Kmieciak Zbigniew, Odwołania w postępowaniu administracyjnym

Wydana w 1980 r. książka Barbary Adamiak Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego wyznaczyła niezwykle wysokie standardy dyskursu naukowego w tym przedmiocie. Dorównanie im nie jest - o czym nie trzeba nikogo przekonywać - łatwym zadaniem. Od tego czasu nie ukazała się jednak u nas monografia poświęcona problematyce postępowania odwoławczego przed organami administracji publicznej. Zmiany, które zaszły w ustawodawstwie, a zwłaszcza pojawienie się niedewolutywnych odmian odwołania w postępowaniu administracyjnym (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i odwołania w rozumieniu art. 221 o.p.) oraz opowiedzenie się za odmienną w stosunku do przyjmowanej przez większość przedstawicieli doktryny formułą decyzji ostatecznej w wyniku dokonanej w 2010 r. nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, uzasadniają zatem przeprowadzenie ponownej analizy tej kwestii. Stwarza ona okazję do poddania rewizji niektórych, ukształtowanych przed laty poglądów na temat instytucji administracyjnego postępowania odwoławczego oraz skonfrontowania ich z bardzo bogatym dorobkiem orzecznictwa sądowego w tej materii.

Potrzebę powtórnego zajęcia się tematem odwołań w postępowaniu administracyjnym uzmysławia też wynik porównania przyjętych w Polsce konstrukcji prawa procesowego z rozwiązaniami obcymi. W książce starałem się je przybliżyć w stopniu umożliwiającym sformułowanie wniosków dotyczących zarówno założeń (modelu) postępowania odwoławczego w sprawach rozstrzyganych decyzjami organów administracji publicznej, jak i sposobów wypracowania takiej wykładni obowiązujących przepisów prawa, która pozwoli zwiększyć efektywność wskazanej instytucji i sprawność postępowania prowadzonego w następstwie skorzystania z niej przez legitymowany do tego podmiot.

Praca nad książką uświadomiła mi wielką "siłę ciążenia" koncepcji teoretycznych wypracowanych w innych realiach prawno-ustrojowych i często w oderwaniu od mających uniwersalny charakter założeń systemowych. Nadmierne przywiązanie do pewnych stereotypów i obawa przed poddaniem krytyce uznanych za niezmienne czy wręcz traktowanych jako dogmat ustaleń doktrynalnych z pewnością nie sprzyjają rozwojowi nauki prawa. Myśląc o jej przyszłości, trzeba oczywiście zadbać o zachowanie poprawnej metodologii prowadzonych badań i umiejętności określanej w komparatystyce jako zdolność uczenia się od innych. Bogactwo i złożoność konstrukcji właściwych dla współczesnego prawa i postępowania administracyjnego wymagają adekwatnej refleksji teoretycznej, a przede wszystkim - unikania pokusy nadmiernych uproszczeń, tłumaczonych niekiedy całkowicie zrozumiałym skądinąd dążeniem do jasnego wyłożenia tego, co z natury rzeczy jest trudne i skomplikowane.

Dziękuję wszystkim osobom, których uwagi, spostrzeżenia bądź okazana w inny sposób pomoc przyczyniły się do powstania tej książki. Słowa te kieruję w szczególności do Dziekana School of Law - Rutgers University w Camden (New Jersey) Profesora Raymana L. Solomona. Pobyt w tej uczelni na jego zaproszenie w kwietniu i maju 2008 r. stał się inspiracją do podjęcia prac nad książką poprzez przeprowadzenie stosownych badań prawnoporównawczych oraz zgromadzenie niezbędnej literatury obcojęzycznej. Należne podziękowania składam również kolegom - sędziom Naczelnego Sądu Administracyjnego, którzy zechcieli podzielić się ze mną zebranymi doświadczeniami, w tym spostrzeżeniami odnoszącymi się do funkcjonowania przepisów o odwołaniach administracyjnych.

Łódź, listopad 2010 r.

Prof. dr hab. Zbigniew Kmieciak

- profesor zw. Uniwersytetu Łódzkiego,

sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego