unii Europejskiej przez określony w decyzji nakazującej powrót okres czy środek detencyjny) a koniecznością poszanowania w ramach Unii praw podstawowych, a także na określeniu charakteru tych mechanizmów. Obecnie należy postawić tezę, że – przynajmniej z perspektywy organów krajowych stosujących prawo Unii Europejskiej – konieczność ta stanowi niejednokrotnie przeszkodę w prowadzeniu krajowych polityk w zakresie powrotów, a przynajmniej źródło różnic interpretacyjnych, a z kolei z perspektywy Unii Europejskiej w ustawodawstwie państw członkowskich w dalszym ciągu – choć dzięki dialogowi Komisji Europejskiej z państwami członkowskimi w coraz mniejszym stopniu – istnieją takie rozwiązania prawne lub co gorsza praktyki, które uniemożliwiają osiąganie celów stawianych przez Unię. Taki stan rzeczy nasilił się w 2015 r. w związku z niekontrolowanym napływem obywateli państw trzecich do Unii Europejskiej. Stąd też rolę nie do przecenienia odgrywa Trybunał Sprawiedliwości UE, który poprzez swą działalność orzeczniczą w formie odpowiedzi na pytania sądów wskazuje te przepisy krajowe, których funkcjonowanie w obrocie prawnym stanowi zagrożenie dla celów polityki powrotów UE. W wyniku przeprowadzonych badań możliwe stało się wyciągnięcie wniosków na temat tego, czy uzasadnione są w świetle przedstawionych okoliczności twierdzenia, że działania Unii zmierzają do ustanowienia rzeczywiście skutecznej polityki w zakresie powrotów.

Należy stwierdzić, że rozprawa doktorska (zamknięta we wrześniu 2014 r.), na której oparta jest poniższa monografia, dotyczyła w rzeczywistości dopiero kształtującej się polityki i mechanizmów jej oddziaływania na systemy prawne państw członkowskich UE. Natomiast znaczną zmianę co do środków i sposobów dochodzenia do skuteczności tej jeszcze nieugruntowanej polityki przyniósł kryzys uchodźczy 2015 r. Co prawda historia polityki powrotów UE sięga lat 80 XX w., jednak to dopiero w 2008 r. przyjęto dyrektywę 2008/115 ustanawiającą wspólne normy i procedury dotyczące powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, która stanowi najważniejszy instrument w omawianej dziedzinie. Właśnie w 2014 r. pojawiła się pierwsza ocena wdrożenia dyrektywy 2008/115, dokonana przez Komisję Europejską. Termin na implementację dyrektywy, z wyjątkiem art. 13, minął w grudniu 2010 r., jednak proces implementacji w poszczególnych państwach członkowskich trwał znacznie dłużej. Tytułem przykładu, formalna implementacja dyrektywy do polskiego porządku prawnego nastąpiła wraz z wejściem w życie nowej ustawy o cudzoziemcach z 12.12.2013 r.

