Kurzynoga Małgorzata, Odpowiedzialność prawna za strajk i inne formy pracowniczego protestu

Zgodnie z art. 59 ust. 3 Konstytucji RP związkom zawodowym przysługuje prawo do organizowania strajków pracowniczych i innych form protestu w granicach określonych w ustawie. Ze względu na dobro publiczne ustawa może ograniczyć prowadzenie strajku lub zakazać go w odniesieniu do określonych kategorii pracowników lub w określonych dziedzinach. Przepis ten upoważnia więc państwo do wyznaczenia granic korzystania z prawa do strajku i innych form protestu. Przy czym, w myśl art. 59 ust. 4 Konstytucji RP, ograniczenie wolności związkowych, do których zalicza się prawo do strajku i innych form protestu, może podlegać tylko takim ograniczeniom, jakie są dopuszczalne przez wiążące Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowe. Gwarancje prawa do akcji pracowniczych oraz dopuszczalny zakres ograniczeń tego prawa zawarte są w kilku traktatach międzynarodowych, i to zarówno o powszechnym, jak i regionalnym zasięgu obowiązywania, oraz w aktach Unii Europejskiej. Wśród dokumentów międzynarodowych i europejskich, które formułują bądź z których wyprowadzane jest prawo do akcji zbiorowych, można wymienić: Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych z 19.12.1966 r. , Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4.11.1950 r., konwencję nr 87 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącą wolności związkowej oraz ochrony praw związkowych z 9.07.1948 r., Kartę praw podstawowych Unii Europejskiej z 2000 r. Należy także przyjąć, że ograniczenia prawa do strajku i innych form protestu mogą być, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne dla bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Nie mogą też naruszać istoty prawa do strajku i innych form protestu. Stąd też wynika, że ograniczenia prawa do akcji pracowniczych mają na celu ochronę konstytucyjnie gwarantowanych wartości. Zgodnie z orzecznictwem TK koniecznym elementem systemu ochrony wartości konstytucyjnych w ustawodawstwie zwykłym jest ustanowienie określonych konsekwencji zapewniających skuteczność norm merytorycznych, a także procedur umożliwiających egzekwowanie zarówno norm merytorycznych, jak i konsekwencji ich nieprzestrzegania . Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny, „[...] tam, gdzie przepisy nakładają na osoby fizyczne lub prawne obowiązki, winien się również znaleźć przepis określający konsekwencje niespełnienia obowiązku. Brak stosownej sankcji powoduje, że przepis staje się martwy, a niespełnianie obowiązku nagminne” .

Ustawodawca powinien w poszanowaniu prawa do akcji pracowniczych, a także innych praw i wolności rangi konstytucyjnej określić warunki wykonywania prawa do strajku i innych form protestu oraz precyzyjnie wyznaczyć granicę między czynami i zachowaniami dozwolonymi oraz czynami i zachowaniami bezprawnymi, tak aby wykonywanie tych praw nie mogło być zakłócane. Ustawodawca powinien również ustanowić odpowiedzialność za naruszenie warunków wykonywania prawa do akcji pracowniczych odpowiednio godzącą wszystkie interesy. Innymi słowy, odpowiedzialność za strajk i inne formy pracowniczego protestu nie powinna paraliżować korzystania z prawa do strajku i innych form protestu, zaliczanego do praw (wolności) człowieka. Jednocześnie odpowiedzialność powinna być tak ukształtowana, aby zapewniać dostateczną ochronę wymienionych wyżej wartości, ze względu na które prawo do akcji pracowniczych zostało ograniczone. W tym kontekście możliwe jest wskazanie istoty zagadnienia podejmowanego w niniejszej monografii. Podstawowym celem badawczym jest rozważenie relacji, z jednej strony między odpowiedzialnością a prawem do strajku i innych form protestu, z drugiej zaś strony między odpowiedzialnością a ochroną wartości, z uwagi na które prawo do strajku zostało ograniczone. Powyższe określenie priorytetów podejmowanych dociekań wpływa również na kształt pozostałych pytań badawczych, weryfikowanych w ramach prowadzonych rozważań. Po pierwsze badaniu będzie podlegać zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz rodzaje odpowiedzialności za strajk i inne formy protestu. Badania te mają na celu zweryfikowanie hipotezy, że tytułowa odpowiedzialność w wielu wypadkach narusza prawo do strajku i innych form protestu, a jednocześnie nie zapewnia dostatecznej ochrony wartości, ze względu na które prawo do strajku zostało ograniczone. Po drugie w opracowaniu poszukiwana jest odpowiedź na pytanie, czy możliwe jest pogodzenie określonych form odpowiedzialności za akcje pracownicze z prawem do strajku i innych form protestu z jednoczesnym zapewnieniem ochrony wartościom uzasadniającym ograniczenie prawa do strajku. W istocie celem rozważań jest wskazanie dopuszczalnych granic odpowiedzialności, będącej kompromisem między prawem do akcji pracowniczych a innymi konstytucyjnymi wartościami. W szczególności ustalenia wymaga, czy odpowiedzialność powinien ponosić tylko związek zawodowy jako podmiot uprawniony do organizacji akcji pracowniczych, czy także pracownicy.

