Kwiatkowska Bożena, Wierczyński Grzegorz, Niemiecki podręcznik techniki prawodawczej

We współczesnych czasach prowadzenie badań prawnoporównawczych nie wymaga jakiegoś wyjątkowego uzasadnienia. Systemy prawne poszczególnych państw (zwłaszcza w obrębie Unii Europejskiej) są ze sobą coraz ściślej powiązane i w coraz większym zakresie prowadzi się prace nad ich przemyślanym skoordynowaniem. Coraz więcej badań naukowych polega na porównywaniu wycinków obowiązujących porządków prawnych. Paradoksalnie najrzadziej dotyczy to jednak techniki prawodawczej rozumianej jako metoda redagowania tekstów aktów normatywnych. O ile zatem proces tworzenia prawa w innych państwach jest stosunkowo dobrze opisany w polskiej literaturze prawniczej, o tyle brakuje prac porównujących, jak podobne kwestie techniczne są rozwiązywane przez legislatorów w poszczególnych państwach. Nie inaczej jest w przypadku badań prawnoporównawczych polsko-niemieckich. Polska literatura naukowa na temat stanowienia prawa w RFN jest dość wyczerpująca, ale skupia się głównie na aspektach ustrojowych . Jedyną obszerniejszą pracą na temat techniki prawodawczej, w której pojawiają się analizy prawnoporównawcze z uwzględnieniem rozwiązań niemieckich, jest książka mojego autorstwa na temat udostępniania informacji o prawie . W trakcie badań, których wyniki zostały zaprezentowane w tej książce, przetłumaczony został m.in. podręcznik techniki prawodawczej niemieckiego Federalnego Ministerstwa Sprawiedliwości . Spotkałem się z wieloma pytaniami na temat tego podręcznika zarówno ze strony naukowców zajmujących się tworzeniem prawa, jak i praktyków – legislatorów i sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Dowodzi to, że podręcznik ten stanowi ważny przyczynek do szerokiej dyskusji na temat stosowanych współcześnie technik prawodawczych. Ponieważ moje badania zostały sfinansowane przez Narodowe Centrum Nauki, uznałem, że warto udostępnić tłumaczenie tego podręcznika polskiemu czytelnikowi. Zwłaszcza, iż wiele z prezentowanych w nim rozwiązań może mieć zastosowanie w polskich warunkach.

* * *

Przed przystąpieniem do lektury prezentowanego podręcznika warto uczynić kilka uwag wprowadzających. Przede wszystkim należy sobie zdawać sprawę, że, choć formalnie jest to „tylko” podręcznik, znaczenie przyjętych w nim rozwiązań jest zbliżone do tego, jakie mają w Polsce przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” . Wynika to z tego, że ów podręcznik został opracowany przez organ, który kontroluje wszystkie rządowe projekty aktów normatywnych pod kątem techniki prawodawczej. Instytucja takiej kontroli ma w Niemczech długą tradycję, sięga bowiem pruskiego regulaminu pracy ministrów . Już na początku lat 20. zeszłego wieku zadanie to zostało powierzone Ministerstwu Sprawiedliwości Rzeszy . Po wojnie rozwiązanie to zostało utrzymane. W 1949 r. rząd niemiecki postanowił, że Federalne Ministerstwo Sprawiedliwości będzie uczestniczyło w pracach nad projektami ustaw oraz rozporządzeń, sprawdzając te projekty pod względem techniki prawodawczej oraz jednolitości języka prawnego . Uzasadniając swoją decyzję, rząd argumentował m.in., że poszczególne ministerstwa przejawiają tendencję do postrzegania spraw, które mają zostać uregulowane, tylko z punktu widzenia danego resortu i – nawet jeśli nie można im nic zarzucić z punktu widzenia przestrzegania prawa – w demokratycznym państwie prawa potrzebny jest podmiot, który kontrolowałby wszystkie rządowe projekty ustaw w sposób niezależny, skupiony wyłącznie na przestrzeganiu prawa. Uznano, że takim podmiotem, wolnym od powiązań z interesami administracji, jest właśnie Ministerstwo Sprawiedliwości .

