Barcz Jan, Od lizbońskiej do postlizbońskiej Unii Europejskiej. Główne kierunki reformy ustrojowej procesu integracji europejskiej

Na początku 2020 r. rozpoczęły się prace nad zwołaniem „Konferencji w sprawie przyszłości Europy” . Formalnie Konferencja miała rozpocząć się 9.05.2020 r. w 70. rocznicę opublikowania Deklaracji Schumana. Miałaby potrwać dwa lata i sfinalizować swoje prace Wspólną Deklaracją podczas francuskiej prezydencji w Radzie UE w pierwszej połowie 2022 r. Pomyślana jest jako wielopłaszczyznowe forum dyskusyjne (na szczeblu unijnym, krajowym, regionalnym, obywatelskim), w ramach którego zostaną ocenione z jednej strony doświadczenia związane z ponad 10-letnim obowiązywaniem Traktatu z Lizbony (wszedł w życie 1.12.2009 r.), z drugiej zaś – nowe wyzwania, z jakimi konfrontowana jest Unia Europejska. Wspólnym mianownikiem tych wyzwań jest przede wszystkim kryzys demokracji liberalnej, silne tendencje nacjonalistyczne i populistyczne, rozchwianie zachodniego systemu bezpieczeństwa i narastające przesunięcia w globalnym układzie sił .

Planowano, że debaty podczas Konferencji pójdą w dwóch zasadniczych kierunkach :

Pandemia koronawirusa, która dosięgła Europy również na początku 2020 r. i rozpoczęła gwałtowną ekspansję, wywoła „terapię szokową” także w stosunku do Unii Europejskiej. Społeczeństwa państw Europy czeka bardzo trudny okres: upadek wielu przedsiębiorstw, znaczny wzrost liczby bezrobotnych, recesja gospodarcza o nieznanej jeszcze głębi ani długości trwania. Panuje powszechna opinia, że pandemia koronawirusa pociągnie za sobą głębokie, wstrząsające dotychczasowymi układami w skali globalnej, regionalnej i narodowej następstwa. Opinie te są natomiast podzielone, jeśli chodzi o konkretne kierunki tych następstw. Niektórzy twierdzą, że konsekwencje pandemii koronawirusa przypieczętują los demokracji liberalnych, doprowadzą do rozpadu Unii Europejskiej oraz rewitalizacji nacjonalistycznych państw narodowych. Tak jednak nie musi być. Pandemia koronawirusa bardzo brutalnie ukazała współzależności globalne, a zarazem wartość transgranicznych procesów integracyjnych oraz kruchość i nieadekwatność działań, ograniczonych do ram państwowych .

Rozpoczęcie Konferencji w sprawie przyszłości Europy przesunięto co najmniej do września 2020 r. Nie straci ona jednak na znaczeniu, bowiem w jej ramach koncentrować się będą debaty nad przyszłym kształtem integracji europejskiej. Przede wszystkim pod wpływem następstw pandemii koronawirusa gruntownej redefinicji ulegną priorytety polityczne działań Unii Europejskiej. Nie oznacza to, że zadania nakreślone w dotychczasowym „planie” Przewodniczącej Komisji Europejskiej stracą na ważności. Zejdą one jednak na plan dalszy wobec konieczności koncentracji wszelkich zasobów na zwalczaniu pandemii, a następnie jej skutków społecznych i gospodarczych. Unia koncentruje obecnie swoje zasoby finansowe oraz dostosowuje mechanizmy stojące w jej dyspozycji do tych zasadniczych wyzwań. Podporządkowuje temu negocjacje nad perspektywą budżetową na lata 2021–2027 oraz działania w krótkim-, średnim- i strategicznym wymiarze nakierowane na przezwyciężenie następstw pandemii koronawirusa . Do zasadniczych wyzwań należeć będzie również zachowanie spójności unijnego rynku wewnętrznego (którego ważne zasady zostały zawieszone, aby umożliwić efektywne zwalczanie następstw pandemii) oraz umocnienie Unii Europejskiej na arenie międzynarodowej, zwłaszcza w związku z możliwymi przesunięciami układu politycznego w skali globalnej.

