Kmieciak Zbigniew (red.), Partycypacja w postępowaniu administracyjnym. W kierunku uspołecznienia interesu prawnego

Dla ustroju demokratycznego partycypacja – udział jednostek w życiu społecznym, organizacji państwa i realizacji jego zadań – jest przesłanką konieczną. Odbywa się to zresztą za pośrednictwem wielu różnych instytucji prawnych i procedur. Postępowanie administracyjne jest jedną z nich.

Niniejszy tom jest świadectwem wątpliwości, czy obowiązujący w polskiej procedurze administracyjnej prawny reżim partycypacji jest koncepcją aktualną i najlepszą. To spowodowało, że wybór tematyki silnie zdominowała prezentacja ujęć obcych. Nie jest to ujęcie prawnoporównawcze w znaczeniu opisowo-analitycznym, ale po prostu wskazanie innych wariantów rozwiązywania problemu.

Polski kodeks postępowania administracyjnego wyrasta przecież z koncepcji normatywnych liczących sobie bez mała sto lat, zaś ich ideowe i filozoficzne zakotwiczenie odnosi się do prądów jeszcze starszych. Od tego czasu znacznie wzrosły oczekiwania i wymagania względem ukształtowania stosunków władza – jednostka w bardziej demokratyczny sposób. Wiek XX był epoką wykształcania się wielu rozwiązań prawnych ograniczających arbitralność władzy, sprzyjających upodmiotowieniu obywateli i – nawet szerzej – w ogólności jednostek poddanych jej oddziaływaniu.

Uznanie „swobodne” nazywa się dziś „uznaniem administracyjnym”, ograniczonym testem proporcjonalności i poddanym kontroli sądowej. To, że decyzja wydana w ramach owego uznania nie oznacza „decyzji dowolnej”, powtarza się wręcz standardowo. Sądy administracyjne dysponują narzędziami wymuszenia na administracji uzasadnienia decyzji, tak aby móc skontrolować prawidłowość rozumowania spoczywającego u jej podstaw (inna sprawa, czy z tej możliwości sądy równie standardowo korzystają).

Szkody wyrządzone przez władzę publiczną stopniowo w XX w. traciły immunitet odszkodowawczy. Obecnie oczekiwania idą dalej; oczekuje się indemnizacji także wtedy, gdy źródłem szkody były naruszenia legislatywy i judykatywy (znów: inna sprawa, czy aspiracje te czynią władzę lepszą i bardziej przyjazną dla obywateli).

Rozwój kontroli konstytucyjności miał służyć urealnieniu ochrony praw publicznych jednostki i podwyższeniu standardu oczekiwań wobec państwa. Wreszcie, rozwinął się też system ochrony praw człowieka jako instrument ograniczający arbitralność władzy krajowej względem jednostki i narzędzie kształtowania międzynarodowych standardów ochronnych w tym zakresie. Ustawicznie orzecznictwo Strasburga i Luksemburga podkreśla, że gwarancje prawne, procedury, instytucje muszą zapewniać nie tylko formalną, ale i efektywną ochronę statusu jednostki poddanej władzy.

Przemiany w relacjach władza – jednostka sprzyjały demokratyzacji władzy: zwiększeniu oczekiwań jednostki względem władzy i upodmiotowieniu jej pozycji w tym zakresie. Władza ma się wykazać względem podmiotów administrowanych uważnością, poszanowaniem podmiotowości i brakiem arbitralności.

W sferze władztwa wykonywanego przez administrację za pośrednictwem różnych procedur i przy użyciu rozmaitych instrumentów wzrosły także oczekiwania legitymizacyjne. Sam fakt, że władza działała na podstawie kompetencji i w granicach prawa, przestał być wystarczający. Jednostka ma być traktowana z poszanowaniem jej demokratycznej podmiotowości, a to oznacza stosowny status informacyjny i partycypacyjny także w postępowaniach administracyjnych (procedurach), w ramach których i poprzez które władza oddziałuje na jednostkę znajdującą się w zasięgu jej władztwa.

Wniosek, jaki płynie z porównania sytuacji w Polsce z sytuacją w innych krajach, nie jest optymistyczny. Polskie postępowanie administracyjne jest anachroniczne i dlatego niewystarczająco legitymizowane, z jego sztywno ujętym modelem udziału ograniczonego w postępowaniu administracyjnym jako „strony”, której interes rozumie się wąsko, redukując go do „interesu prawnego” i skrupulatnie odsiewając z niego w praktyce wszystko, co się – nie całkiem zresztą przekonująco i ze spora dozą irytującej hipokryzji – kwalifikuje jako „interes faktyczny”, eliminujący z udziału w postępowaniu. Taki właśnie „interes faktyczny” będzie zatem miał np. najemca reprywatyzowanej kamienicy w postępowaniu, które – zakończone decyzją reprywatyzacyjną – doprowadzi do zmiany wynajmującego. I chociaż dla gminy wynajem mieszkań jest realizacją ich konstytucyjnego zadania i ustawowej kompetencji, które muszą być wykonywane, a dla prywatnego właściciela – uprawnieniem, które będzie realizowane tylko o tyle, o ile mu się to opłaci – w obu wypadkach najemca pozostaje najemcą. To zaś – w myśl aktualnie przyjętego modelu uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym – wystarcza do zakwestionowania prawnego interesu najemcy w postępowaniu reprywatyzacyjnym. A wszak nawet prawo cywilne uznaje, że zmiana dłużnika wymaga zgody wierzyciela. Postępowanie administracyjne dysponuje zatem słabszymi gwarancjami dla ochrony podmiotowości niż prawo cywilne, choć władczość tego postępowania nakazywałaby tu przynajmniej niepogarszanie standardu.

