Piątek Wojciech, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym

Podmioty poszukujące ochrony prawnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym oczekują, że uzyskają ją w orzeczeniu kończącym postępowanie. Stosowanie prawa pozostaje jednak bardzo skomplikowanym procesem, w trakcie którego dochodzą do głosu różnego rodzaju czynniki, z jednej strony natury prawnej, a z drugiej strony natury ludzkiej, związanej z konkretnymi osobami stosującymi prawo. W obrębie samego prawa możemy również wyróżnić szereg zagadnień nie do końca ze sobą zgodnych, począwszy od prawa pisanego, aż po przyjmowane w społeczeństwie wartości aksjologiczne, którym trudno odmówić waloru obowiązywania. Dychotomia pomiędzy law in books oraz law in action pozostaje jak najbardziej aktualna . Żeby jednak orzeczeniu kończącemu postępowanie w maksymalny możliwie sposób zapewnić zgodność z wymogami prawa materialnego i procesowego, ustawodawca częstokroć decyduje się na wprowadzenie kontroli instancyjnej. Dwuinstancyjny model sądownictwa administracyjnego obowiązuje w Polsce od dnia 1 stycznia 2004 r. Stanowi to jak dotąd rozwiązanie prekursorskie, albowiem w okresie dwudziestolecia międzywojennego instancyjność w jego obrębie funkcjonowała jedynie na terenach byłego zaboru pruskiego . Obecne rozwiązanie legislacyjne stanowi efekt postanowień Konstytucji RP, która w art. 176 ust. 1 wprowadziła zasadę dwuinstancyjności wszystkich postępowań sądowych, natomiast w art. 236 ust. 2 odroczyła termin realizacji powyższego wymogu w stosunku do sądownictwa administracyjnego, nakazując uchwalenie regulacji prawnej, wprowadzającej dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne przed upływem 5 lat od daty jej wejścia w życie, tj. do dnia 17 października 2002 r. Z tego głównie powodu dnia 25 lipca 2002 r. została uchwalona ustawa – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), natomiast w dniu 30 sierpnia 2002 r. ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) i ustawa – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).

W pracach nad powstaniem przywołanych ustaw jednym z najistotniejszych zagadnień, na które trzeba było zwrócić uwagę, pozostawała kwestia określenia modelu zaskarżania orzeczeń WSA, jako sądów I instancji, do NSA. Systemy procesowe znają w tej materii trzy rozwiązania, które wzajemnie bywają zmieniane w ten sposób, że decydując się na wybór jednego z nich, na ogół bywa on modyfikowany o rozwiązania zaczerpnięte z odmiennego modelu. Nie spotykamy współcześnie tzw. czystych systemów kasacyjnych, rewizyjnych i apelacyjnych. W pracach przygotowawczych nad nowymi regulacjami wykrystalizowały się dwa przeciwstawne sobie projekty. Pierwszy z nich, zwany również projektem poselskim, wprowadzał trójszczeblowy system sądownictwa administracyjnego. Od orzeczenia sądu I instancji przysługiwała apelacja. Powinna ona zawierać m.in. przytoczenie podstaw apelacyjnych, jednakże nie zostały one w projekcie wprost wymienione poza stwierdzeniem, że sąd rozpoznający apelację rozstrzyga sprawę w jej granicach, biorąc pod uwagę z urzędu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei od orzeczenia sądu II instancji przysługiwała kasacja do NSA, jako nadzwyczajny środek odwoławczy, która mogła zostać oparta na rażącym naruszeniu prawa materialnego bądź przepisów postępowania . Drugi z projektów, który powstał głównie w środowisku sędziowskim, pod auspicjami prezesa NSA, prof. dr hab. Romana Hausera, zawierał odmienny model środków odwoławczych. W ramach dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego od wyroku WSA przysługiwała kasacja do NSA oparta na dwóch podstawach, naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Ostatecznie drugi z projektów, jako inicjatywa ustawodawcza Prezydenta RP, został skierowany do laski marszałkowskiej, a następnie uchwalony przez Parlament i obowiązuje z małymi zmianami po dzień dzisiejszy.

Z przedstawionych rozważań wynika, że główną osią sporu pomiędzy dwoma projektami było określenie modelu systemu odwoławczego nowego sądownictwa administracyjnego. W jego obrębie natomiast kluczową rolę odgrywa ukształtowanie podstaw środków odwoławczych. Zagadnienie to stanowi istotny przedmiot rozważań również na obszarze innych procedur sądowych. Było ono przedmiotem monograficznych opracowań M. Waligórskiego , W. Siedleckiego oraz F. Prusaka . Na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego to jedno z kluczowych zagadnień nie doczekało się jak dotąd odrębnego monograficznego opracowania, aczkolwiek należy zauważyć, że pozostaje przedmiotem orzecznictwa NSA, licznych artykułów i glos, które zostaną zaprezentowane i poddane analizie w niniejszej pracy. Warto również wspomnieć o dwóch monograficznych opracowaniach dotyczących skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które podejmują temat podstaw , jednakże z uwagi na objęcie przedmiotem rozważań wszystkich aspektów wiążących się z tym środkiem odwoławczym rozważania dotyczące podstaw kasacyjnych z konieczności musiały zostać ograniczone i umieszczone jako tylko jedno z wielu ciekawych i problematycznych zagadnień. Z uwagi na znaczenie podstaw skargi kasacyjnej dla całego systemu środków odwoławczych występujących w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi istnieje potrzeba podejmowania prac szczegółowo przedstawiających problematykę, jaka powstaje w związku z ich stosowaniem przez NSA. Nie sposób ponadto pominąć analizy komparatystycznej podstaw faktycznych i prawnych, obowiązujących w rodzimych procedurach, jak również rozwiązań przyjmowanych w tej materii przez ustawodawstwa oraz orzecznictwo sądów innych państw.