Przedmiot niniejszej książki koncentruje się na drugim aspekcie debat Konferencji, tj. na reformie ustrojowej Unii Europejskiej. Nie ulega jednak wątpliwości, że sprecyzowanie politycznych priorytetów działania Unii i radykalne zmiany w tym zakresie pod wpływem następstw pandemii koronawirusa będą miały bezpośredni wpływ na ewolucję ustrojową Unii. Autor niniejszej książki nie podziela opinii, że następstwa pandemii będą miały katastrofalny wpływ na konstrukcję integracji europejskiej. Mimo początkowych błędów , Unia szybko zaczęła podejmować efektywne działania na rzecz zwalczania pandemii oraz przeznacza na ten cel olbrzymie środki. Następstwa pandemii koronawirusa będą raczej podobne do następstw kryzysu finansowego, który wstrząsnął strefą euro: dał on asumpt do wypracowania planu i podjęcia konsekwentnych działań na rzecz wpierw sanacji, a następnie konsolidacji strefy euro.

W przypadku następstw pandemii koronawirusa reformy ustrojowe Unii Europejskiej będą musiały przede wszystkim gwarantować efektywną realizację zmodyfikowanych priorytetów politycznych Unii.

Oznacza to zwłaszcza konieczność radykalnego umocnienia sprawności zarządzania gospodarczego w UE, co jest równoznaczne z przyśpieszeniem realizacji planowanych reform strefy euro.

Oznacza to również konieczność podniesienia efektywności unijnego procesu decyzyjnego (dalsze odchodzenie od jednomyślności państw członkowskich na rzecz podejmowania decyzji w formule większości kwalifikowanej) oraz gruntowne przemyślenie podziału kompetencji między Unię a jej państwa członkowskie, zwłaszcza w zakresie kompetencji dzielonych między Unię i państwa członkowskie oraz kompetencji wspierających, koordynacyjnych i uzupełniających Unii: niektóre państwa członkowskie, zarzucające obecnie Unii Europejskiej zaniechanie i opieszałość w działaniach nakierowanych na zwalczanie pandemii koronawirusa, „pomijają”, że uprzednio zazdrośnie strzegły wyłączności swoich kompetencji w dziedzinie zdrowia publicznego (art. 168 TFUE odnoszący się to tej problematyki objęty jest jedynie kompetencjami wspierającymi, koordynacyjnymi i uzupełniającymi Unii).

Wreszcie oznacza to także, że przestrzeganie praworządności stanie się głównym testem wiarygodnego i efektywnego statusu państwa członkowskiego w Unii Europejskiej, a w efekcie przynależności do Unii. Jedno z głównych założeń niniejszej książki wskazuje na przestrzeganie praworządności jako zasadnicze kryterium członkostwa w Unii Europejskiej i zarazem jako granicę, za którą zaczyna się głęboka marginalizacja niepraworządnego państwa członkowskiego. Formacje polityczne w państwach członkowskich UE, którym zarzucane są działania niepraworządne, mają nadzieję, że pandemia koronawirusa da się wykorzystać do „legitymizacji” takich działań i utrwalenia ich władzy. Następstwa będą jednak przeciwne : Unia Europejska działająca na rzecz przezwyciężenia następstw pandemii będzie wymagała umocnienia solidarności i wiarygodności między państwami członkowskimi, a to z kolei zakłada konsekwentne trzymanie się przez nie wspólnych wartości, w tym zwłaszcza przestrzegania praworządności.

We wstępie do książki, niezależnie od powyższych uwag, należy podkreślić kilka wiodących założeń, które łączą zawarte w niej rozważania. Jest to tym istotniejsze, że zmiany zarówno w środowisku międzynarodowym Unii Europejskiej, jak i w sytuacji wewnętrznej w Unii (w poszczególnych państwach członkowskich), nabrały w ostatnich latach wcześniej niezakładanego tempa i często obierają mało obliczalne kierunki. Tendencje te są obecnie dodatkowo wzmocnione następstwami pandemii koronawirusa.

1. Przede wszystkim należy docenić obecny stan ustrojowy Unii Europejskiej, wprowadzony na mocy Traktatu z Lizbony. Prawie nazajutrz po jego wejściu w życie pojawiła się atrakcyjnie brzmiąca teza, że „Unia lizbońska” należy do przeszłości . W moim pojęciu założenie takie jest gruntownie błędne: Traktat z Lizbony wprowadził fundamentalną reformę ustrojową, przekształcając Unię trójfilarową w jednolitą i spójną organizację międzynarodową, z elastycznym procesem decyzyjnym, koherentną strukturą instytucjonalną i procedurami pozwalającymi na przeprowadzanie poważnych reform ustrojowych bez potrzeby sięgania do traktatu rewizyjnego. Dzięki temu Unia mogła sprostać wyzwaniom związanym z następstwami kryzysu finansowego. O „sile” reformy wprowadzonej na mocy Traktatu z Lizbony świadczy też to, że we wszystkich poważnych projektach dotyczących dalszej reformy Unii Europejskiej, mimo znaczącego zróżnicowania propozycji, dominuje jednoznacznie przekonanie, iż skuteczna reforma procesu integracji europejskiej powinna przebiegać w ramach lizbońskiej Unii Europejskiej, a nie poza nią . W przeciwnym bowiem wypadku realna staje się fragmentacja procesu integracji europejskiej.