Niepokój może budzić brak – zarówno w sferze decyzji prawnopolitycznych, jak i rozwiązań normatywnych – świadomej strategii dopuszczania do partycypacji przy realizacji nowych postaci interesów. Włączenie się Polski w system UE w automatyczny sposób rozszerza zakres „polityk administracyjnych”, w obrębie których pojawiają się postępowania administracyjne dotykające zróżnicowanych oczekiwań i interesów (w naszej terminologii „faktycznych”) i konieczności rozstrzygania pojawiających się tu kolizji w duchu demokratycznej proporcjonalności, a nie arbitralnego wykluczenia. Interesy grupowe, złożone, środowiskowe czy rozproszone – dostrzegane w innych systemach – nie dają się wtłoczyć w prokustowe łoże polskiego kodeksu postępowania administracyjnego. Szkoda niestety, że wśród opracowań dotyczących partycypacji i wymagań co do jej standardów zabrakło oddzielnego omówienia wymagań stawianych w prawie europejskim i jego acquis praw człowieka. Zarówno bowiem orzecznictwo strasburskie na tle ETPC (zwłaszcza tam, gdzie mówi o efektywności ochrony), jak i dorobek TS zawierają wypowiedzi dobrze podbudowujące krytyczne nastawienie autorów zbioru.

Wąziutkie granice interesu prawnego wyznaczające w Polsce problem partycypacji w postępowaniu administracyjnym znacząco upraszczają i ułatwiają zadanie organów prowadzących postępowania administracyjne i sądowe. W tym zakresie istniejący model może więc liczyć na chętną aprobatę samej administracji. Orzecznictwo sądów administracyjnych także nie odgrywa w tym zakresie korygującej roli. Ten aspekt zagadnienia kryje w sobie niewykorzystane rezerwy – zresztą zarówno poznawcze (bo brak jest opracowań krytyczno-empirycznych), jak i optymalizujące praktykę. Ta zresztą szczególnie cierpi w rozważanym zakresie z uwagi na partykularyzację postępowań administracyjnych w związku z pojawianiem się nowych inicjatyw legislacyjnych.

Jednostka oczekuje od władzy uważności i poszanowania własnej podmiotowości. Spełnienie oczekiwań w tym zakresie jest warunkiem demokratycznej legitymizacji władzy . Ograniczenie ochronnego działania procedur administracyjnych na skutek wąskiego zakreślenia ich dostępności i pozostawienia poza granicami ich oddziaływania tego, co określa się jako „interes faktyczny”, sprowadza je do pozoru gwarancji. Osłabia to zaufanie i wiarę w legitymizację władzy – także sądów, które wydają się nie dostrzegać, jak dalece fasadowość używanych narzędzi szkodzi im samym i ich społecznej akceptacji .

Ochrona interesu jednostkowego w postępowaniu administracyjnym tradycyjnie rozpatrywana jest u nas przez pryzmat konstrukcji, których genezy można doszukać się w systemie prawnym monarchii habsburskiej. Zostały one recypowane i w niewielkim stopniu zmodyfikowane przez rozporządzenie Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnem z 22.03.1928 r. i uchwalony 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego . Kluczowym elementem wprowadzonych przez te akty uregulowań stało się pojęcie strony, zdefiniowane przez odwołanie się do koncepcji interesu prawnego . Koncepcja, o której mowa, zdeterminowała nie tylko kierunek rozważań doktrynalnych poświęconych pozycji jednostki wobec administracji, ale i relacjom występującym pomiędzy różnymi kategoriami znaczących prawnie, choć korzystających ze „słabszych” form ochrony procesowej interesów, także ponadjednostkowych (grupowych czy złożonych, środowiskowych bądź rozproszonych). Ujęcie to stanowi naturalną konsekwencję przyjętych rozwiązań legislacyjnych, odzwierciedlających wykształcone przed laty idee, w szczególności ochrony publicznych praw podmiotowych . Współcześnie wydaje się ono, co wymownie potwierdza z jednej strony obserwacja rodzimej praktyki, z drugiej zaś – lektura literatury obcej, niewystarczające i ułomne. Nie przystaje już bowiem do szybko zmieniającej się rzeczywistości, stawiającej nowe wyzwania zarówno ustawodawcy, jak i organom stosującym prawo.