Monografia obejmuje systematyczne i całościowe opracowanie kwestii polityki UE w dziedzinie powrotów w jej aspektach prawnych i w tym ujęciu dotyczy bezpośrednio problematyki nowej, nieporuszanej dotychczas w takim zakresie w piśmiennictwie polskim. Znana jest jedna monografia napisana w języku niemieckim, której stan prawny datowany jest na styczeń 2016 r. Do tej pory natomiast powstawały głównie opracowania cząstkowe, wcześniej bardzo często nacechowane negatywnym podejściem ich autorów do kwestii polityki powrotów, a następnie, wraz z rozwojem orzecznictwa TS, komentarze do poszczególnych wyroków Trybunału. Niemniej nigdy nie były to pozycje obejmujące całokształt acquis return. Rzeczywiście, nowymi instytucjami polityki powrotów wymagającymi opracowania, a wynikającymi z przyjęcia dyrektywy, były, tytułem przykładu: pojęcie „powrotu”, definicja „decyzji nakazującej powrót”, pojęcie „wyjazdu dobrowolnego” w opozycji do „powrotu dobrowolnego”, pojęcie „zakazu ponownego wjazdu” w kontekście jego europejskiego wymiaru i dokonywania wpisów zakazów wjazdu do Systemu Informacyjnego Schengen, kwestia środków zaskarżenia czy problemy rodzące się na styku postępowania w sprawie przyznania ochrony międzynarodowej i postępowania w sprawie powrotu. Dokładnego określenia wymagał zakres podmiotowy polityki powrotów, ustalenie granic (rozpoczęcia i zakończenia) postępowania w sprawie powrotu czy dokonanie rozgraniczenia pomiędzy postępowaniem w sprawie powrotu a krajowym postępowaniem karnym. Zmiany w naturalny sposób wymuszane są też w sferze krajowych polityk dotyczących kontroli legalności pobytu, w tym określeniu nowego sposobu funkcjonowania organów administracyjnych i organów sądowniczych. Dobrowolny wyjazd i zakaz ponownego wjazdu stanowią obecnie element kształtujący treść praktycznie każdej decyzji nakazującej powrót, co determinuje rozszerzony zakres sądowej kontroli decyzji nakazujących powrót (np. teoretyczna możliwość orzekania w kwestii prawidłowości określenia długości zakazu wjazdu). Niemniej nie jest przedmiotem zainteresowań badawczych autorki problem wdrożenia dyrektywy 2008/115 do krajowych porządków prawnych czy funkcjonowanie w nich innych instrumentów prawa unijnego z zakresu polityki powrotów, chociaż powinna się ona doczekać szczegółowego opracowania w przyszłości. Pojawienie się na terytorium państw członkowskich UE fali obywateli państw trzecich w 2015 r., z których większość ubiegała się o przyznanie ochrony międzynarodowej, wymusiło wypracowanie legalnych i skutecznych sposobów zawracania osób niewymagających takiej ochrony. Ich pełna ocena będzie możliwa za kilka lat. O wadze podejmowanych w monografii problemów, a także o potrzebie wyjaśnienia i usystematyzowania wiedzy w tej dziedzinie świadczy z pewnością fakt, że ustanawianie wspólnych kryteriów stanowiło przedmiot wielu sporów jeszcze podczas prac nad dyrektywą; na etapie jej transpozycji państwa zgłaszały Komisji Europejskiej liczne problemy wynikające z wątpliwości co do poprawności przyjmowanych rozwiązań, natomiast obecnie problemy interpretacyjne w dalszym ciągu zgłaszają sądy krajowe orzekające w sprawach, w których wykładnia dyrektywy stanowi element konieczny do prawidłowego wydania rozstrzygnięcia.

