Kotulski Mariusz, Podatek od nieruchomości w praktyce i orzecznictwie (stan prawny: 31.12.2002 r.)

Pojęcie „finansów publicznych” jest w chwili obecnej niemal w codziennym użyciu. Wynika to bowiem z powszechności występowania zjawisk pieniężnych we współczesnej gospodarce, co pozwala na określenie jej mianem gospodarki towarowo-pieniężnej. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że finanse są rodzajem stosunków społecznych, a w zasadzie stosunków ekonomicznych, związanych z przepływem strumieni pieniężnych pomiędzy różnymi podmiotami - uczestnikami tych stosunków finansowych. Finanse publiczne ujmuje się w szczególności jako zjawiska i procesy związane z tworzeniem i rozdysponowaniem funduszy publicznych. Charakteryzują się one przede wszystkim tym, że przynajmniej jeden z podmiotów uczestniczących w stosunkach finansowych z zakresu finansów publicznych jest podmiotem zaliczanym do kategorii podmiotów prawa publicznego; stosunki finansowe oparte są najczęściej na wiążącym (przymusowym) kształtowaniu sytuacji prawnej jednego podmiotu przez inny podmiot (rzadziej na zasadach prawa cywilnego); służą one realizacji interesu publicznego (potrzeb publicznych), nie zaś prywatnego, a także mają relatywnie wysoki stopień reglamentacji prawnej oraz mogą mieć one zarówno charakter scentralizowany, jak i zdecentralizowany.

Do najbardziej rozpowszechnionych funkcji finansów publicznych zalicza się: funkcję alokacyjną, funkcję redystrybucyjną oraz funkcję stabilizacyjną. Funkcje te są realizowane m.in. przez odpowiednio ukształtowany system podatkowy. Kształtowanie finansów publicznych, a w szczególności pozyskiwanie dochodów publicznych, zazwyczaj postrzegane i oceniane jest przez społeczeństwo jedynie przez ciężary nakładane na jednostki prywatne, jako zło, które jedynie z trudem można tolerować.

Na początku lat dziewięćdziesiątych zmiany społeczno-polityczne zaowocowały nie tylko przebudową podstaw konstytucyjnych państwa, lecz także zmianą sposobu organizacji administracji publicznej - a co za tym idzie przebudową finansów publicznych. Wiąże się to przede wszystkim z wprowadzeniem w Polsce na nowo struktur samorządu terytorialnego, który to proces zakończył się wprowadzeniem obok gmin także powiatów i województw samorządowych. W konsekwencji w wykonywaniu administracji publicznej pojawiły się nowe podmioty o charakterze publicznoprawnym. Owe podmioty samorządowe tworzą wspólnoty mieszkańców, do których przynależność jest obowiązkowa (powstaje z mocy prawa), zaś działania w zakresie samoorganizacji i realizacji powierzonych im zadań o charakterze publicznoprawnym oparte zostały na zasadzie samodzielności i niezależności od administracji rządowej, a ponadto doznają ochrony i sankcji ze strony imperium państwa. Jednym z atrybutów owej niezależności jest m.in. względnie samodzielna gospodarka finansowa. Prawidłowe wykonywanie usług publicznych w różnych dziedzinach przez jednostki samorządu terytorialnego zależne jest od stanu finansów lokalnych. Publiczne zaspokajanie potrzeb jest bowiem tak zadaniem państwa, jak i innych przymusowych związków publicznoprawnych (np. gmin, powiatów). Stąd też niezbędna jest odpowiednia działalność państwa i innych związków (wspólnot) w dziedzinie ekonomii, która przybiera obecnie postać gospodarki pieniężnej państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych podmiotów sektora publicznego. „Działalność ta (w bardzo ogólnym ujęciu) polega na dokonywaniu wydatków pieniężnych (nakładów na rzecz wytwarzania dóbr publicznych) i gromadzeniu dochodów, niezbędnych do pokrycia tych wydatków. Z powyższego wynika konieczność funkcjonowania publicznej gospodarki finansowej, tj. gospodarki finansowej państwa, innych wspólnot terytorialnych i innych podmiotów publicznoprawnych. Przedmiotem tej gospodarki jest przymusowe (z reguły) przejmowanie dochodów i finansowanie zadań (dokonywanie wydatków), związanych z wytwarzaniem dóbr zaspokajających potrzeby publiczne.”

Owa „konieczność świadczenia określonych usług publicznych, a więc wydatkowania środków na ich realizację i gromadzenie potrzebnych do tego celu dochodów, sprawia, że publiczna gospodarka finansowa jest procesem stałym, ciągłym, a zarazem jest niezbędnym elementem zwykłego funkcjonowania danej wspólnoty państwowej.” Usługi publiczne, finansowane z dochodów gromadzonych przez podmioty publicznoprawne, są warunkiem istnienia i prawidłowego funkcjonowania tak organizacji państwowej, jak i podmiotów samorządowych, a także podstawą rozwoju cywilizacyjnego. W dodatku sektor prywatny nie będzie się rozwijał bez odpowiednich usług świadczonych przez sektor publiczny, np. w dziedzinie bezpieczeństwa, zdrowia, oświaty, kultury, ubezpieczeń społecznych, transportu, gospodarki wodnej, kanalizacji, ochrony środowiska. „Warunkiem właściwego funkcjonowania sektora prywatnego jest produkcja dóbr publicznych na odpowiednim poziomie i w odpowiednim zakresie. Zakres sektora publicznego i świadczonych przez niego usług będzie jednak zawsze przedmiotem politycznego sporu.” Niewątpliwie bowiem finanse publiczne są instrumentem władzy, stąd też ich strukturę (np. źródła powstawania, kierunki wydatkowania itp.) determinują także określone mechanizmy i czynniki polityczne. Również one wraz z przebudową zasad budowy administracji publicznej podlegają postępującemu procesowi decentralizacji. Coraz liczniejszym zadaniom wykonywanym przez podmioty samorządu terytorialnego powinny odpowiadać coraz bardziej sprawne i efektywne mechanizmy ich finansowania. Podział zadań i kompetencji pomiędzy poszczególne terytorialne związki publicznoprawne (państwo, gmina, powiat, województwo samorządowe) jest problemem złożonym i uzależnionym od wielu czynników ekonomicznych (np. zasięgu terytorialnego usług publicznych i związanych z tym kosztów ich świadczenia), politycznych i ustrojowych. „Z ekonomicznego punktu widzenia wynika, że określone zadania powinny być realizowane przez ten związek terytorialny, który potrafi je realizować w sposób efektywny.” Zgodnie z zasadą subsydiarności (posiłkowości), która wyrażona została w preambule Konstytucji, zadania publiczne należy powierzyć wspólnocie terytorialnej niższego szczebla, której jednostki i przedsiębiorstwa powinny wykonywać tyle zadań, ile są w stanie wykonać skutecznie i efektywnie. „Takie rozwiązanie zbliża przy tym świadczenie usług publicznych do bezpośrednio zainteresowanych (np. mieszkańców gminy) oraz wzmacnia odpowiedzialność polityczną danej wspólnoty terytorialnej za prowadzoną działalność.”

Mówiąc o finansach publicznych, spotkać się można również z pojęciem daniny publicznej, którym to mianem określa się wszelkie formy przejmowania wartości materialnych bądź usług przez uprawniony podmiot publiczny od mieszkańców określonego terytorium oraz różnego rodzaju organizacji, działających bądź mających siedzibę na tym terytorium. Przymiotnik „publiczna” przy określeniu daniny - podobnie jak i przy finansach - wskazuje, że jej beneficjentem jest podmiot dzierżący władzę - państwo, jednostka samorządu terytorialnego bądź inny podmiot, który w myśl funkcjonujących w określonym historycznie czasie reguł organizacji społeczeństwa sprawuje funkcje władcze. Przykładem takich innych podmiotów mogą tu być organizacje wyznaniowe (kościoły, gminy wyznaniowe).

Konieczny jest więc ustawowo dokonany podział dochodów publicznych, a zwłaszcza podatków pomiędzy państwo i samorząd terytorialny. Podział ten ma znaczenie ustrojowe. Wyposażenie państwa, gmin, powiatów, czy też województw samorządowych w odpowiednie dochody umożliwia funkcjonowanie tych związków terytorialnych i wypełnianie zadań, dla których zostały one powołane.