Zagadnienie odpowiedzialności za strajk i inne formy protestu jest bardzo złożone i obejmuje wiele problemów szczegółowych. Poza zakresem monografii pozostaje odpowiedzialność za strajki i inne formy protestu o transgranicznym charakterze. Tematyka ta, ściśle związana z kolizją między prawem do akcji pracowniczych a swobodami rynku wewnętrznego, jest niezwykle obszerna i należałoby jej poświęcić odrębne opracowanie.

Układ monografii wyznacza przyjęta metodologia badań. W rozdziale 1 wyjaśniono pojęcie odpowiedzialności prawnej oraz strajku i innej formy pracowniczego protestu, a także przedstawiono ewolucję tej odpowiedzialności. Następnie wskazano, że regulacja prawna dotycząca tytułowej problematyki jest silnie determinowana przez kwalifikację prawa do strajku i innych form protestu jako prawa (wolności) człowieka.

W rozdziale 2 omówiono ogólne kwestie dotyczące zakresu podmiotowego i przedmiotowego odpowiedzialności. Pierwsze z zagadnień wymaga ustalenia, kto może ponieść odpowiedzialność za strajk i inne formy protestu. Z kwestią tą wiąże się również to, kto może dochodzić odpowiedzialności. Ustalenie zakresu przedmiotowego odpowiedzialności sprowadza się do analizy przesłanki odpowiedzialności, jaką jest zorganizowanie strajku lub akcji protestacyjnej wbrew przepisom ustawy. Istotne jest ustalenie, czy „wbrew przepisom ustawy” oznacza naruszenie przepisów ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych, czy naruszenie jakiejkolwiek normy prawnej rangi ustawy obowiązującej w polskim porządku prawnym. W ramach tej przesłanki odrębnej analizy wymaga kwestia odpowiedzialności odszkodowawczej, o której stanowi art. 26 ust. 3 u.r.s.z. Zgodnie z tym przepisem za szkody wyrządzone strajkiem lub inną akcją protestacyjną zorganizowaną wbrew przepisom ustawy organizator ponosi odpowiedzialność na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Użyte przez ustawodawcę sformułowanie „wbrew przepisom ustawy”, przy jednoczesnym wskazaniu na zasady odpowiedzialności cywilnej, wymaga zbadania, czy przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej, o której stanowi ten przepis, jest sprzeczność tylko z normami prawnymi, czy także z zasadami współżycia społecznego. W istocie jest to pytanie o to, czy ustawa o rozwiązywaniu sporów zbiorowych wyznacza własne pojęcie bezprawności, czy może przesłanką odpowiedzialności z art. 26 ust. 3 u.r.s.z. jest bezprawność cywilnoprawna. W kontekście art. 26 ust. 3 u.r.s.z. nasuwa się także pytanie o zasadę, na której opiera się ta odpowiedzialność. W doktrynie prawa cywilnego wyróżnia się obecnie zasady: winy, ryzyka, słuszności, bezprawności oraz odpowiedzialności absolutnej. Stąd też trzeba rozważyć, czy art. 26 ust. 3 u.r.s.z. ustanawia odpowiedzialność na zasadzie bezprawności. Przepis ten jako przesłankę odpowiedzialności za szkody wyrządzone strajkiem / akcją protestacyjną ustanawia niezgodność z przepisami ustawy. Ustalenia wymaga zatem, czy art. 26 ust. 3 u.r.s.z. stanowi jedynie proklamację zasady odpowiedzialności organizatora niemającą własnej treści normatywnej, czy też zawiera w sobie w wystarczającym stopniu skonkretyzowaną normę prawną kształtującą prawo podmiotowe jednostki do odszkodowania, określającą zakres i kształt odpowiedzialności organizatora strajku. Rozstrzygnięcie tej kwestii jest niezwykle istotne, albowiem niesie za sobą doniosłe skutki prawne. Przychylenie się do drugiego z tych stanowisk oznaczałoby, że art. 26 ust. 3 u.r.s.z. ustanawia expressis verbis, jako przesłankę odpowiedzialności organizatora, niezgodność z przepisami ustawy. Nie pojawiałaby się więc tu w żadnej postaci zasada winy, a powstanie odpowiedzialności odszkodowawczej za strajk byłoby uzależnione jedynie od wykazania bezprawności organizatorów, bez potrzeby odwoływania się do elementu zawinienia. Ponadto z przesłanką odpowiedzialności oraz prawem do strajku wiąże się ściśle kwestia stopnia naruszeń przepisów ustawy i związanych z nim sankcji. Dlatego też należy rozważyć, czy stopień naruszenia przepisów ma wpływ na zakres odpowiedzialności.