Na obecnym etapie rozwoju i stanu polityki UE w dziedzinie powrotów należy wnioskować, że w rezultacie podjętej w tej dziedzinie harmonizacji, w wyniku działalności orzeczniczej Trybunału Sprawiedliwości UE, a także w wyniku działań, tych politycznych i prawnych, podjętych w związku i jako konsekwencja masowego napływu obywateli państw trzecich w 2015 r. i w latach kolejnych (co ciekawe, z deklaracji politycznych wygłaszanych przez Komisję Europejską i Radę Unii Europejskiej w 2014 r. wynikało, że w kolejnym pięcioletnim programie dotyczącym budowy i konsolidacji Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości w latach 2015–2020 polityka powrotów UE nie będzie stanowiła priorytetu) uzyskujemy konstrukcję o coraz bardziej spójnym charakterze, w której stopniowo określane są zarówno te czynniki, na podstawie których wnioskować można o skuteczności prowadzonej polityki, jak i elementy, tolerowanie których stoi w ostrej sprzeczności z utrzymywaniem tej skuteczności. Wśród tych ostatnich w pierwszym rzędzie są to wszelkie przepisy państw członkowskich, które stoją w sprzeczności z ustanowionym w instrumentach unijnych postępowaniem w sprawie powrotów nielegalnych imigrantów. Ten aspekt zagadnienia wiąże się w bezpośredni sposób z problematyką rozgraniczenia postępowania w sprawie powrotów od reżimu prawa karnego państw członkowskich. Wymierzenie kary pozbawienia wolności na podstawie norm prawa krajowego w trakcie trwającego postępowania w sprawie powrotu może nie osiągnąć pożądanego rezultatu w świetle stosowania wspólnych norm i procedur określonych w dyrektywie 2008/115 i opóźniać powrót obywatela państwa trzeciego, naruszając w ten sposób skuteczność polityki powrotów UE (konsekwencja wyroku TS w sprawie El Dridi). Są to zatem czynniki, wyeliminowanie których możliwe jest dzięki orzecznictwu Trybunału Sprawiedliwości, który nie ogranicza się jedynie do środków z zakresu prawa karnego, ale nakazuje wyeliminować wszystkie przepisy krajowe, stosowanie których w jakikolwiek sposób prowadzi do przedłużenia postępowania w sprawie powrotów. Trybunał słusznie łączy tu cel dyrektywy 2008/115 z jej skutecznością. Niestety, taka działalność orzecznicza nie jest możliwa w przypadku współpracy z państwami pochodzenia i państwami tranzytu – w której należy upatrywać dotychczasowych niepowodzeń w uzyskiwaniu prawdziwej skuteczności polityki Unii w zakresie powrotów, choć obecnie działania Unii nakierowane są na nawiązywanie, a następnie wzmacnianie tej współpracy. Zarówno działania Unii, jak i jednostronne działania państw członkowskich w ramach prowadzonych przez nie działań zewnętrznych muszą jednak spełniać warunek pozostawania w zgodzie z prawami podstawowymi osób podlegających powrotowi, aby mogły zostać uznane za odzwierciedlenie skutecznej realizacji europejskiej polityki powrotów. W świetle konieczności szybkiej realizacji powrotów osób, którym odmówiono ochrony międzynarodowej, pozostaje to największym wyzwaniem dla Unii i jej państw członkowskich na przyszłość. Tym bardziej że – w związku z charakterem napływu – mimo formalnej odrębności polityka w zakresie powrotów i polityka azylowa Unii Europejskiej mają coraz więcej punktów stycznych. Z całą pewnością natomiast cel polityki UE w zakresie powrotów nie zostanie osiągnięty, jeśli polityka ta nie będzie stanowiła części współgrającej z innymi politykami realizowanymi w ramach Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości.

Przyjęta w monografii metoda badawcza obejmuje przede wszystkim krytyczną analizę przepisów prawnych regulujących politykę UE w dziedzinie powrotów, w tym w szczególności wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, zasady solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności między państwami członkowskimi wraz z instrumentarium finansowania polityki powrotów, a także przepisów dotyczących wydalania i współpracy operacyjnej państw członkowskich. Ponadto analizie poddane zostały dokumenty prawnie niewiążące, takie jak wszelkiego rodzaju konkluzje Rady (przykładem mogą tu być konkluzje Rady dotyczące wspólnej polityki readmisyjnej z 2011 r., konkluzje Rady w sprawie wspólnych ram prawdziwej i praktycznej solidarności z państwami członkowskimi, których systemy azylowe są szczególnie obciążone, m.in. z powodu mieszanych przepływów migracyjnych z 2012 r., konkluzje Rady w sprawie polityki UE w dziedzinie powrotów z 2014 r.), komunikaty Komisji Europejskiej, ankiety przesyłane państwom członkowskim w ramach konsultacji dotyczących przyjmowania konkretnych działań prawnych w przyszłości (np. ankieta na temat stosowanych przez państwa członkowskie rozwiązań w odniesieniu do warunków nakładania przez nie zakazu wjazdu i środków w celu uzyskiwania szybkiego dostępu do informacji na temat zakazu wjazdu z 2011 r.), zalecenia Komisji (a wśród nich niewątpliwie zalecenia z 2017 r. ustanawiające Podręcznik dotyczący powrotów), które niejednokrotnie zawierają niezwykle precyzyjne wskazówki co do interpretacji przepisów prawnych. Niestety, częste były też sytuacje, kiedy autorce odmawiano dostępu do dokumentów. Analizie poddane zostało przede wszystkim orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości – wnioskowanie o kształcie, zakresie i skuteczności polityki powrotów bez uwzględnienia wyroków TS jest niemożliwe. Na koniec, krytycznej analizie poddano dotychczasowe piśmiennictwo zarówno na temat unijnej polityki powrotów, jak i polityk prowadzonych przez poszczególne państwa członkowskie. Wnioski wypływające z analizy owych czterech źródeł posłużyły do oceny poprawności, potwierdzenia lub ewentualnego odrzucenia założonej hipotezy badawczej.