Zadania, jakie realizować ma samorząd lokalny, wymagają nakładów finansowych. W związku z tym jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (gminy, powiaty, województwa samorządowe) prowadzą własną gospodarkę finansową, a w jej ramach osiągają dochody z rozmaitych źródeł. W szczególności Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) w art. 167 zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Przy wykorzystaniu zgromadzonych zasobów pieniężnych jednostki samorządu terytorialnego dokonują wydatków na cele wykonania spoczywających na nich zadań.

Podstawowe reguły prawnej regulacji gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego przypominają zasady, na jakich opiera się gospodarka finansowa państwa. W szczególności dotyczy to instytucji budżetu, który - podobnie jak budżet państwa - służy tutaj jednostkom samorządu terytorialnego do prowadzenia planowanej działalności finansowej. Gospodarka finansowa jednostek samorządu terytorialnego charakteryzuje się przy tym szeregiem odmienności uwarunkowanych przede wszystkim skalą ich działalności, nieporównywalnością - w ujęciu jednostkowym - ze skalą działalności państwa. Odmienności te spowodowane są tym także, że samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego - w przeciwieństwie do państwa - jest ograniczona. Przyczyny tych ograniczeń są - jak się powszechnie uważa - dwojakie. Po pierwsze, państwu zależeć może na posiadaniu wpływu na działalność samorządu terytorialnego, a wpływ ten wywierać może pod warunkiem takiego ukształtowania systemu źródeł dochodów gmin, aby dochody własne nie wystarczały na pokrycie wydatków na minimalnym choćby w danych warunkach poziomie zaspokajania potrzeb. Jednostki samorządu terytorialnego muszą wówczas ubiegać się o dodatkowe środki pieniężne z budżetu państwa, te zaś udzielane są pod określonymi warunkami, zgodnymi z kierunkiem polityki państwa. Po drugie, pomiędzy poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego istnieją daleko idące różnice w stopniu rozwoju społeczno-gospodarczego. W interesie państwa leży zmniejszanie tych różnic, a w najgorszym przypadku - niedopuszczenie do ich pogłębiania. W konsekwencji muszą istnieć mechanizmy realizacji bądź redystrybucji środków finansowych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego, np. w postaci samorządowych funduszów wyrównawczych, tworzonych z wpłat jednostek zamożniejszych i umożliwiających zasilanie środkami finansowymi jednostek biedniejszych (redystrybucja pozioma) bądź to mechanizmy centralizacji środków pieniężnych w budżecie państwa i zasilania tych jednostek, których możliwości finansowe są najskromniejsze (redystrybucja pionowa). „W związku z powyższym wysuwane niekiedy postulaty oparcia systemu samorządu terytorialnego w całości bądź niemal w całości o dochody pochodzące ze źródeł własnych byłyby w praktyce niezwykle trudne do realizacji.” W konsekwencji art. 167 ust. 1 Konstytucji ma w określonej mierze charakter deklaratoryjny, gdyż zadania powierzone jednostkom samorządu terytorialnego mogą być realizowane w różnej skali oraz przy zróżnicowanych standardach jakości świadczonych usług.

