Srebro Bogusław, Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej

1. Oszustwa, nieprawidłowości finansowe i inne nielegalne działania corocznie narażają interesy finansowe Unii Europejskiej na wielomilionowe straty. Stanowią one problem utrudniający urzeczywistnienie celów traktatowych, takich jak ustanowienie rynku wewnętrznego oraz unii gospodarczej i walutowej, a także zapewnienie obywatelom Unii Europejskiej wysokiego poziomu ochrony w obszarze "wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości" zapowiedzianym przez traktat amsterdamski. Działania takie przede wszystkim ograniczają wynikające z integracji korzyści dla państw członkowskich. W celu ich zwalczania konieczne jest więc podejmowanie wszelkich środków, składających się na "ochronę interesów finansowych Unii Europejskiej".

W prawie Unii Europejskiej (art. 29 TUE, art. 280 TWE) funkcjonuje określenie "walka z oszustwami" (ang. Fight Against Fraud, niem. Betrugsbekämpfung), które obejmuje wykrywanie, monitorowanie i karanie oszustw i nieprawidłowości celnych, podatkowych oraz tych związanych z niewłaściwym wykorzystywaniem subwencji wspólnotowych; zwalczanie korupcji i innych nielegalnych działań naruszających interesy finansowe Unii. Wśród tych innych działań należy wymienić pranie pieniędzy, a także fałszerstwa wspólnej waluty euro oraz bezgotówkowych środków płatniczych. Oprócz tak rozumianej "walki z oszustwami", "ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej" obejmuje zagadnienia zapobiegania nieprawidłowościom i oszustwom we wspólnotowym procesie legislacyjnym oraz w trakcie procedur zamówień publicznych, współpracę instytucji Wspólnot (UE) z państwami członkowskimi (w tym np. programy szkoleniowe i pomocowe dla krajowych organów przestrzegania prawa), współpracę z państwami kandydującymi do UE, a także współpracę międzyinstytucjonalną na poziomie Wspólnot (Unii).

2."Ochrona interesów finansowych" ma różny charakter prawny, związana jest z wykonywaniem kontroli finansowej, prowadzeniem postępowań administracyjnych (kontroli oraz dochodzeń administracyjnych), w tym postępowań dyscyplinarnych, a także postępowań karnych (w obecnym stanie prawnym przez organy państw członkowskich).

3. Celem pracy jest przedstawienie rozwiązań prawnych i instytucjonalnych (de lege lata jak i de lege ferenda) w dziedzinie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej. Na samym początku konieczne jest wyjaśnienie pojęcia "interesy finansowe" (w szczególności jego zakresu), dobra prawnego, którego ochronie poświęcona jest niniejsza praca. W dalszej kolejności przedstawione zostaną rozwiązania instytucjonalne I jak i III filara UE, związane w sposób bezpośredni lub pośredni z ochroną interesów finansowych Unii, a także obowiązki państw członkowskich w tej dziedzinie. Następnie omówione zostaną poświęcone zwalczaniu przestępczości gospodarczej i finansowej akty prawne III filara UE będące często w związku z aktami prawa wspólnotowego (I filar UE). Ostatnia część rozważań poświęcona zostanie projektowi kodeksu karnego w zakresie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej.

Przedstawione w pracy rozwiązania prawne i instytucjonalne oparte są na obowiązujących w chwili obecnej regulacjach traktatowych. Wskazane zostaną ponadto kierunki zmian proponowane przez Konwent Europejski, który otrzymał zadanie opracowania projektu przyszłego traktatu konstytucyjnego Unii. Zagadnienie to ma związek z tytułem niniejszej pracy. Jak zostanie wykazane już w rozdziale 1 pracy, ściśle rzecz ujmując to "interesy finansowe Wspólnot Europejskich", a nie "interesy finansowe Unii Europejskiej" są dobrem prawnym, które podlega ochronie zarówno za pomocą środków I filara UE (filara wspólnotowego), jak i III filara UE (współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych). Ze względu jednak na reformę Unii Europejskiej, a w szczególności proponowane przekształcenie Wspólnot (obecnie funkcjonujących jako I filar UE) w nowy podmiot, w tytule pracy występuje drugi z powyższych terminów. W tekście pracy oba terminy traktowane są jako równoważne, ale z pewnym zastrzeżeniem. W przypadku omawiania aktualnych rozwiązań prawnych i instytucjonalnych używany jest zasadniczo termin "interesy finansowe Wspólnot Europejskich (Wspólnoty Europejskiej)", który jest terminem występującym w aktach prawnych (I, jak i III filara UE), natomiast gdy rozważania mają charakter ogólny bądź dotyczą stanu prawnego de lege ferenda, używany jest termin "interesy finansowe Unii Europejskiej".

4. Problematyka środków mających na celu ochronę interesów finansowych UE jest istotna dla Polski jako państwa stowarzyszonego i kandydującego do Unii, tym bardziej że od chwili podpisania 16 kwietnia 2003 r. traktatu akcesyjnego Polska jest już właściwie tzw. państwem przystępującym (a nie "kandydującym") do UE. Prawo polskie dostosowywane do wymogów unijnych nie będzie jednak stanowiło przedmiotu niniejszej pracy. Rozważania koncentrować się będą na prawie Unii Europejskiej, co jednak nie wyklucza ich przydatności w interpretacji i stosowaniu prawa polskiego. W szczególności takie zagadnienia, jak obowiązki państw członkowskich (ściślej władz krajowych) w zakresie ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej, wynikające z aktów prawa wspólnotowego oraz orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, w zupełności odnosić się będą od 1 maja 2004 r. do Polski jako państwa członkowskiego.

5. Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej jest przedmiotem zainteresowania zarówno I, jak i III filara UE. Problematyka przestępczości finansowej i gospodarczej jest również przedmiotem prac na forum różnego rodzaju organizacji międzynarodowych, takich jak OECD i Rada Europy. W pracy pominięte zostaną zagadnienia związane z działalnością tych organizacji, z tym że należy pamiętać, iż mają one wpływ na prawnokarne uregulowania przyjmowane w Unii Europejskiej (także i te w dziedzinie przedstawianej w niniejszej pracy).

6. Niniejsza praca, o ile nie wskazano inaczej, oparta jest na stanie prawnym z dnia 1 listopada 2003 r. Numeracja artykułów traktatów odpowiada zasadniczo numeracji wprowadzonej przez traktat amsterdamski; jeżeli używane są poprzednio obowiązujące oznaczenia, jest to przedstawione w odpowiedni sposób.

7. Niniejsza praca powstała w ramach działalności naukowej Katedry Prawa Europejskiego Uniwersytetu Jagiellońskiego. Autor pragnie w tym miejscu serdecznie podziękować swojemu promotorowi i opiekunowi naukowemu - Panu Profesorowi dr. hab. Stanisławowi Biernatowi za pomoc przy pisaniu tej pracy, ogromną życzliwość, a także za zachęcenie do studiów w zakresie prawa europejskiego.

Autor chciałby również bardzo podziękować rodzinie za wsparcie i niezawodność.

Bogusław Srebro

Kraków, w styczniu 2004 r.