2. Zmienił się zasadniczo punkt odniesienia dla dyskusji o groźbie fragmentacji Unii Europejskiej. Głównym następstwem kryzysu finansowego nie stał się – jak wieszczono – rozpad strefy euro i upadek wspólnego pieniądza. Przeciwnie: kryzys dał mocny impuls do działań na rzecz – wpierw – sanacji, a następnie konsolidacji strefy euro. Reforma strefy euro jest prowadzona konsekwentnie i ma „głęboki” charakter (aż do zapowiadanej „unii politycznej”). Dało to z kolei asumpt do uzasadnionych obaw, iż jej efektem może być nawet fragmentacja procesu integracji europejskiej, tym bardziej że ważne kwestie reformy strefy euro zostały uregulowane w umowach zawartych poza Unią Europejską: w Traktacie ustanawiającym Europejski Mechanizm Stabilności i Traktacie o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w Unii Gospodarczej i Walutowej. Obawy te można było w pewnym stopniu lekceważyć, dopóki państwem członkowskim UE pozostawała Wielka Brytania, nienależąca do strefy euro. Wraz z Brexitem zagrożenie fragmentacją mogło pogłębić się dramatycznie. Odpowiedzią na taką sytuację stało się nowe podejście Komisji Europejskiej, wyrażające się w strategii „wspólnej ścieżki” i strategii „pragmatycznej ścieżki”. Strategia „wspólnej ścieżki” znalazła wyraz w tzw. ofercie Junckera (wrzesień 2017 r.), stosownie do której wszystkie państwa członkowskie UE powinny stopniowo wejść do strefy euro, a tym samym zaniknie niebezpieczeństwo fragmentacji UE (wielu prędkości). Pewną ceną za to jest strategia „pragmatycznej ścieżki”: pakiet Komisji Europejskiej z grudnia 2017 r., nakierowany na realizację tych elementów reformy Unii Gospodarczej i Walutowej, które są realistyczne w wymiernym czasie. Oznacza to zarazem pewne „spłaszczenie” planowanych, ambitnych reform. Następstwem takiej nowej strategii jest to, że finalizacja reformy strefy euro nie tylko nie naruszy spójności Unii, ale przeciwnie – staje się głównym nurtem jej reformy ustrojowej. Zarazem państwo członkowskie, które nie zdecyduje się na określenie strategii wejścia do strefy euro, jest wystawione na niebezpieczeństwo pogłębiającego się zmarginalizowania w ramach UE. Jak wspomniano wyżej, przezwyciężenie następstw gospodarczych pandemii koronawirusa będzie wymagało umocnienia efektywności zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej, a to z kolei oznacza, że planowane reformy strefy euro muszą być konsekwentnie i bez zwłoki realizowane.