Monografia składa się ze wstępu, stanowiącego wprowadzenie do tematu, dziewięciu rozdziałów i zakończenia. W rozdziale pierwszym przedstawione zostały założenia polityki UE w zakresie powrotów, tak jak zostały one wypracowane w dokumentach politycznych, przede wszystkim w komunikatach Komisji Europejskiej, instrumenty prawa wtórnego przyjęte w ramach tej polityki, a także problematyka ochrony praw podstawowych w UE, w tym ochrona praw podstawowych w ramach polityki powrotów i rola Trybunału Sprawiedliwości UE w zapewnianiu tej ochrony. Rozdział drugi poświęcony jest zakresowi podmiotowemu polityki powrotów, jak i wyłączeniom wynikającym z dyrektywy 2008/115, z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości i ze swobody przepływu osób. Najistotniejszym rozdziałem pracy jest rozdział trzeci, w którym poddano analizie charakter prawny decyzji nakazującej powrót, wraz z jej dwoma istotnymi elementami – terminem dobrowolnego wyjazdu i zakazem wjazdu. Rozdział ten zawiera ponadto szczegółowy opis postępowania w sprawie powrotów osób przebywających nielegalnie, a także analizuje relacje między tym postępowaniem a będącymi z nim w konflikcie normami prawa karnego państw członkowskich. W rozdziale czwartym dokonano analizy gwarancji proceduralnych przysługujących osobie, wobec której toczy się postępowanie w sprawie powrotu. Rozdział piąty obejmuje problematykę charakteru prawnego i stosowania środka detencyjnego. Z kolei w rozdziale szóstym przedstawiono instytucję wydalenia i związaną z nim współpracę operacyjną państw członkowskich, obejmującą między innymi pomoc w przypadku tranzytu dla celów powrotowych drogą powietrzną i organizację wspólnych lotów w celach powrotowych. Rozdział siódmy obejmuje instytucję readmisji. Rozdział ósmy dotyczy wzajemnego uznawania decyzji nakazujących powrót. W rozdziale dziewiątym przedstawiono zasadę solidarności i sprawiedliwego podziału odpowiedzialności, a także instrumenty finansowania polityki UE w zakresie powrotów. Zakończenie zawiera próbę oceny polityki powrotów w jej aspekcie prawnym.

Publikacja tej monografii zbiega się z dziesiątą rocznicą przyjęcia dyrektywy 2008/115 przez Parlament Europejski i Radę. Autorka ma nadzieję, że książka będzie wartościowym wkładem w toczącą się obecnie dyskusję naukową na temat Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Autorka dedykuje tę książkę J. i R. S., Y. i ZZ. B. i JG.

Niniejsze opracowanie uwzględnia stan prawny na dzień 21.12.2018 r.