Dolnicki Bogdan (red.), Organizacja i funkcjonowanie aglomeracji miejskich

Jednym z największych osiągnięć przemian politycznych po 1989 roku było stworzenie w Polsce samorządu terytorialnego. Kolejne reformy doprowadziły do powołania samorządów gminnego, powiatowego i wojewódzkiego. Niestety do dziś nierozwiązany pozostał problem ustroju obszarów metropolitalnych.

Stale rosnące potrzeby mieszkańców oraz dążenie do podnoszenia jakości życia wywierają znaczący wpływ na sposoby zarządzania przestrzenią miejską. „Coraz szybsze tempo przemian otoczenia oraz rosnąca złożoność czynników wpływających na funkcjonowanie regionów miejskich wywołują potrzebę podejmowania działań skoordynowanych, a jednocześnie kompleksowych, uwzględniających możliwie jak najszerszą gamę tychże czynników oraz włączających w procesy decyzyjne podmioty funkcjonujące w danej przestrzeni i użytkujące ją, z zachowaniem zasad zrównoważonego rozwoju. Potrzeba ta wyraża się w idei zintegrowanego zarządzania przestrzenią” . Na mocy traktatu lizbońskiego do dwóch wcześniejszych wymiarów polityki spójności UE (społecznego i gospodarczego) dołączono trzeci – terytorialny. Odtąd cele rozwojowe powinny być realizowane w odniesieniu do terytorium, z uwzględnieniem specyficznej sytuacji społeczno-gospodarczej, kontekstu kulturowego, warunków geograficznych oraz dynamiki zachodzących procesów . A zatem w polityce spójności na plan pierwszy wysuwa się spójność terytorialna, rozumiana jako możliwość współdziałania regionów i układów lokalnych .

Przedmiotem oddziaływania staje się w takim ujęciu – terytorium. Terytorium rozumiane jako dynamiczny, zmieniający się w czasie i przestrzeni układ różnorodnych powiązań, wykraczający poza istniejące podziały administracyjne. „W «terytorializacji» chodzi o zdefiniowanie napotkanego problemu rozwojowego, który trzeba rozwiązać bez względu na istniejące granice administracyjne” .

Takie terytorialne podejście wymusza integrację, a co za tym idzie, stwarza warunki do współdziałania władz samorządowych przekraczającego tradycyjne granice formalnych podziałów administracyjnych . „Obszarem działań zamiast jednostek administracyjnych coraz częściej stają się jednostki funkcjonalne, dlatego zdefiniowane wcześniej terytorium nie musi pokrywać się z wprowadzonymi przez człowieka granicami, które dzielą obszary funkcjonalne na odrębne, niezależnie zarządzane jednostki przestrzenne” .

Coraz powszechniej przyjmuje się, że terytorialne podejście do rozwoju i związana z nim integracja powinny się sprowadzać do tworzenia całościowych strategii i skoordynowanych działań ze strony wszystkich osób i instytucji zaangażowanych w proces rozwoju miejskiego, które będą wykraczały poza granice poszczególnych miast. Działania te polegać powinny na koordynowaniu różnych terytorialnych, sektorowych i technicznych planów i strategii, aby w efekcie możliwe było godzenie interesów państwowych, regionalnych, miejskich, obywatelskich i gospodarczych. Należy przy tym korzystać z wiedzy i doświadczenia różnorodnych podmiotów oraz skupiać ich zasoby finansowe, aby ograniczone fundusze publiczne mogły być efektywniej wykorzystywane .

Każde duże miasto jest elementem większej całości funkcjonalnej i przestrzennej, z reguły otoczone jest bowiem jednostkami osadniczymi o różnorodnym charakterze, z którymi w naturalny sposób wchodzi w wielostronne interakcje. Jednostki te wraz z miastem centralnym (czy kilkoma takimi miastami o równorzędnym charakterze) tworzą wewnętrznie powiązany miejski zespół (region) funkcjonalny. Zespół taki występuje obiektywnie, niezależnie od tego, czy znajduje odpowiednie odwzorowanie w sferze ustrojowej zarządu lokalnego i w siatce podziału administracyjnego. Będąc obiektywnie istniejącym systemem funkcjonalnym, zespół ów (region miejski, aglomeracja miejska) wymaga prowadzenia stosownej polityki, eliminującej zjawiska negatywne i koordynującej rozwój całego układu przestrzennego. Polityka taka może być realizowana w ramach różnych modeli zarządu obszarów metropolitalnych, a wybór takiego modelu zależy zawsze od konkretnych uwarunkowań występujących w danym państwie (prawnych i ustrojowych, politycznych, kulturowych, historycznych itp.) . Region miejski podlega przy tym własnym regułom rozwoju, które winny być uwzględniane przy konstruowaniu systemu zarządzania. Trudność zbudowania modelu zarządzania aglomeracją miejską wynika ze szczególnego splotu zagadnień społecznych, gospodarczych i przestrzennych, mających w tym wypadku charakter równoczesnych oddziaływań wzajemnych. Na obszarze takim funkcje lokalne, zawsze podstawowe dla składowych jednostek administracyjnych, a przede wszystkim dla poszczególnych jednostek osadniczych o charakterze „miejskim” (zurbanizowanym) czy o charakterze „wiejskim”, interferują z funkcjami metropolitalnymi, nierzadko rangi krajowej czy międzynarodowej .

Często w literaturze pojawia się określenie „metropolia” kojarzone potocznie z dużym miastem, ale w nauce oznacza ono nie tylko samo „miasto-centrum”, lecz także związane z nim otoczenie, czyli obszar, strefę metropolitalną – aglomerację.

„Wielkie miasta rozwijają się i funkcjonują z reguły w ścisłym związku ze swoim bezpośrednim otoczeniem, tworząc układy aglomeracyjne. O wielkich miastach należy więc mówić jako o aglomeracjach” . Uważa się, że metropolia terytorialnie jest czymś większym niż miasto. Metropolia składa się z miast, a miasta składają się z miejscowości.

O metropolitalnym czy też centralnym charakterze ośrodka decyduje nie tylko siła i zasięg oddziaływania, ale i złożoność wypełnianych przez niego funkcji. Podkreśla się, że na pełne miano metropolii zasługują tzw. diversified city – miasta o funkcjach złożonych i znacznej komplikacji wypełnianych funkcji wyższego rzędu .

Obszary metropolitalne tworzą niezwykle złożoną strukturę, w skład której wchodzi wiele wspólnot terytorialnych (gmin, miast, powiatów) i wiele podmiotów władzy samorządowej i rządowej. Ich rozwój polega na funkcjonalnym włączaniu się nowych terenów oraz „dogęszczaniu się” obszaru centralnego w wyniku rosnących obrotów gospodarczych i liczby miejsc pracy. Skala i znaczenie tych zjawisk dla państwa wymuszają zastosowanie odpowiednich metod integracji zarządzania aglomeracją.

Skala aglomeracji jest zmienna, to znaczy, że różne zjawiska, a co za tym idzie – zadania publiczne, występują w różnym zasięgu terytorialnym. Oznacza to, że integracja zarządzania powinna przyjąć w miarę możliwości elastyczną formę. Trzeba więc uwzględnić, dla jakich zadań publicznych wystarczy dobrowolne lub nawet stymulowane ustawowo współdziałanie istniejących jednostek samorządu terytorialnego, a dla jakich potrzebne byłoby utworzenie specjalnej władzy metropolitalnej .