Obecnie kompetencje Federalnego Ministerstwa Sprawiedliwości do kontrolowania rządowych projektów aktów normatywnych są określone we Wspólnym Regulaminie ministerstw federalnych (GGO) . Zgodnie z § 46 ust. 1 GGO po zakończeniu prac nad danym projektem ustawy w resorcie, a przed przedłożeniem go gabinetowi, należy go przedstawić Federalnemu Ministerstwu Sprawiedliwości w celu sprawdzenia z punktu widzenia systemu prawnego i techniki prawodawczej. Przepis ten stosuje się odpowiednio do projektów rozporządzeń rządu i poszczególnych ministrów (§ 62 ustęp 2 GGO). Przepisy te dopełnia § 26 ustęp 2 Regulaminu Rządu Federalnego (GOBReg ), który stanowi, że Federalny Minister Sprawiedliwości ma prawo wniesienia protestu przeciwko projektom ustaw lub rozporządzeń w razie ich niezgodności z obowiązującym prawem.

W Federalnym Ministerstwie Sprawiedliwości istnieje osobny referat do spraw kontroli projektów aktów normatywnych. W razie potrzeby angażuje on w prace nad danym projektem inne referaty Federalnego Ministerstwa Sprawiedliwości (np. referat prawa konstytucyjnego). Po rozpatrzeniu wszystkich wątpliwości i zakończeniu kontroli Ministerstwo wydaje zaświadczenie o braku zastrzeżeń, potwierdzając w ten sposób, że kontrola została przeprowadzona. Zgodnie z § 51 GGO, przedkładając projekt rządowi, właściwe ministerstwo składa oświadczenie, że Federalne Ministerstwo Sprawiedliwości potwierdziło wykonanie omawianej kontroli.

W Niemczech, podobnie jak w Polsce, większość ustaw jest uchwalanych z inicjatywy rządu. Z dostępnych danych wynika, że jest to tendencja rosnąca – wśród ustaw uchwalanych przez niemiecki Bundestag coraz większy odsetek stanowią te, których projekty zostały opracowane przez rządowe służby legislacyjne. W trakcie kadencji z lat 1990–2005 stanowiły one ok. 70% uchwalonych ustaw. W ostatnich dwóch kadencjach w latach 2005–2013 projekty te stanowiły już niemal 80% uchwalonych ostatecznie ustaw . Prezentowane rozwiązania mają zatem fundamentalne znaczenie dla całego niemieckiego systemu prawnego, w szczególności dla jakości obowiązującego prawa federalnego.

* * *

Zakres kontroli przeprowadzanej przez Federalne Ministerstwo Sprawiedliwości jest omawiany w pierwszej części podręcznika. Najważniejszym elementem kontroli projektu aktu normatywnego jest tzw. kontrola pionowa, obejmująca m.in. problematykę zgodności z niemiecką Ustawą Zasadniczą. Kontrola ta jest przeprowadzana w oparciu o tzw. listę pytań kontrolnych. Pierwsza wersja takiej listy zaczęła funkcjonować na podstawie uchwały rządu z dnia 11 grudnia 1984 r. w sprawie pytań kontrolnych do federalnych przepisów prawnych . Był to sformalizowany dokument, który ze względu na kolor papieru, na jakim go sporządzano, nazywany był niebieską listą kontrolną . Lista ta została zmodyfikowana na podstawie uchwały rządu z dnia 20 grudnia 1989 r. w sprawie środków poprawy stanowienia prawa . W 2000 r. w ramach dużej nowelizacji GGO listę pytań kontrolnych zintegrowano z wymaganiami odnoszącymi się do uzasadnień rządowych projektów aktów normatywnych. Obecnie funkcjonuje „Lista kontrolna dla lepszego stanowienia prawa” , która ma służyć legislatorom jako praktyczne narzędzie w ich pracy.

W § 46 ustęp 2 GGO podkreśla się, że przeprowadzenie kontroli poprawności projektu aktu normatywnego wymaga odpowiedniego czasu. Zgodnie z § 50 GGO sprawdzanie projektu ustawy trwa z reguły cztery tygodnie. Można ten okres skrócić, o ile wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Zgodnie z § 46 ustęp 3 GGO referaty fachowe poszczególnych ministerstw mogą włączyć Federalne Ministerstwo Sprawiedliwości już do prac wstępnych nad danym projektem. Umożliwia to wyjaśnienie istniejących wątpliwości na wczesnym etapie prac, co ułatwia i przyspiesza ostateczne sprawdzenie poprawności projektu.

Poszczególne ministerstwa mogą też brać udział w sprawdzaniu poprawności legislacyjnej w trakcie rozpatrywania projektu ustawy przez komisję Bundestagu (§ 52 ustęp 2, § 56 ustęp 3 GGO), a także w ramach przygotowania stanowiska rządu wobec propozycji Bundesratu.