Rozdział 3 został poświęcony analizie odpowiedzialności prawnej za strajk i inne formy pracowniczego protestu w ujęciu prawnoporównawczym. Odwołanie się do rozwiązań obowiązujących w innych krajach pozwala spojrzeć na polski system prawny z innej perspektywy oraz umożliwia zweryfikowanie rozwiązań przyjętych w prawie polskim. Metoda porównawcza ułatwia także formułowanie wniosków de lege ferenda dotyczących potrzeby nowelizacji polskich przepisów. Materiał porównawczy obejmuje rozwiązania prawne dotyczące tytułowej problematyki przyjęte w kilkunastu państwach europejskich. W ramach rozważań porównawczych omówiono odpowiedzialność związku zawodowego i pracowników za strajk i inne formy protestu, a także rozwiązania prawne, których celem jest zapobieżenie nielegalnej akcji. Jak zostanie wykazane, rozwiązania prawne umożliwiające przeciwdziałanie nielegalnym strajkom i akcjom protestacyjnym stanowią niezbędny element unormowań z zakresu odpowiedzialności w badanych systemach prawnych.

Rozdział 4 dotyczy szczegółowych problemów związanych z odpowiedzialnością związku zawodowego. W tym zakresie najbardziej interesujący jest problem odpowiedzialności za szkody wyrządzone nielegalnym strajkiem zorganizowanym przez zakładową organizację związkową będącą jednostką organizacyjną struktury ponadzakładowej. Kwestia ta wywołuje wiele kontrowersji, które są następstwem konstrukcji kilkustopniowej osobowości prawnej związku zawodowego oraz narzuconego przez polskiego ustawodawcę modelu organizacyjnego ruchu związkowego opartego na strukturach zakładowych. Nasuwa się bowiem wątpliwość, czy w sytuacji, w której organizatorem strajku / akcji protestacyjnej jest zakładowa organizacja posiadająca osobowość prawną i będąca jednocześnie jednostką organizacyjną wyższej struktury związkowej, podmiotem odpowiedzialności jest wyłącznie ta zakładowa organizacja, czy może podmiotem odpowiedzialności jest również związek zawodowy, którego jednostką organizacyjną jest zakładowa organizacja związkowa. W rozważaniach poświęconych tej tematyce podjęto próbę wykazania, że analiza cywilistyczna nielegalnego strajku jako deliktu daje pewne możliwości w zakresie prawidłowego rozkładu ciężaru odpowiedzialności odszkodowawczej między organizacje zakładowe a centrale związkowe. Oceny wymaga także odpowiedzialność związku zawodowego za nielegalny strajk i inną akcję protestacyjną na ogólnych zasadach Kodeksu cywilnego. Pojawia się pytanie o zasadność zastosowania w omawianej sytuacji cywilnej odpowiedzialności odszkodowawczej, która może doprowadzić do ruiny finansowej oraz likwidacji nawet największych związków zawodowych.