Należy również wspomnieć o międzynarodowych zobowiązaniach Polski dotyczących omawianego zagadnienia, zwłaszcza w świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji, wprowadzającego zasadę, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są również ratyfikowane umowy międzynarodowe. Podstawowym takim aktem jest Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. W art. 9 tej Karty państwa członkowskie Rady Europy określiły standardy finansowania społeczności lokalnych. Przyznaje on społecznościom lokalnym, w ramach narodowej polityki gospodarczej, prawo do posiadania własnych zasobów finansowych, niezbędnych do wykonywania uprawnień i do samodzielnego decydowania o ich przeznaczeniu. Wysokość owych zasobów finansowych powinna być dostosowana do zakresu uprawnień przyznanych przez Konstytucję lub ustawy. Część zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna pochodzić z opłat i podatków, których wysokość mogą, w zakresie ustalonym ustawą, ustalać same społeczności. Systemy finansowania, na jakich opierają się dochody pozostające do dyspozycji społeczności lokalnych, powinny być zróżnicowane i elastyczne. Niezbędna jest ochrona społeczności lokalnych finansowo słabszych przez zastosowanie procedur wyrównawczych lub innych rozwiązań, mających na celu korygowanie skutków nierównego podziału źródeł dochodów, a także wydatków, jakie te społeczności ponoszą. Procedury lub rozwiązania tego typu nie powinny ograniczać swobody podejmowania decyzji przez społeczności lokalne w zakresie ich uprawnień własnych. Co więcej, należy z nimi konsultować, w odpowiednim trybie, formy przyznania i określania zasobów pochodzących z redystrybucji. Jeżeli jest to możliwe, to subwencje przyznane społecznościom lokalnym nie powinny być przeznaczane na finansowanie specyficznych projektów. Przyznanie subwencji nie może być użyte zwłaszcza przeciwko podstawowej wolności społeczności lokalnej, jaką jest prowadzenie własnej polityki lokalnej w zakresie przyznanym jej przez prawo. Na potrzeby finansowania nakładów inwestycyjnych społeczności lokalne powinny mieć dostęp do narodowego rynku kapitałowego w granicach określonych ustawą. Odnosząc się do tych standardów międzynarodowych, stwierdzić można, że polskie regulacje dotyczące gospodarki finansowej gmin w zasadzie je spełniają , nie można jednak tego samego powiedzieć o regulacjach gospodarki finansowych powiatów i województw samorządowych.

Doświadczenia ostatnich lat wskazują, że udział podmiotów samorządu terytorialnego w strukturze dochodów i wydatków publicznych wciąż jest zbyt niski w stosunku do powierzonych im zadań. W świetle obowiązujących uregulowań prawnych trudno nie zgodzić się z tezą, iż mamy do czynienia z rozbieżnością celów, jakim zdają się służyć Konstytucja i ustawy ustrojowe - z jednej strony, oraz przepisy regulujące bezpośrednio finanse samorządu terytorialnego - z drugiej. „Te pierwsze starają się bowiem długofalowo zabezpieczać odrębność i samodzielność ustrojową jednostek samorządu terytorialnego, te drugie zaś podporządkowane są zabezpieczeniu bieżących interesów finansowych państwa.” W minionym okresie można było raczej zaobserwować wzrost procesów dekoncentracji niż decentralizacji w zakresie finansów publicznych. „Dekoncentracja ta polega przede wszystkim na rozproszeniu publicznych środków finansowych w państwowych funduszach celowych i w agencjach rządowych, które luźno albo wcale nie są powiązane z systemem budżetowym. Utrudnia to kontrolę nad racjonalnym ich wydatkowaniem.” Tymczasem decentralizacja finansów publicznych powinna mieć na celu skupienie finansów publicznych w budżecie państwa i w budżetach jednostek samorządu terytorialnego. Decentralizacja finansów publicznych nie powinna zaś ograniczać się tylko do zwiększenia zakresu zadań samorządów i dysponowania przez nie większą pulą środków finansowych, „ale powinna oznaczać także wzrost odpowiedzialności jednostek samorządowych za ustalenie odpowiedniego poziomu dochodów, w tym za podejmowanie także niepopularnych politycznie decyzji dotyczących np. obciążeń podatkowych, udzielania lub nieudzielania ulg, zwolnień podatkowych, ustaleń dotyczących obciążeń fiskalnych, przejęcie odpowiedzialności za egzekucję należności oraz wzrost odpowiedzialności za sposób wydatkowania środków publicznych z ich budżetów.”

Finanse lokalne rozumiane są przede wszystkim jako publiczne zasoby pieniężne organów lokalnych, służące zaspokajaniu potrzeb publicznych na szczeblu lokalnym. „Cechą charakterystyczną owych zasobów pieniężnych jest nieustanny ruch (przepływ) wynikający z konieczności ciągłego gromadzenia środków pieniężnych i ich wydatkowania na realizację licznych zadań.” Dlatego też istotną częścią finansów lokalnych jest gromadzenie owych zasobów pieniężnych przez jednostki samorządu terytorialnego. Jest to realizowane przez określone prawem formy gromadzenia środków pieniężnych, które co do istoty podzielić można na bezzwrotne i zwrotne. „Podstawową rolę w systemie dochodów lokalnych odgrywają bezzwrotne formy. Gromadzenie zasobów pieniężnych na szczeblu lokalnym nie jest celem samym w sobie. Stanowi jedynie część finansów lokalnych. Jednocześnie bowiem następuje wydatkowanie zasobów publicznych.”