Do końca lat 80. XX w. rządowe zasady odnoszące się do techniki prawodawczej funkcjonowały w postaci kilku rozproszonych przepisów GGO oraz systematycznie rosnącego zbioru wytycznych wydawanych przez Federalne Ministerstwo Sprawiedliwości . Na podstawie powołanej powyżej uchwały rządu z dnia 20 grudnia 1989 r. w sprawie środków poprawy stanowienia prawa Federalne Ministerstwo Sprawiedliwości zostało zobowiązane do opracowania i wydania urzędowego podręcznika na temat techniki prawodawczej – Handbuch der Rechtsförmlichkeit (w skrócie powoływany jako HdR). Zgodnie z § 42 ustęp 4 GGO projekty aktów normatywnych rządu federalnego RFN należy redagować zgodnie z zasadami przedstawionymi w tym podręczniku.

Pierwsze wydanie tego podręcznika ukazało się w 1991 r. Liczyło 143 strony. Drugie wydanie – z 1999 r. – zostało znacznie poszerzone – liczyło 253 strony. Najnowsze, trzecie wydanie liczy 296 stron i ukazało się w 2008 r. Jest ono udostępniane w postaci elektronicznej na stronie Federalnego Ministerstwa Sprawiedliwości .

* * *

Podręcznik rozpoczynają uwagi wprowadzające. Omówiono w nich kompetencje Federalnego Ministerstwa Sprawiedliwości w rządowym procesie prawodawczym, zakres i sposób przeprowadzania kontroli poprawności projektowanych aktów normatywnych, zdefiniowano podstawowe pojęcia i przedstawiono inne dostępne środki wspierające proces tworzenia prawa. Druga część podręcznika zawiera ogólne zalecenia w sprawie języka prawnego, stosowania nazw urzędowych i posługiwania się technikami odesłań i innych powołań. W trzeciej części przybliżono zasady redagowania tekstu ustawy samodzielnej (tytuł, struktura, zasady redagowania przepisów merytorycznych, upoważniających i końcowych). Czwarta część zawiera zasady redagowania ustaw zmieniających. W piątej części omówiono zasady redagowania tekstów rozporządzeń. W szóstej opisano zasady opracowywania materiałów pomocniczych do projektu aktu normatywnego (np. zestawień synoptycznych w przypadku projektu ustawy zmieniającej). Ostatnia część jest poświęcona zasadom redagowania tekstów jednolitych. W załącznikach przedrukowano:

Trzy pierwsze załączniki zostały zamieszczone w poniższym tłumaczeniu. Ostatni został pominięty, gdyż aktualna wersja dokumentu, z którego pochodził powołany wyciąg, jest powszechnie dostępna w języku polskim .

* * *

Dla jasności dalszych rozważań – niektóre określenia wymagają opatrzenia ich pewnymi wyjaśnieniami. Dotyczy to w szczególności samego tytułu prezentowanego podręcznika. Został on przetłumaczony jako Podręcznik techniki prawodawczej, ale nie jest to dosłowne tłumaczenie. W takim tłumaczeniu oryginalny tytuł musiałby się posługiwać określeniem Rechtsetzungstechnik. Uznaliśmy jednak, że dla polskiego czytelnika pojęcie techniki prawodawczej lepiej opisuje zawartość tego podręcznika niż jakiekolwiek dosłowne tłumaczenie zwrotu Rechtsförmlichkeit.

W części omawiającej terminologię stosowaną w podręczniku (uwagi nr 18–22) zwraca uwagę wyraźne przeciwstawienie aktów „samodzielnych” i aktów zmieniających. Na oznaczenie aktów należących do tej pierwszej kategorii w literaturze niemieckiej używa się zwrotów Stammgesetze i Stammverordnungen. Nie mają one swoich bezpośrednich odpowiedników w języku polskim. Niemiecki wyraz Stamm najczęściej tłumaczy się jako „pień”, „rdzeń”, „plemię” lub „szczep”. W zbitkach słownych spotyka się również tłumaczenie tego wyrazu jako „stały”. Ponieważ w podręczniku podkreśla się, że chodzi o akt normatywny samodzielnie (w oryginale: eigenständig) regulujący jakąś mniej lub bardziej kompleksową dziedzinę, w naszym przekładzie przyjęliśmy tłumaczenie omawianych zwrotów jako „samodzielna ustawa”, „samodzielne rozporządzenie”.

Innymi pojęciami omawianymi w tej części podręcznika, które również nie mają swojego odpowiednika w polskim języku prawniczym, są Mantelgesetz i Mantelverordnung. Są to zbiorcze akty normatywne, które zawierają w sobie kilka odrębnych aktów – samodzielnych, zmieniających i wprowadzających. W tym przypadku zdecydowaliśmy się na tłumaczenie dosłowne – „ustawa-płaszcz” i „rozporządzenie-płaszcz”.