W rozdziale 5 analizie poddano szczegółowe zagadnienia związane z odpowiedzialnością pracownika. W tym zakresie przeanalizowano, czy sam udział, organizacja lub kierowanie strajkiem lub akcją protestacyjną zorganizowaną wbrew przepisom ustawy stanowi wystarczającą przesłankę odpowiedzialności pracowniczej. Ponadto w związku z tym, że czynności związane z organizowaniem strajku lub innej akcji protestacyjnej na ogół wykonują działacze związkowi, podjęto rozważania dotyczące rozwiązania stosunku pracy z działaczem związkowym objętym szczególną ochroną trwałości stosunku pracy, który w ramach wykonywanej działalności związkowej dopuścił się naruszenia prawa. Istotę tej kwestii uwypukla fakt, że ochrona trwałości stosunku pracy przedstawicieli związkowych ma wymiar ponadindywidualny, jej celem jest stworzenie możliwości reprezentacji praw i interesów pracowników. Ochrona przedstawicieli pracowników uznawana jest przez organy kontrolne MOP za niezbędną dla korzystania z praw zbiorowych, w tym prawa do strajku. Ponadto zbadania wymaga cywilna odpowiedzialność pracownika za szkody wyrządzone nielegalnym strajkiem / akcją protestacyjną. W szczególności należy się zastanowić, czy odpowiedzialność związku zawodowego (osoby prawnej) za działania swych organów wyłącza odpowiedzialność członków tych organów. Wiele wątpliwości powstaje również na tle odpowiedzialności karnej pracownika z tytułu nielegalnego strajku / akcji protestacyjnej. Najważniejsze z nich dotyczą opisu znamion czynów zabronionych w ustawie o rozwiązywaniu sporów zbiorowych w kontekście zasady nullum crimen sine lege oraz zasadności i zakresu sankcji karnych, które spośród wszystkich sankcji uważane są za najbardziej ingerujące w sferę praw i wolności człowieka.

W świetle znaczenia tytułowej odpowiedzialności oraz wielości zagadnień badawczych, podjęcie przedmiotowego tematu jest uzasadnione, tym bardziej, że, jak dotychczas, problematyka odpowiedzialności za strajk i inne formy pracowniczego protestu nie doczekała się szerszego opracowania. W doktrynie można odnaleźć zaledwie kilka opracowań artykułowych z tego zakresu i dotyczą one tylko jednostkowych wątpliwości. Niniejsza monografia w zamierzeniu ma stanowić opracowanie kompleksowe i całościowe, nie zaś charakterystykę ograniczoną do jednego zagadnienia.

Podstawową metodą badawczą przyjętą w opracowaniu jest typowa dla nauk prawnych analiza formalno-dogmatyczna tekstów prawnych. Ocena polskich przepisów dotyczących odpowiedzialności prawnej za strajk i inne formy pracowniczego protestu w świetle prawa do strajku wymaga pogłębionej analizy, ponieważ brzmienie przepisów odnoszących się do wskazanej odpowiedzialności rodzi wiele problemów i wątpliwości. Dlatego też rozważania zawarte w pracy obejmują interpretację obowiązujących przepisów, a także analizę piśmiennictwa oraz orzecznictwa. W analizie tej nie ograniczono się tylko do rozwiązywania problemów pojawiających się na tle obowiązujących przepisów, ale dokonano oceny aktualnego stanu prawnego z punktu widzenia prawa międzynarodowego, prawa konstytucyjnego oraz sformułowano postulaty de lege ferenda. W opracowaniu wykorzystano także metodę historyczną w celu przedstawienia kształtowania się instytucji odpowiedzialności prawnej za strajk i inną akcję protestacyjną. Badania historyczne są bowiem pomocne zarówno w zrozumieniu i wyjaśnieniu kształtu dzisiejszych rozwiązań prawnych, jak i ocenie ich zasadności w świetle współczesnych realiów. Ponadto w monografii posłużono się metodą komparatystyczną.