Cebera Agata, Odpowiedzialność odszkodowawcza za niezgodne z prawem działania organów administracji publicznej

Współcześnie problem odszkodowania za niezgodne z prawem działania organów władzy publicznej nabiera szczególnego znaczenia, ponieważ kompensata szkód wyrządzonych przez organy władzy publicznej stanowi jeden z podstawowych filarów ochrony wartości, jakie niesie za sobą demokratyczne państwo prawa. Trybunał Konstytucyjny podkreślał to w wielu wyrokach, w tym m.in. w wyroku z 20.01.2004 r. , w którym sformułował pogląd, w myśl którego art. 77 ust. 1 Konstytucji RP musi być rozumiany nie tylko jako gwarancja prawa podmiotowego, lecz także jako gwarancja poszanowania zasady legalizmu. Odpowiedzialność odszkodowawcza z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP stanowi bowiem środek wymuszający zgodne z prawem (zasadą legalizmu) działania organów władzy publicznej . Warto zwrócić uwagę na to, że twórcy Konstytucji RP przyjęli założenie realistyczne: naruszenia prawa mogą się zdarzać, ale zawsze musi istnieć mechanizm zapewniający ustalenie i kompensację wynikłych stąd szkód .

Niniejsze opracowanie jest poświęcone kwestii odpowiedzialności odszkodowawczej za niezgodne z prawem działania organów administracji publicznej. Głównym celem badawczym jest ustalenie zakresu podmiotowego i przedmiotowego wspomnianej instytucji prawnej. W pracy została również dokonana ocena skuteczności i efektywności regulacji konstytucyjnej i ustawowej z perspektywy ochrony praw jednostki, a w konsekwencji – również ocena tendencji rozwojowych idei indemnizacji szkód wyrządzonych niezgodnym z prawem działaniem organów administracji publicznej.

Punktem wyjścia realizacji wspomnianego zamierzenia badawczego jest kompleksowa analiza instytucji odpowiedzialności za delikty organów administracji publicznej z perspektywy stanu prawnego obecnie obowiązującego w Polsce, jak również z perspektywy historycznej i komparatystycznej. Wypada podkreślić, że analiza historyczna nie tylko ułatwia zrozumienie obecnego stanu prawnego, sporów doktrynalnych wynikłych na jego tle, w tym tych związanych z prawem intertemporalnym, lecz także pozwala przewidzieć przyszłe tendencje rozwoju omawianej instytucji prawnej. Uzupełniająca analiza prawnoporównawcza pozwala natomiast spojrzeć na kwestię odpowiedzialności odszkodowawczej państwa z szerszej perspektywy, a w konsekwencji nie tylko ocenić tendencje rozwojowe prawa polskiego, lecz także w ramach uwag de lege ferenda umożliwia zaproponowanie sprawdzonych za granicą rozwiązań normatywnych.

Zagadnienie odpowiedzialności odszkodowawczej za działania niezgodne z prawem jest instytucją pogranicza aż trzech różnych dziedzin prawa: prawa konstytucyjnego, prawa administracyjnego oraz prawa cywilnego. Wypada zwrócić uwagę na to, że dla polskiej jurysprudencji charakterystyczne jest ścisłe rozgraniczanie poszczególnych dziedzin prawa i analiza poszczególnych dylematów interpretacyjnych w oderwaniu od dialogu z przedstawicielami dziedzin pokrewnych. Wieloaspektowość zagadnienia warunkuje to, że w literaturze spotykamy się ze znaczną liczbą opracowań na temat odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej, jednakże ujmowanych jedynie zgodnie z tą dziedziną wiedzy, która jest reprezentowana przez autora danego poglądu. Konsekwencją wskazanego podejścia jest brak wykształcenia się na gruncie polskiej nauki prawa jednolitej siatki pojęciowej dla instytucji prawnych wspólnych różnym dziedzinom prawa. W konsekwencji tożsame pojęcia, takie jak: władza wykonawcza, administracja publiczna, władztwo, są rozumiane odmiennie. Z takim podejściem trudno się zgodzić. System prawny jako konstrukcja teoretyczna ma charakter jednolity, co implikuje, że powinien być wewnętrznie niesprzeczny i komplementarny. Spostrzeżenie to ma doniosłe konsekwencje, ponieważ pokazuje, że konieczne jest wypracowanie jednolitej siatki terminologicznej dla zagadnienia odpowiedzialności odszkodowawczej państwa.