Bardziej szczegółowe uwagi w zakresie tłumaczenia poszczególnych zwrotów będą w zasadniczej części podręcznika prezentowane w formie przypisów do tekstu.

* * *

W części dotyczącej ogólnych zasad redagowania przepisów prawnych stosunkowo najwięcej miejsca poświęca się zagadnieniom języka prawnego. Przy niemieckim Bundestagu już od 1966 r. funkcjonuje Sztab Redakcyjny Towarzystwa Języka Niemieckiego. Zgodnie z § 80a Regulaminu Bundestagu do jego zadań należy kontrola poprawności językowej i zrozumiałości tekstów projektów ustaw. Pracownicy Sztabu na bieżąco służą również poradami członkom i komisjom Bundestagu. Na swojej stronie internetowej Sztab publikuje odpowiedzi na zadawane pytania, porady, materiały z konferencji itp. Zarówno rząd federalny, jak i poszczególne ministerstwa mogą korzystać z jego pomocy. Zgodnie z § 42 ustęp 5 zdanie 3 GGO rządowy projekt ustawy należy skierować do tego Sztabu przed przedłożeniem rządowi w celu zatwierdzenia.

Już po ukazaniu się trzeciego wydania HdR rząd niemiecki uznał, że współpraca ze Sztabem Bundestagu jest niewystarczająca, i w kwietniu 2009 r. utworzył w Federalnym Ministerstwie Sprawiedliwości własny Sztab Redakcyjny Języka Prawnego. Zapewnia on pomoc językoznawców w zrozumiałym formułowaniu przepisów prawnych wszystkim zainteresowanym ministerstwom. W ciągu pierwszych pięciu lat działania pracownicy tego Sztabu przeanalizowali ponad 900 projektów aktów normatywnych w zakresie zrozumiałości i poprawności językowej .

Trzeba też podkreślić, że w zakresie języka prawnego służby rządowe otrzymują znaczące wsparcie ze strony instytucji naukowych. Towarzystwo Języka Niemieckiego od lat publikuje poradnik językowy dotyczący języka prawnego i urzędowego. Najnowsze wydanie tego poradnika zostało opracowane wspólnie z Federalnymi Ministerstwami Spraw Wewnętrznych i Sprawiedliwości .

Inną ciekawą inicjatywą naukową jest projekt IDEMA (Internetdienst für eine moderne Amtssprache). Projekt ten jest prowadzony przez Stowarzyszenie zrozumiałej mowy (Gesellschaft für verständliche Sprache), które powstało w 2005 r. w Uniwersytecie w Bochum. Członkowie tego stowarzyszenia współpracują z Federalnym Ministerstwem Sprawiedliwości, a jednym z efektów kooperacji był projekt ustawy Versorgungsausgleichgesetz, który w 2011 r. otrzymał nagrodę „Dobre ustawodawstwo” Niemieckiego Towarzystwa Ustawodawczego.

Jednym z problemów językowych, którym współcześnie niemieckie służby legislacyjne poświęcają dużo uwagi, jest zagadnienie redagowania tekstów aktów normatywnych w sposób niedyskryminujący przedstawicieli określonej płci. W Niemczech obowiązek przeciwdziałania takiej dyskryminacji ma charakter normatywny, gdyż zarówno § 1 ustęp 2 niemieckiej ustawy o równouprawnieniu , jak i § 42 ustęp 5 zdanie 2 GGO wymagają, by teksty ustaw i rozporządzeń wyrażały równą pozycję kobiet i mężczyzn. Dlatego w prezentowanym podręczniku zagadnieniom tym poświęcono osobny podrozdział (uwagi nr 110–123). W praktyce legislatorzy niemieccy korzystają również z instrukcji wydanej przez Federalny Urząd Organizacji Biura i Techniki Biurowej, zatytułowanej „Językowe równouprawnienie kobiet i mężczyzn – wskazówki, możliwości zastosowania i przykłady” .

* * *

Jednym z podstawowych warunków racjonalnego tworzenia prawa jest dysponowanie usystematyzowaną wiedzą na temat obowiązującego stanu prawnego. Z tego punktu widzenia ważne jest utworzenie i aktualizowanie kompletnego rejestru obowiązujących przepisów i udostępnianie skorowidzów przedmiotowych do niego. Dlatego ta część HdR, która dotyczy narzędzi pomocnych w procesie opracowywania projektów aktów normatywnych, rozpoczyna się od omówienia urzędowych źródeł informacji o prawie.

