Michór Andrzej, Odpowiedzialność administracyjna w obrocie instrumentami finansowymi

Jedną z cech prawa jest jego zmienność wynikająca z ewolucji stosunków społecznych, politycznych i gospodarczych. Prawo stanowi odzwierciedlenie tych stosunków i podlega ciągłemu rozwojowi. Pojawiają się nowe koncepcje prawa, przypomina się jednak również dawne teorie zaadaptowane do aktualnych potrzeb.

Tendencja ta nie ominęła również prawa administracyjnego. Jednym z istotniejszych przejawów tych zjawisk jest przyznanie organom administracji publicznej władztwa w zakresie wymierzania rozmaitych sankcji, przybierających często postać - w istocie - kar. F. Longchamps stwierdził, że do prawa administracyjnego nie należy nic, co dotyczy karania . Czy stwierdzenie to jest aktualne? Praca stanowi próbę odpowiedzi na pytania, jaka jest natura tych środków prawnych, czy stanowią one jedynie kary, czy też pełnią inne funkcje, a nadto - czy mają podstawy konstytucyjne?

Administracja ma za zadanie administrowanie, a nie wykonywanie wymiaru sprawiedliwości. Z drugiej jednak strony stosowanie szeroko rozumianej sankcji immanentnie związane jest z administrowaniem. Należy zatem zastanowić się nad zagadnieniem, jaką rolę powinny spełniać organy administracji publicznej we współczesnym świecie, jaki winien być zakres ich obowiązków i wiążących się z nimi kompetencji oraz - co wymaga szczególnego podkreślenia - jakie są granice pomiędzy administrowaniem a sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości.

Wskazane wyżej kwestie rozważam w kontekście odpowiedzialności administracyjnej w obrocie instrumentami finansowymi uregulowanej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi , a nadto m.in.: ustawą o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych , ustawą o nadzorze nad rynkiem kapitałowym , ustawą o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz ustawą o funduszach inwestycyjnych . W sposób znaczący poszerzyły one dotychczasowy zakres odpowiedzialności administracyjnej w obrocie tymi instrumentami. Jednocześnie należy wskazać, że z uwagi na akcesję do Unii Europejskiej regulacje wspólnotowe stały się prawem obowiązującym w Polsce, a tym samym doszło do przejęcia całego dorobku prawnego Wspólnot. Niezbędne jest zatem odniesienie również do tych unormowań.

Obrót instrumentami finansowymi stanowi jeden ze szczególnie istotnych segmentów gospodarki. Wynika to zarówno z jego znaczenia dla gospodarki narodowej, jak i z jego masowości związanej z zaangażowaniem dużego kapitału wielu rozproszonych inwestorów oraz wysokiego ryzyka. Ewentualne zakłócenia w funkcjonowaniu rynku instrumentów finansowych mogą stać się przyczyną trudnych do przewidzenia negatywnych następstw w gospodarce, m.in. związanych z utratą poważnego kanału finansującego rozwój gospodarki .

Dość wcześnie ustawodawcy doszli do wniosku, że pozostawienie obrotu instrumentami finansowymi jedynie "niewidzialnej ręce rynku" jest niewłaściwe, krótkowzroczne i może doprowadzić do katastrofy nawet najsilniejsze gospodarki świata, co wielokrotnie miało miejsce. Obrót instrumentami finansowymi, zwłaszcza obrót zorganizowany, umożliwia bowiem nieuczciwą spekulację na wielką skalę . Nadto człowiek, kierując się niepohamowaną chęcią zysku, często ulega pokusie szybkiego wzbogacenia się bez - wydawałoby się - większego wysiłku i podejmuje, często w dobrej wierze, pochopne decyzje finansowe. Rynek instrumentów finansowych jest natomiast miejscem, gdzie nawet doświadczony inwestor jest szczególnie narażony na manipulacje i oszustwa. Państwo zaś winno zapewnić na nim, przynajmniej formalnie, równe szanse - i to nie tylko w celu ochrony poszczególnych uczestników obrotu, ale również mając na względzie zabezpieczenie podstaw własnego systemu finansowego. Żadna współczesna gospodarka nie jest bowiem bezpieczna m.in. z uwagi na transfer kapitałów (i spekulantów), rozwój nowoczesnych form komunikacji i handlu. Stawia to nowe wyzwania przed państwami, powodując, że dotychczasowe formy ochrony rynku kapitałowego wymagają zmian i dostosowania do współczesnych zagrożeń .