3. Strategia „pragmatyczna” i „wspólnej ścieżki” wskazuje na kolejną zaletę ustroju Unii Europejskiej ustanowionego na mocy Traktatu z Lizbony: wyraża się ona we wprowadzeniu do Traktatów procedur, które umożliwiają ewolucję ustroju Unii bez konieczności sięgania do traktatu rewizyjnego. Ta możliwość „elastycznej” ewolucji ustroju Unii przebiega w kilku płaszczyznach. Znalazła ona wyraz zarówno w wielu ściśle zaprogramowanych w Traktacie działań, prowadzących do sprecyzowanego rezultatu (jak choćby dochodzenie do finalnej formuły podejmowania decyzji w Radzie UE większością kwalifikowaną), jak i w licznych procedurach kładki, które umożliwiają wprowadzanie istotnych zmian ustrojowych bez konieczności sięgania do traktatu rewizyjnego. Co prawda, podejmowanie w tych ramach działań implementacyjnych okazało się przedsięwzięciem trudnym, niemniej po wejściu Traktatu z Lizbony w życie stopniowo przeprowadzono najistotniejsze reformy: doprecyzowano nowe procedury legislacyjne, zwłaszcza wydawanie aktów delegowanych i wykonawczych (nowa komitologia, sprecyzowanie kryteriów rozdziału aktów delegowanych i aktów wykonawczych), „uruchomiono” procedurę inicjatywy obywatelskiej oraz negocjacje nad umową w sprawie przystąpienia UE do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, „uruchomiono”, wbrew pierwotnemu powszechnemu sceptycyzmowi, jedną z procedur kładek (ust. 6 art. 48 TUE), ustanowiono Europejską Służbę Działań Zewnętrznych, podporządkowaną Wysokiemu Przedstawicielowi do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. W dziedzinie zarządzania Unią – w wyniku przekształcenia Rady Europejskiej w unijną instytucję, ustanowienia jej Przewodniczącego oraz wprowadzenia tzw. hybrydowej prezydencji – nastąpiły istotne zmiany, określane jako przejście od zarządzania botton-up do zarządzania top-down, tj. koncentracja i personifikacja zarządzania w Radzie Europejskiej i nadspodziewanie mocna emancypacja roli jej Przewodniczącego. Zważmy, że również poradzenie sobie z nadchodzącymi wyzwaniami: budową wspólnej polityki obronnej, wypracowaniem wspólnej polityki migracyjnej, przeprowadzeniem ważnych elementów reformy strefy euro, nie wymaga ingerencji w postanowienia Traktatów, lecz może być realizowane przy pomocy istniejących procedur, pod warunkiem że państwa członkowskie podejmą stosowne uzgodnienia. Last but not least, o elastyczności procedur dostosowań ustrojowych Unii, wprowadzonych na mocy Traktatu z Lizbony, do nowych wyzwań dobrze świadczy sprawne poradzenie sobie przez UE z instytucjonalnymi następstwami Brexitu.

4. Podkreślając znaczenie mechanizmów umożliwiających „elastyczną” ewolucję ustroju Unii Europejskiej, należy zwrócić uwagę na zmianę innego, istotnego paradygmatu: uprzednio wiodące założenie łączyło mocno podnoszenie efektywności działania procesu integracji europejskiej z umacnianiem wewnętrznego ujednolicenia w ramach Wspólnot, a następnie Unii. Obecnie wewnętrzne zróżnicowanie w Unii Europejskiej stało się faktem: narastające, wewnętrzne zróżnicowanie w ramach Unii Europejskiej należy więc przyjąć jako trwałą, strukturalną cechę procesu integracji europejskiej, która musi być uwzględniana w toku poszukiwania modelu Unii, umacniającej swoją efektywność. Zróżnicowanie takie może stać się ważnym czynnikiem podnoszącym dynamikę procesu integracji i wychodzącym naprzeciw postulatom umocnienia zasady subsydiarności. Z ustrojowego punktu widzenia zasadniczym warunkiem powodzenia takiego rozwoju jest to, aby przejawy zróżnicowania przebiegały w ramach proceduralnych określonych Traktatami (tak też się dzieje: z coraz większym powodzeniem jest wykorzystywana procedura wzmocnionej współpracy, sięgnięto do stałej współpracy strukturalnej we Wspólnej Polityce Bezpieczeństwa i Obrony, istnieją odrębne reżimy grupy Schengen czy Unii Gospodarczej i Walutowej z interesującymi doświadczeniami tzw. klauzul otwartości w środach budowania unii bankowej). W grę wchodzi bowiem zachowanie spójności procesu integracji. Jednym z głównych zadań nadchodzącej dyskusji będzie określenie takich „pieczołowicie wypracowanych mechanizmów instytucjonalnych” (carefully crafted institutional mechanisms) , które będą zapewniały możliwość „pogłębiania” integracji przez grupy państw członkowskich oraz gwarantowały spójność ustrojową całej Unii Europejskiej. Abstrahując od tego, że obecnie nie ma raczej dobrej atmosfery politycznej w państwach członkowskich do reform ustroju Unii, które wymagałyby zawarcia traktatu rewizyjnego, to jednak gotowość do zawierania kompromisów nakierowanych na umocnienie efektywności działań Unii bez wątpienia się umocni. Wynika to choćby z tego, że potrzebne będą szybkie i zdecydowane wspólne działania na rzecz przezwyciężenia następstw gospodarczych i społecznych pandemii koronawirusa. Można więc zakładać, że realistyczne stanie się ponowne „uruchomienie” procedur kładek, podobnie jak miało to miejsce pod wpływem następstw kryzysu finansowego (co otworzyło drogę do ważnych reform ustrojowych UE).