Ustalanie aktualnego stanu prawnego w Niemczech jest o tyle ułatwione, że w państwie tym w latach 1958–1968 przeprowadzono operację urzędowego ustalenia wykazu obowiązujących przepisów. Operacja ta rozpoczęła się od uchwalenia ustawy z dnia 10 lipca 1958 r. w sprawie zbioru prawa federalnego . Ustawa ta zobowiązała Federalne Ministerstwo Sprawiedliwości do sporządzenia kompletnego wykazu obowiązujących aktów normatywnych ogłoszonych we właściwych dziennikach urzędowych od powstania Związku Północnoniemieckiego w 1867 r. Akty, które obowiązywały 31 grudnia 1963 r., zostały przyporządkowane do określonych haseł przedmiotowych i ogłoszone w specjalnej edycji Bundesgesetzblatt Teil III. Operacja ta została formalnie zakończona na podstawie ustawy z 28 grudnia 1968 r. w sprawie zakończenia prac nad zbiorem prawa federalnego . Od tej pory Bundesgesetzblatt Teil III stanowi oficjalny wykaz aktów prawa federalnego obowiązujących 31 grudnia 1963 r.

Wykonanie omawianej operacji ułatwiło prowadzenie aktualnego skorowidza obowiązujących przepisów prawnych. Początkowo, na podstawie postanowienia Bundestagu z 6 lutego 1952 r., został utworzony skorowidz, który miał służyć do wyszukiwania informacji o miejscu publikacji aktów ogłoszonych w dzienniku Bundesgesetzblatt (stąd nazwa tego skorowidza – Fundstellennachweis). Po przeprowadzeniu omawianej operacji skorowidz ten został uzupełniony o akty ogłoszone w Bundesgesetzblatt Teil III. Od 1968 r. skorowidz ten jest podzielony na dwie części. Część oznaczona literą A zawiera informacje o aktach prawa krajowego – ogłoszonych w Bundesgesetzblatt po 1 stycznia 1964 r. oraz tych, które obowiązywały 31 grudnia 1963 r. Skorowidz zawiera podział na hasła przedmiotowe. W ramach informacji o danym akcie podawany jest jego tytuł, miejsce publikacji oraz miejsca publikacji aktów zmieniających. Każdy akt oznaczono unikalnym numerem. Numer ten w przypadku aktów obowiązujących jest zapisany czcionką pogrubioną. Dzięki temu Fundstellennachweis stanowi nie tylko skorowidz dla aktów ogłoszonych w I i III części Bundesgesetzblatt, ale również kompletny skorowidz prawa federalnego obowiązującego w Republice Federalnej Niemiec.

Część oznaczona literą B zawiera wykaz obowiązujących umów międzynarodowych oraz związanych z nimi aktów prawa krajowego . Ten skorowidz ma układ nieco bardziej formalny – całość podzielono na część dotyczącą umów dwustronnych z poszczególnymi krajami i organizacjami międzynarodowymi oraz część dotyczącą umów wielostronnych. Listy poszczególnych umów zostały ułożone w porządku alfabetycznym. Opis umowy składa się z pełnego tytułu umowy, informacji o jej wejściu w życie w odniesieniu do Niemiec, informacji o miejscu publikacji oraz o aktach zmieniających, a także – z listy państw będących stronami danej umowy wraz z informacjami o wszelkich zastrzeżeniach i sprzeciwach .

Obydwa skorowidze ukazują się co roku według stanu prawnego na 31 grudnia poprzedniego roku i są udostępniane w postaci elektronicznej na stronie internetowej dziennika Bundesgesetzblatt .

Dzięki temu legislatorzy opracowujący projekty rządowych aktów normatywnych dysponują wiarygodną i aktualną wiedzą na temat aktualnego stanu prawa federalnego.

* * *

W podręczniku wymienia się kilka rodzajów narzędziowego wsparcia dla legislatorów opracowujących w Niemczech rządowe projekty aktów normatywnych. Z perspektywy polskiego czytelnika najciekawsze wydają się program eNorm oraz system informacji prawnej Juris.