Państwo zatem nie powinno pozostawać obojętne wobec tej sfery i chronić przedmiotowy obrót regulacjami karnoprawnymi, cywilnoprawnymi i - co wymaga szczególnego podkreślenia - w sposób instytucjonalny, przepisami z zakresu prawa administracyjnego. Kluczową rolę w oddziaływaniu państwa na organizowanie i organizację obrotu instrumentami finansowymi pełni natomiast instytucja odpowiedzialności administracyjnej.

Rozwijając powyższe wątki w pracy, na wstępie rozważyłem problem administracyjnoprawnego charakteru odpowiedzialności w obrocie instrumentami finansowymi (rozdział I). W kolejnych rozdziałach omówiłem kwestie odpowiedzialności administracyjnej w kontekście poszczególnych ustaw. W ostatnim rozdziale omówiłem zasady weryfikacji decyzji co do odpowiedzialności administracyjnej.

Opracowanie nie stanowi formy przedstawienia całokształtu dotychczasowego materiału normatywnego i dorobku doktryny. Stanowi świadome dokonanie wyboru pewnych koncepcji, założeń i kluczowych rozwiązań legislacyjnych, na podstawie których dokonana została synteza otrzymanych w wyniku badań wniosków. Jednocześnie w rozprawie przyjąłem założenie, że jej przedmiotem jest odpowiedzialność administracyjna w obrocie instrumentami finansowymi w rozumieniu tytułowej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (ze wskazanymi wyżej zastrzeżeniami co do zakresu tej odpowiedzialności). Moim zamiarem było przy tym skupienie się - co do szczegółowych regulacji powyższej odpowiedzialności - na unormowaniach wskazanych wyżej ustaw, a to z uwagi na bogactwo materiału normatywnego oraz szerokie spektrum odpowiedzialności administracyjnej w przedmiotowym obrocie.

W pracy starałem się wykazać, że:

Z uwagi na powyższe konieczne było dokonanie delimitacji odpowiedzialności administracyjnej od innych rodzajów odpowiedzialności prawnej i sformułowanie definicji odpowiedzialności administracyjnej. Nadto celowe było rozważenie problemów związanych z kryteriami wyboru rodzaju sankcji i jej wysokości, zagadnień przedawnienia zastosowania sankcji, środków probacyjnych, zbiegu odpowiedzialności, odróżnienia jej od środków zapobiegawczych, obowiązywania zasady ne bis in idem, kwestii zawinienia.

Jednocześnie dokonałem umiejscowienia norm regulujących obrót instrumentami finansowymi w aspekcie historycznym, zwłaszcza w kontekście prawa o publicznym obrocie papierami wartościowymi, z uwagi na niemal zupełny brak dysertacji dotyczących trzech ustaw z 29 lipca 2005 r.

Podkreślenia wymaga fakt, że obecnie trwają prace legislacyjne zmierzające do nowelizacji ustaw regulujących funkcjonowanie rynku finansowego. W większości są one konsekwencją konieczności implementacji do polskiego porządku prawnego przepisów dyrektywy 2004/39/WE z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie rynków instrumentów finansowych, dyrektywy 2006/49/WE z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie adekwatności kapitałowej firm inwestycyjnych i instytucji kredytowych, dyrektywy 2004/109/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie harmonizacji wymogów dotyczących przejrzystości informacji o emitentach, których papiery wartościowe dopuszczane są do obrotu na rynku regulowanym oraz zmieniającej dyrektywę 2001/34/WE, a także dyrektywy 2004/25/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie ofert przejęcia. Ponadto zmiany mają na celu doprecyzowanie niektórych przepisów ustaw, jak też zawierają rozwiązania sprzyjające rozwojowi polskiego rynku kapitałowego . Dnia 4 września 2008 r. Sejm RP uchwalił trzy ustawy: o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych, ustawy - Prawo bankowe oraz ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym; o zmianie ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych oraz o zmianie innych ustaw; o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw. Dnia 5 września 2008 r. ustawy te przekazano Prezydentowi RP do podpisu. Opracowanie zawiera odniesienia do uchwalonych zmian oraz konsekwencji ich wprowadzenia.