Finansów lokalnych nie należy przeciwstawiać finansom centralnym, a wręcz przeciwnie obie te kategorie stanowią integralne elementy całości, jaką są finanse publiczne. Podstawową cechą różnicującą finanse lokalne od finansów szczebla centralnego jest miejsce ich gromadzenia zasobów pieniężnych, ponieważ w pierwszym przypadku środki pieniężne kumulowane są na szczeblu lokalnym, zwłaszcza gminnym, w drugim zaś - na szczeblu centralnym.

„Istnienie finansów lokalnych sprzyja rozwojowi społeczności lokalnych, pozwala na dokonywanie najbardziej uzasadnionych z punktu widzenia interesu lokalnego wydatków, służy ograniczeniu marnotrawienia „grosza publicznego” itp. Oddzielenie finansów lokalnych od finansów centralnych następuje przede wszystkim na drodze tworzenia norm prawnofinansowych; owe normy prawne uprawniają organy państwowe określonego szczebla do gromadzenia i wydatkowania zasobów pieniężnych.” Zatem wyodrębnienie finansów lokalnych służyć ma bardziej racjonalnemu gromadzeniu i wydatkowaniu środków pieniężnych w państwie.

W całokształcie struktury ustrojowo-administracyjnej gospodarka finansowa organów lokalnych zajmuje jedną z pierwszoplanowych pozycji. Środki pieniężne będące w dyspozycji organów lokalnych służą finansowaniu infrastruktury i podstawowych zadań związanych z zaspokajaniem potrzeb lokalnych. Co więcej, posługiwanie się pieniądzem przez organy lokalne jest wyrazem ich gospodarki finansowej. Operacje gromadzenia i rozdzielania pieniędzy stanowią bowiem podstawowe procesy redystrybucji finansowej.

Przez system finansowy organów lokalnych rozumieć bowiem należy ogół prawnych instytucji i instrumentów finansowych związanych z gromadzeniem i wydatkowaniem środków pieniężnych przez organy lokalne w celu realizacji ich funkcji i zadań. A ponieważ system finansowy organów lokalnych stanowi kategorię prawną, nie istnieje on poza regulacjami prawnymi. „W odniesieniu do systemu finansowego organów lokalnych przez instytucję owego systemu można rozumieć pewne normy prawne regulujące gromadzenie i wydatkowanie środków pieniężnych przez organy lokalne. W związku z tym taką instytucją, mniej lub bardziej złożoną, będą różnorodne formy dochodów i wydatków lokalnych, a więc udziały w dochodach budżetu państwa, dotacje ogólne i celowe, podatki i opłaty lokalne itp. (...) Instrumenty finansowe stanowią ważny element systemu finansowego organów lokalnych. W ujęciu szerokim «instrument» oznacza pewien środek bezpośredniego lub pośredniego oddziaływania na określone podmioty, aby osiągnąć zamierzony skutek.” O ile więc instytucjami będziemy nazywać podatki, kredyty itp., o tyle instrumentami prawnofinansowymi można nazwać pewne, dla nich tylko charakterystyczne, elementy, a więc np. stawki podatkowe, ulgi i zwyżki w opodatkowaniu.

Zgodnie z brzmieniem art. 164 ust. 3 Konstytucji, gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego, która wykonuje wszystkie zadania samorządu nie zastrzeżone na rzecz innych jednostek samorządu terytorialnego. Gminy uzyskują dochody z rozmaitych źródeł, lecz ich system jest regulowany przez państwo. Artykuł 167 ust. 2 Konstytucji określa trzy podstawowe kategorie źródeł dochodów gmin: dochody własne, subwencje ogólne, dotacje celowe z budżetu państwa. „Źródła dochodów budżetów gminnych podzielić można przede wszystkim na źródła dochodów bezzwrotnych oraz dochodów zwrotnych. Te pierwsze mogą być dochodami własnymi bądź dochodami zewnętrznymi. Dochody własne mogą być dochodami typu fiskalnego, dochodami typu majątkowego bądź też dochodami innego rodzaju.” Dochody własne typu fiskalnego tworzą: podatki (rolny, leśny, od nieruchomości, od środków transportowych, od posiadania psów, od spadków i darowizn, od działalności gospodarczej osób fizycznych, opłacany w formie karty podatkowej, od czynności cywilnoprawnych), opłaty (skarbowa, targowa, miejscowa, administracyjna, eksploatacyjna) oraz udziały w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa (27,6% wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszkałych na terenie gminy oraz 5% wpływów z podatku dochodowego od osób prawnych i jednostek nie mających osobowości prawnej, posiadających siedzibę na terenie gminy).