Program eNorm został utworzony w 2005 r. na bazie programu Komisji Europejskiej „LegisWrite”. Było to wspólne przedsięwzięcie Federalnego Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Bundestagu. Dzięki temu program ten od początku jest używany we wszystkich organach biorących udział w postępowaniu ustawodawczym na szczeblu federalnym – w poszczególnych ministerstwach, w urzędzie kanclerskim i w Bundestagu, dokumentując przebieg całego postępowania ustawodawczego. Po odpowiednich dostosowaniach korzystają z niego również rządy niektórych państw związkowych. Po utworzeniu pierwszej wersji programu zadanie bieżącego utrzymywania i rozwijania zlecono prywatnej firmie.

Program eNorm jest aplikacją współpracującą z edytorem tekstów „Microsoft Word”. Zawiera ujednolicone szablony dokumentów, narzędzia pomocne przy redagowaniu tekstów aktów normatywnych i funkcje kontrolne, informujące o określonych błędach. Ważną funkcjonalnością programu jest powiązanie z systemem informacji prawnej Juris, dzięki któremu program eNorm sprawdza poprawność i aktualizuje odesłania do przepisów (jest to zagadnienie, któremu poświęca się wiele uwagi w prezentowanym podręczniku). Jedna z podstawowych funkcji programu to eksport danych do postaci XML, która jest wymagana w procedurze ogłaszania gotowych aktów normatywnych.

Drugie z powołanych narzędzi informatycznych jest dużo starsze. Prace nad utworzeniem systemu informacji prawnej Juris rozpoczęły się w 1973 r. Prowadził je rząd niemiecki we współpracy z Federalnym Trybunałem Konstytucyjnym i innymi najwyższymi organami sądowymi. Pierwsza wersja systemu była gotowa w 1984 r. Dalsze utrzymywanie i rozwijanie systemu zlecono w 1985 r. specjalnie w tym celu utworzonej spółce Juris GmbH . Dotyczy to jednak jedynie prac informatycznych. Merytoryczne prace redakcyjne na temat ustaw i rozporządzeń są prowadzone przez Federalny Urząd Sprawiedliwości, podlegający Federalnemu Ministerstwu Sprawiedliwości. Jak już wspomniałem, Ministerstwo to wydaje kompletny, aktualizowany skorowidz obowiązujących przepisów. Ponieważ baza ustaw i rozporządzeń w systemie Juris opiera się na tym skorowidzu i zawiera teksty wszystkich wymienionych w nim aktów, może ona być uznana za kompletną i wiarygodną reprezentację obowiązującego prawa federalnego. Nieograniczony dostęp do takiej bazy jest jednym z warunków poprawnej pracy współczesnego legislatora.

* * *

W części przeznaczonej ogólnym zasadom redagowania tekstów aktów normatywnych stosunkowo najwięcej uwagi poświęcono redagowaniu przepisów odsyłających i innych przepisów zawierających powołanie innych przepisów. W prezentowanym podręczniku kwestie te zostały opisane w 150 uwagach (uwagi nr 168–319), a ponadto w kilku dalszych uwagach przypomina się o nakazie dostosowywania przepisów odsyłających do zmian wprowadzanych w przepisach odesłania wyrażonym w uwadze nr 224 (np. uwagi nr 33, 513, 515, 642 i 644).

Wszystko to sprawia, że kwestia powołań jest znacznie dokładniej i wnikliwiej opracowana w prezentowanym podręczniku niż np. w polskim rozporządzeniu w sprawie Zasad techniki prawodawczej, w którym problematyce powołań poświęcono 7 paragrafów (§ 156–162).

* * *

Sposób powoływania aktów normatywnych jest ściśle związany ze sposobem ich oznaczania. Nie jest więc przypadkowe, że część dotycząca redagowania przepisów powołujących bezpośrednio sąsiaduje z częścią omawiającą zasady tworzenia tytułów ustaw.

Jednym z najbardziej charakterystycznych rozwiązań omawianych w prezentowanym podręczniku jest założenie, że tytuł ustawy może występować w trzech postaciach: pełnego tytułu, skróconego tytułu oraz skrótu. Pełna postać tytułu jest obligatoryjnym elementem tekstu każdej niemieckiej ustawy, skrócone tytuły tworzy się z myślą o powoływaniu danego aktu w innych aktach, zaś skróty – z myślą o powoływaniu danego aktu w bazach danych, piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowym. Niemcy nie są jedynym krajem, w którym formułuje się oficjalne krótkie tytuły i skróty tytułów , warto jednak przybliżyć polskiemu czytelnikowi rozwiązania przyjęte w prezentowanym podręczniku, ponieważ należą one do najbardziej dopracowanych i spójnych. W Polsce nie stosuje się żadnego z tych rozwiązań. W praktyce zarówno w tekstach aktów normatywnych, jak i w piśmiennictwie prawniczym stosowane są różne skróty dla oznaczenia tych samych aktów normatywnych, co utrudnia nie tylko lekturę tych tekstów, ale również ogranicza możliwości tworzenia programów do automatycznego tworzenia hiper-tekstów, które współcześnie są jednym z narzędzi wspierających pracę z tekstem.