5. Jeśli powyżej wskazywano, że problem fragmentacji procesu integracji europejskiej związany z konsolidacją strefy euro zmienił zasadniczo (w następstwie strategii „wspólnej ścieżki”) swój charakter, to należy zarazem wskazać, że pojawił się znacznie groźniejszy czynnik, który może prowadzić do wstrząsu w spójności Unii Europejskiej. Chodzi o narastającą niepraworządność w Polsce i na Węgrzech. Następstwem związanych z tym problemów jest z jednej strony „ujawnienie się” praworządności jako wspólnego mianownika Unii Europejskiej – niepraworządność bowiem jest zaprzeczeniem integracji i prowadzi do podważenia podstaw, na jakich zasadza się Unia. Z drugiej strony następstwem niepraworządności w państwie członkowskim jest, nawet jeśli są uzasadnione skargi na słabą efektywność reakcji ze strony UE, pogłębiająca się izolacja państwa niepraworządnego w Unii (zjawisko „otorbiania” takiego państwa). W przypadku pogłębiania się i utrwalenia niepraworządności może wystąpić sytuacja, w której margines izolacji zostanie wyczerpany i zabraknie miejsca w Unii dla takiego państwa. Nie jest to proces łatwy z punktu widzenia spójności Unii i procedur unijnych: decydujący będzie na pewnym etapie tekst „odwracalności”, tj. politycznego oszacowania, czy w danym państwie możliwy jest powrót do rządów prawa. Bez wątpienia jednak skutki społeczne, gospodarcze i polityczne pandemii koronawirusa przyśpieszą związane z tym procesy.

***

Autor książki jako wysoki urzędnik polskiego MSZ zajmował się różnymi aspektami członkostwa Polski w Unii Europejskiej, a od ponad 20 lat zajmuje się naukową analizą ewolucji ustrojowej Unii. Niniejsza książka stanowi podsumowanie tych doświadczeń i badań, przy czym wcześniejsze wywody zostały gruntownie zaktualizowane . Przede wszystkim jednak zmienił się punkt odniesienia analizy: z jednej strony uwzględniono istotną zmianę paradygmatów mających wpływ na dalszą ewolucję ustroju Unii (wskazana wyżej strategia ścieżki „wspólnej” i ścieżki „pragmatycznej”, narastające problemy związane z praworządnością w niektórych państwach członkowskich, spinane obecnie wspólnym mianownikiem następstw pandemii koronawirusa), z drugiej zaś strony – w związku z czekającą nas kolejną debatą nad reformami ustrojowymi Unii – skoncentrowano się na ukazaniu źródeł i kontekstu poszczególnych problemów ustrojowych i propozycji reformy Unii. Może to być szczególnie interesujące dla Czytelnika, pamięć instytucjonalna odgrywa bowiem fundamentalną rolę w negocjacjach nad reformami ustrojowymi UE.

Materia książki została podzielona na dwie zasadnicze części. Rozdziały zawarte w części I: Lizbońska Unia Europejska (od rozdziału 1 do 7) odnoszą się do źródeł regulacji ustrojowych oraz ewolucji poszczególnych zagadnień instytucjonalnych wprowadzonych na mocy Traktatu z Lizbony oraz implementacji reform zaprogramowanych w tym Traktacie. W tym kontekście omówione są projekty dyskutowanych, dalszych reform związanych z poszczególnymi obszarami ustroju lizbońskiej Unii Europejskiej (ustanowionej na mocy Traktatu z Lizbony). Rozdziały natomiast (od 8 do 13) zawarte w części II: Postlizbońska Unia Europejska, koncentrują się przede wszystkim na konsekwencjach kryzysu finansowego i działaniach ustrojowych podejmowanych na rzecz sanacji strefy euro, a następnie jej konsolidacji. Związane są z tym dalsze, istotne kwestie ustrojowe, zwłaszcza zakres oddziaływania reformy strefy euro na ewolucję ustrojową Unii Europejskiej jako całości. Należy przy tym uwzględniać, że rozważania zawarte w obu częściach są mocno powiązane, jak bowiem wskazano wyżej, Unia postlizbońska budowana jest na mocnej podstawie Unii lizbońskiej.

Analiza konkretnych propozycji odnoszących się do dalszych reform Unii Europejskiej odwołuje się przede wszystkim – poza miarodajną literaturą przedmiotu – do dokumentów Komisji Europejskiej oraz innych instytucji unijnych oraz raportów przedkładanych przez czołowe europejskie think tanki .

Piaseczno, kwiecień 2020 r.

Jan Barcz