Monografia została podzielona na pięć rozdziałów. W pierwszej części została podjęta problematyka teoretyczna związana z doniosłością i znaczeniem istnienia systemu zaskarżania orzeczeń sądowych. Doktryna dokonuje różnego rodzaju podziałów w tej materii, dotyczących nie tylko systemów zaskarżania orzeczeń sądowych, lecz również odmiennych środków zaskarżenia oraz skutków, jakie wywierają one na bieg postępowania. Po dokonaniu charakterystyki historycznej systemu zaskarżania w ramach sądownictwa administracyjnego została podjęta próba zdefiniowania podstaw skargi kasacyjnej oraz wykazania ich znaczenia dla całego systemu kontroli sądowoadministracyjnej.

W drugim rozdziale podstawy skargi kasacyjnej zostały poddane analizie pod kątem ich zgodności z regulacjami prawnymi wyższego rzędu, a więc Konstytucją RP oraz prawem organizacji międzynarodowych, do których należy Polska. Biorąc pod uwagę powyższe, należało zastanowić się nad zasadnością przyjętego modelu kasacyjnego kontroli odwoławczej, w szczególności, czy nie byłoby korzystniejszym oparcie charakteryzowanej regulacji prawnej na modelu apelacyjnym. Istotnym było ukazanie konstytucyjnych rozwiązań, traktujących bezpośrednio o sądownictwie administracyjnym.

Jak to już zostało zauważone, proces stosowania prawa nie należy do czynności prostych i pozbawionych konieczności udzielenia odpowiedzi na trudne pytania. Dlatego w trzecim rozdziale opracowania podstawy skargi kasacyjnej zostały przedstawione na tle tego procesu. Interesującym zagadnieniem okazało się scharakteryzowanie stosowania prawa przez sąd administracyjny, które różni się od stosowania prawa przez sądy powszechne. Koniecznym było również podjęcie próby odróżnienia sfery faktycznej i prawnej orzeczenia, granicy pomiędzy prawem materialnym i procesowym, jak również określenie miejsca dla szczególnie wyraźnie eksponowanych w prawie administracyjnym norm ustrojowych.

Rozważania poczynione w trzecim rozdziale opracowania pozwoliły na poddanie analizie od strony teoretycznej i praktycznej form naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania w dwóch kolejnych częściach. Niezwykle pomocnymi okazały się przy tym główne założenia derywacyjnego modelu wykładni, które posłużyły do wyodrębnienia poszczególnych etapów procesu interpretacji oraz oddzielenia od niego drugiej z form naruszenia prawa – niewłaściwego zastosowania. Odnośnie drugiej podstawy kasacyjnej należało wyróżnić uchybienia procesowe, związane z naruszeniem norm postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego.

Celem niniejszego opracowania jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, jakie miejsce w ramach instytucji skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zajmują jej podstawy. Czy w obliczu wartości, których ochrona legła u podstaw utworzenia dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, podstawy skargi kasacyjnej w obecnym kształcie umożliwiają skuteczny dostęp do sądu, spełniają wymóg sprawiedliwości i rzetelności regulacji? Czy niezadowolona z rozstrzygnięcia sądu I instancji strona ma realną szansę na uzyskanie korzystnego dla niej rozstrzygnięcia poprzez zaskarżenie wyroku lub postanowienia? Jak dalece obecna konstrukcja podstaw prawnych umożliwia ochronę jej publicznych praw podmiotowych? Z drugiej strony, czy zasadne są głosy postulujące nowelizację obecnego kształtu podstaw prawnych w kierunku mniej czy bardziej ograniczonego modelu apelacyjnego, z poszerzeniem kompetencji NSA orzekania co do istoty sprawy? Równie doniosłym zagadnieniem pozostaje analiza obecnej konstrukcji podstaw, udzielenie odpowiedzi na pytanie, na czym polegają ich formy i jaka jest pomiędzy nimi różnica.

W niniejszej monografii uwzględniono stan prawny, literaturę i orzecznictwo na dzień 1 czerwca 2011 r.

Niniejsze opracowanie zostało przygotowane na podstawie rozprawy doktorskiej obronionej na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu w 2010 r.

Chciałbym w tym miejscu podziękować promotorowi niniejszej rozprawy, Panu Profesorowi Andrzejowi Skoczylasowi, którego opieka naukowa, życzliwość oraz wyrozumiałość stanowiły i nadal stanowią dla mnie istotny bodziec do podejmowania inspirujących rozważań prawnych.

Wyrazy wdzięczności składam także recenzentom – Panu Profesorowi Romanowi Hauserowi oraz Panu Profesorowi Andrzejowi Wróblowi, których cenne uwagi miały wpływ na ostateczny kształt opracowania.