* * *

Kolejnym elementem, który jest standardowo stosowany w tekstach niemieckich samodzielnych ustaw i rozporządzeń, jest spis treści (uwagi nr 358–360). W Polsce w oficjalnych wersjach tekstów aktów normatywnych nie umieszcza się spisów treści, ale są one powszechnie dodawane przez redakcje komercyjnych systemów informacji prawnej . Przydatność spisów treści w tekstach o charakterze praktycznym i informacyjnym podkreśla się również w podręcznikach typografii , dlatego można postulować, by w przyszłości również w oficjalnych wersjach polskich aktów normatywnych korzystać z tego rozwiązania.

* * *

W zakresie redagowania tekstu samych przepisów prawnych z perspektywy polskiego czytelnika warto zwrócić uwagę na te rozwiązania z zakresu techniki prawodawczej, które są zasadniczo odmienne od stosowanych w Polsce. Należą do nich przede wszystkim:

* * *

Ustawa-płaszcz jest zbiorczym aktem normatywnym, zawierającym w sobie więcej pojedynczych ustaw, których przedmioty regulacji są wzajemnie powiązane , co uzasadnia wprowadzenie ich w życie w jednym terminie. W ustawach takich podstawową jednostką redakcyjną są artykuły , z których każdy zawiera osobną ustawę, a ostatni wszystkie te ustawy wprowadza w życie. Samodzielne ustawy zawarte w poszczególnych artykułach mają swoje własne tytuły i podzielone są na paragrafy, które stanowią standardową podstawową jednostkę redakcyjną w Niemczech. Przykładem takiej ustawy jest czwarta ustawa o nowoczesnych usługach na rynku pracy z dnia 24 grudnia 2003 r. , która w art. 1 zawiera Drugą księgę Kodeksu socjalnego, a w kolejnych kilkudziesięciu artykułach zawiera nowelizacje poszczególnych obowiązujących aktów prawnych.

Ustawa-płaszcz jest traktowana jako rozwiązanie czysto redakcyjne. W późniejszych przepisach nie powołuje się na tę ustawę, lecz poszczególne ustawy, które zostały przez nią wprowadzone w życie. Ustawy-płaszcze nie otrzymują swojego numeru w urzędowym skorowidzu przepisów ogłoszonych w Bundesgesetzblatt, otrzymują go poszczególne ustawy samodzielne.

Takie ustawy-płaszcze, które zawierają zarówno ustawy samodzielne, jak i ustawy zmieniające, są odpowiednikiem polskich ustaw wprowadzających, o których mowa w § 47 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Niemieckie rozwiązanie pozwala uniknąć zagrożenia polegającego na tym, że w wyniku pewnych działań (np. weta prezydenckiego, skierowania ustawy do Trybunału Konstytucyjnego, czy opóźnienia w uchwalaniu jednej z ustaw) ustawy, wchodzące w skład danego pakietu legislacyjnego, nie zostałyby ogłoszone w tym samym terminie .

Najczęściej jednak ustawy-płaszcze zawierają wyłącznie ustawy zmieniające i w tym przypadku są one odpowiednikiem zbiorczych ustaw zmieniających, o których mowa w § 92 ustęp 2 powołanego polskiego rozporządzenia.

Z analiz przeprowadzonych przez Thomasa M. Lachnera wynika, że w ogólnej liczbie ustaw uchwalanych przez niemiecki Bundestag systematycznie wzrasta odsetek ustaw-płaszczy . Jest to zrozumiałe, gdyż system prawny staje się coraz bardziej skomplikowany i coraz rzadziej zdarza się, że zmiany konieczne do osiągnięcia zakładanego przez ustawodawcę celu udaje się sprowadzić do nowelizacji lub zastąpienia pojedynczej ustawy.

* * *

Innym rozwiązaniem niemieckim, które znacząco odbiega od rozwiązań polskich, jest zamieszczanie w ustawach przepisów uchylających i zmieniających rozporządzenia. W prezentowanym podręczniku wyraźnie podkreśla się, że ustawodawca może (a nawet powinien) dostosować obowiązujące rozporządzenia do zmienianych przepisów ustawowych. Zastrzega się jedynie, że nowelizacje rozporządzeń w ustawach muszą być bezpośrednio związane ze zmianami dokonywanymi w przepisach ustawowych (uwagi nr 690–695). W ten sposób ustawodawca może uniknąć wątpliwości co do wpływu nowelizacji przepisu upoważniającego na obowiązywanie rozporządzenia wydanego na podstawie tego przepisu.