Ponadto „art. 168 Konstytucji przesądza kwestię zakresu samodzielności gmin w odniesieniu do decydowania o wysokości podatków i opłat lokalnych. Z przepisu tego wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mają prawo do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Oznacza to, że gminy nie są całkowicie autonomiczne w ustalaniu obciążeń podatkowych. Dotyczy to zarówno wprowadzania (oraz likwidacji) obciążeń podatkowych, jak i decydowania o wysokości obciążeń już istniejących (stawki podatkowe, ulgi podatkowe, zwolnienia od podatku). Gminy nie dysponują bowiem ogólnym władztwem podatkowym, które upoważniałoby je do samodzielnego wprowadzania na swoim terenie podatków czy też opłat albo też do generalnego uchylania istniejących ustawowych obowiązków podatkowych.” „Gmina nie może więc nie tylko wprowadzać samodzielnie nowych podatków, ale nawet uzyskać takiego upoważnienia w drodze ustawowej. Natomiast zakres decydowania przez rady gmin o elementach konstrukcji podatków i opłat już istniejących przesądzają przepisy obowiązujących ustaw podatkowych.”

W tym aspekcie stwierdzić należy, że samoopodatkowanie jest raczej rodzajem powszechnej i przymusowej zbiórki pieniężnej na cele publiczne, gdzie do świadczenia zobowiązani są mieszkańcy gminy, niż podatkiem sensu stricto. Otóż, mieszkańcy gminy w drodze referendum, przeprowadzonego na podstawie ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985), mogą wprowadzić taki obowiązek. Samoopodatkowanie może mieć charakter jednorazowy bądź też być formą stałych, periodycznych świadczeń na rzecz budżetu gminy.

Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2001 (Dz. U. Nr 150, poz. 983 z późn. zm.), podobnie jak poprzednio ustawa z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich subwencjonowania oraz ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin wyróżnia pośród dochodów publicznoprawnych jednostek samorządu terytorialnego: podatki pobierane bezpośrednio przez organy gminy, podatki stanowiące dochody gminy, lecz pobierane przez organy finansowe państwa (urzędy skarbowe), udziały jednostek samorządu terytorialnego w podatkach i opłatach państwowych, opłaty, kary pobierane przez organy i jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, subwencje ogólne na finansowanie zadań własnych, dotacje celowe z budżetu państwa, dochody z majątku własnego jednostek samorządu terytorialnego, odsetki od środków finansowych jednostek samorządu terytorialnego gromadzonych na rachunkach bankowych, dochody uzyskiwane przez jednostki budżetowe oraz wpłaty od zakładów budżetowych oraz gospodarstw pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego.

Ważnym źródłem finansowania działalności gmin są więc podatki. Dlatego też niezmiernie istotne dla finansów gmin jest prawidłowe określenie wysokości oraz skuteczność w ich poborze. Zakres i charakter dochodów gmin (jak i innych jednostek samorządu terytorialnego) oraz mechanizm równoważenia ich budżetów w istotny sposób wpływają bowiem na stopień realizacji ciążących na nich zadań. „Kompetencje organów samorządu terytorialnego w zakresie kształtowania dochodów są jednym z najważniejszych mierników samodzielności władz samorządowych.” Podział zadań między administrację rządową i samorządową oraz między poszczególne szczeble i jednostki samorządu terytorialnego wymusza równocześnie dokonanie adekwatnego do tego podziału dochodów między te podmioty , zgodnie z zasadą, że środki powinny być proporcjonalne do kosztów realizacji zadań. Zasada ta oznacza takie ukształtowanie źródeł dochodów samorządu, aby środki z nich uzyskane pozwoliły na wykonywanie przekazanych samorządowi zadań na pewnym podstawowym poziomie.