Dotychczas problematyka odpowiedzialności odszkodowawczej za niezgodne z prawem działania organów administracji publicznej była przedmiotem opracowań przedstawicieli nauki prawa cywilnego i konstytucyjnego . Warto zwrócić uwagę, że chociaż zakres podmiotowy odpowiedzialności odszkodowawczej obejmuje organy administracji publicznej, a czynność sprawczą stanowi niezgodne z prawem wykonywanie władzy publicznej, to problematyka ta nie była przedmiotem zainteresowania przedstawicieli nauki prawa administracyjnego, a w konsekwencji nie stała się przedmiotem kompleksowego opracowania, które uwzględniałoby administracyjnoprawne aspekty związane z tą odpowiedzialnością . Konsekwencją zawężenia analizy problematyki odpowiedzialności odszkodowawczej za niezgodne z prawem działania organów władzy publicznej do prawa cywilnego i konstytucyjnego jest pominięcie w dostępnych opracowaniach wielu fundamentalnych aspektów o charakterze administracyjnoprawnym.

W zamierzeniu autorki niniejsze opracowanie obejmuje tylko te aspekty, które dotyczą organów administracji publicznej. Oznacza to, że z zakresu analizy zostały wyłączone kwestie związanie m.in. z niezgodnym z prawem działaniem organów władzy ustawodawczej i sądowniczej, jak również zagadnienia związane z odpowiedzialnością odszkodowawczą organów kontroli państwowej i ochrony prawa. Należy również podkreślić, że aspekty cywilnoprawne związane z odpowiedzialnością deliktową za niezgodne z prawem działania organów władzy publicznej (w tym organów administracji publicznej) zostały szeroko omówione w piśmiennictwie cywilistycznym , dlatego w niniejszym opracowaniu kładę nacisk na aspekty publicznoprawne tej odpowiedzialności.

Istota problemu stanowiąca przedmiot niniejszego opracowania sprowadza się do skonstruowania definicji pojęcia określającego zdarzenie sprawcze, z którym łączy się powstanie odpowiedzialności kompensacyjnej państwa, tj. pojęcia „wykonywanie władzy publicznej”. Wspomniane pojęcie jest niezbędne nie tylko do ustalenia zakresu przedmiotowego odpowiedzialności, lecz także do wyznaczenia jej zakresu podmiotowego i sposobu rozumienia pojęcia „działanie niezgodne z prawem”.

W świetle tezy sformułowanej w niniejszym opracowaniu wykonywaniem władzy publicznej przez organy administracji publicznej jest działanie, które spełnia kryteria tzw. testu weryfikacyjnego, tj.:

Pytanie nr 1: Czy adresatem normy prawnej (norm prawnych) stanowiącej (stanowiących) podstawę prawną działania jest podmiot działający w imieniu państwa i w interesie publicznym?

Odpowiedź: Tak.

Pytanie nr 2: Czy danej czynności konwencyjnej lub czynności faktycznej prostej mógłby dokonać lub byłby zobowiązany dokonać podmiot zewnętrzny względem administracji w stosunku do innego podmiotu zewnętrznego względem administracji?

Odpowiedź: Nie.

Z przedstawionego powyżej testu weryfikacyjnego wynika zatem, że wykonywaniem władzy publicznej nie będą objęte tzw. akty osoby prywatnej. Struktura pracy jest tak zbudowana, że każdy kolejny jej rozdział ujawnia inny aspekt związany z odpowiedzialnością odszkodowawczą za niezgodne z prawem działania organów administracji publicznej – od zakresu podmiotowego odpowiedzialności przez formy działania organów administracji publicznej, aż po pojęcia niezgodności z prawem i aspekty związane z funkcjami tej odpowiedzialności. Warto również zauważyć, że analiza przeprowadzona w dwóch pierwszych rozdziałach opracowania, które dotyczyły ewolucji instytucji odpowiedzialności odszkodowawczej państwa i aspektów intertemporalnych, w dużej części umożliwiła skonstruowanie przedmiotowego testu weryfikacyjnego.

Analizując przedmiot opracowania, zastosowałam metodologię charakterystyczną dla szczegółowych nauk prawnych, tj. metodę językowo-logiczną , teoretycznoprawną, historyczną, funkcjonalną i aksjologiczną, jak również metodę komparatystyczną. W pracy zastosowano również pewne elementy związane z metodą statystyczną.

Podstawą przeprowadzonych badań była analiza językowo-logiczna polegająca na „wykorzystaniu do analizy prawa metod, technik i aparatu pojęciowego szeroko rozumianych nauk o języku, logiki oraz osiągnięć metodologii nauk” . Podstawowym przedmiotem analizy była treść przepisów prawa, co stanowiło punkt wyjścia do analizy poglądów doktryny i orzecznictwa. Ze względu na interdyscyplinarny charakter zagadnienia konieczne było sięgnięcie do dorobku innych dziedzin prawa niż prawo publiczne. Ponadto niezbędne stało się również odwołanie do opracowań z dziedziny teorii i filozofii prawa.