Czytelnik zainteresowany tym rozwiązaniem może zapoznać się np. z ustawą w sprawie przeglądu ustawodawstwa federalnego w Federalnym Ministerstwie Środowiska, Ochrony Przyrody i Bezpieczeństwa Atomowego z dnia 11 sierpnia 2009 r. , która w pierwszych 12 artykułach wprowadza zmiany w 12 ustawach, a w kolejnych 7 artykułach uchyla 2 rozporządzenia i wprowadza zmiany dostosowawcze w 5 rozporządzeniach.

* * *

W prezentowanym podręczniku zwraca się uwagę na negatywne skutki tzw. inflacji prawa, przejawiającej się w zbyt dużej liczbie przepisów i zbyt częstych nowelizacjach obowiązujących przepisów . Podkreśla się, że Federalne Ministerstwo Sprawiedliwości jako centralny organ odpowiedzialny za jakość stanowionego prawa powinno aktywnie przeciwdziałać inflacji prawa.

Z danych obrazujących liczbę obowiązujących w RFN ustaw i rozporządzeń wynika, że od lat pozostaje ona na podobnym poziomie. W prezentowanym podręczniku szacuje się ją na około 2000 samodzielnych ustaw oraz około 3000 samodzielnych rozporządzeń, które łącznie zawierają około 90 000 przepisów (uwaga nr 4).

Jednym z ważnych rozwiązań technicznych, które pozwalają na utrzymywanie liczby obowiązujących aktów normatywnych na stosunkowo niskim poziomie, jest zakaz tworzenia regulacji szczątkowych. Najbardziej znanym przykładem takich regulacji są przepisy przejściowe i dostosowujące zamieszczane w aktach zmieniających. Wprowadzanie samodzielnych przepisów, które nie mają charakteru jednorazowego (ich znaczenie nie wyczerpuje się w momencie wejścia w życie danego aktu zmieniającego), zwiększa liczbę obowiązujących w danym kraju aktów normatywnych, ale również stanowi pewnego rodzaju pułapkę dla odbiorców informacji – zgodnie z zasadami tytułowania aktów zmieniających ich tytuły sugerują, że w danym akcie zawarte są tylko przepisy zmieniające i osoba wyszukująca informacji na temat obowiązującego prawa może pominąć takie akty normatywne. Dlatego w prezentowanym podręczniku przyjęto, że przepisy przejściowe powinny być zamieszczone w aktach zmienianych, a nie w aktach zmieniających (uwagi nr 685–687). Zgodzić się należy z twórcami tego podręcznika, że dzięki temu adresaci danych przepisów „mogą znaleźć nowe lub znowelizowane przepisy oraz odnoszące się do nich regulacje przejściowe w tej samej ustawie” .

W Polsce nie przyjęto takiego rozwiązania. W efekcie około 25% obowiązujących ustaw to właśnie ustawy zmieniające, które zawierają pewne samodzielne regulacje przejściowe lub dostosowujące . W rządowym Skorowidzu przepisów prawnych , w którym uwzględnia się tylko obowiązujące samodzielne akty normatywne, w wielu hasłach większość ustaw to takie właśnie ustawy zmieniające .

* * *

Zwróciłem uwagę jedynie na kilka wybranych rozstrzygnięć zawartych w prezentowanym podręczniku. Czytelnicy znajdą zapewne znacznie więcej rozwiązań, które wzbudzą ich zainteresowanie. Niniejszy podręcznik zawiera spójne i przemyślane zalecenia, które przyczyniają się do doskonalenia prawa obowiązującego w Republice Federalnej Niemiec. Mam nadzieję, że publikacja polskiego tłumaczenia podręcznika pomoże korzystać z tych rozwiązań w ramach prac nad doskonaleniem polskich rozstrzygnięć w tym zakresie.

Dla osób, które po lekturze tego podręcznika chciałyby kontynuować poznawanie systemu tworzenia prawa w Republice Federalnej Niemiec, na końcu książki dodałem wybór podstawowej literatury zarówno polskiej, jak i niemieckiej. Wykaz ten obejmuje nie tylko pozycje przywoływane w oryginalnym podręczniku, ale też prace wspomniane w niniejszym wprowadzeniu.

Gdańsk 2016

Grzegorz Wierczyński