Potrzeba rozszerzenia formuły partycypacji w postępowaniu administracyjnym podmiotów, których interesów dotyka w jakiś sposób jego wynik, akcentowana jest zwłaszcza tam, gdzie przedmiotem uregulowań kodeksowych są, poza działaniami podejmowanymi w trybie jurysdykcyjnym, czynności administracji zmierzające do wydania aktu generalnego (rulemaking procedures). W tym kontekście operuje się określeniem „zainteresowanych” z różnych przyczyn rezultatem postępowania (stakeholders), dysponujących co do zasady mniejszym zakresem uprawnień procesowych niż strona, czyli osoba legitymująca się interesem prawnym. Analizując ten problem w odniesieniu do prawa amerykańskiego, R.B. Stewart przywołał słowa krytyki pod adresem tradycyjnego, poddanego licznym ograniczeniom modelu ochrony oferowanej przez agencje administracyjne. Przypomniał zarazem, że w odpowiedzi na nią w orzecznictwie sądowym wyraźnie zarysowała się tendencja do objęcia ochroną nowych rodzajów interesów („to protect new classes of interests”) i odchodzenia od doktryny standing w celu eliminowania barier utrudniających kwestionowanie działań agencji, jak również respektowania prawa do zainicjowania formalnego postępowania przed agencją i uczestnictwa w nim osób o zróżnicowanych interesach. Za funkcję prawa administracyjnego autor uznał nie tyle ochronę prywatnej autonomii, co raczej zagwarantowanie rzetelnej reprezentacji szerokiego kręgu zaangażowanych w sprawę interesów w procesie podejmowania decyzji administracyjnej („to ensure the fair representation of a wide range of affected interests in the process of administrative decision”) .

Interesujące spostrzeżenia i tezy R.B. Stewarta zostały rozwinięte w pracach innych autorów propagujących koncepcję „pragmatycznego prawa administracyjnego” (pragmatic administrative law) . Wśród korzyści płynących z opowiedzenia się za tą wizją prawa R.M. Levin wymienił stworzenie warunków dla przemyślanego działania poprzez „szeroką partycypację” (broad participation) i nałożenie na agencje administracyjne obowiązku rozważenia racji i stanowisk wszystkich stron (all sides) . Wybór formuły partycypacji, w szczególności w postępowaniu, którego celem jest wydanie aktu generalnego, wywołuje oczywiście wiele wątpliwości. Ich listę zestawili E. Jordão i S. Rose-Ackerman, nadając im formę pytań: 1) kto powinien dysponować możliwością udziału w postępowaniu?, 2) jeśli partycypacja ma ograniczać się do stron zainteresowanych (interested parties), jak należałoby je zdefiniować?, 3) co zrobić, żeby pewne grupy (lepiej zorganizowane i finansowane) nie zdominowały procesu konsultacji?, 4) jak ukształtować zasady partycypacji, aby uniknąć nadmiernych kosztów i zwłoki w postępowaniu?

Dążenie do rozluźnienia rygorów uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym, narzuconych przez przesłankę interesu prawnego, widoczne jest również w ustawodawstwie wielu państw europejskich, co swoją drogą musi skłaniać do zastanowienia się nad potrzebą modyfikacji uregulowań kodeksowych dotyczących strony. Jak można wnosić z doświadczeń innych systemów prawnych, utrzymanie jednolitej, wspólnej dla ogółu reżimów i trybów postępowania konstrukcji w tym przedmiocie jest mało prawdopodobne. Praktyka wymusi zapewne większą elastyczność i różnorodność przyszłych rozwiązań, przy zachowaniu jednak niezbędnego stopnia koherencji unormowań zawartych w ustawach prawa procesowego. Być może w jakiejś części będą one miały charakter ramowy, pozostawiając uregulowanie określonych zagadnień przepisom szczególnym.

Opracowania zamieszczone w niniejszym zbiorze dokumentują drogę ewolucji, stan obecny i sposób funkcjonowania instytucji ukierunkowanych na ochronę interesów w postępowaniu administracyjnym, z polskiej i europejskiej perspektywy. Intencją autorów pracy było zarazem uchwycenie prawidłowości rządzących ich rozwojem, a ponadto sformułowanie pewnych wniosków na przyszłość, przy jednoczesnym zasygnalizowaniu kwestii budzących najwięcej wątpliwości. Wywody zaprezentowane w poszczególnych częściach książki oddają osobisty punkt widzenia autorów. Nie podważa to w niczym faktu, że odpowiedzialność za wszelkie niedociągnięcia i usterki pracy ponosi wyłącznie jej redaktor naukowy.

Zbigniew Kmieciak, Ewa Łętowska