Derlatka Marta (red.), Garlicki Leszek (red.), Wiącek Marcin (red.), Na straży państwa prawa. Trzydzieści lat orzecznictwa TK

Trzydzieści lat nieprzerwanego funkcjonowania instytucji ustrojowej jest okresem długim, zwłaszcza na tle skomplikowanego politycznie rozwoju naszego państwa w okresie od odzyskania niepodległości w 1918 r. Wymagało bowiem działania w różnych epokach historycznych, a gdy chodzi o ostatnie trzydziestolecie – uczestniczenia w procesie transformacji ustrojowej, kształtowania społeczeństwa obywatelskiego, rządzonego praworządnie, oraz budowy konstytucyjnych podstaw nowego systemu. Oznacza to obok analiz faktograficznych konieczność rozważania kwestii aksjologicznych, bo ocena ostatniego trzydziestolecia, pełnego zakrętów i dramatycznych zwrotów, ciągle wzbudza silne kontrowersje.

Powstanie i ewolucja Trybunału Konstytucyjnego stanowi znakomitą ilustrację tej ogólnej obserwacji. Wprawdzie istnienie odrębnego i niezależnego sądu konstytucyjnego jest dziś oczywiste dla niemal wszystkich państw demokratycznych, jednak należy pamiętać, że polski Trybunał powstał jako swego rodzaju „wcześniak” w otoczeniu schyłkowego państwa realnego socjalizmu.

Niełatwo nawet uzgodnić sposób liczenia historii Trybunału. Pomija się więc na ogół datę 7 marca 1982 r., gdy w Konstytucji z 1952 r. (Konstytucji PRL) pojawił się art. 33a, przewidujący utworzenie Trybunału Konstytucyjnego, a także datę 29 kwietnia 1985 r., gdy uchwalona została pierwsza ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, ponieważ te rozstrzygnięcia prawodawcze nie przesądzały jeszcze szansy uformowania się jurysdykcji konstytucyjnej z prawdziwego zdarzenia. Szansę tę pokazało natomiast pierwsze orzeczenie Trybunału, wydane dnia 28 maja 1986 r., U 1/86. Przypomnieć przy tym należy, że zostało ono przyjęte nie bez trudności i stało się przedmiotem ostrych ataków ówczesnego establishmentu biurokratycznego, skierowanych zarówno przeciwko samej instytucji Trybunału, jak i niektórym jego sędziom.

Trybunał nie ugiął się pod naciskami, potwierdzając swoje stanowisko w rozstrzygnięciu pełnego składu z dnia 5 listopada 1986 r., U 5/86, a kontrowersje wokół pierwszego orzeczenia pozwalają dziś na sformułowanie dwóch ogólniejszych obserwacji. Po pierwsze, dla sukcesu Trybunału decydujące okazało się zachowanie jednolitego stanowiska w kwestii znaczenia przepisów konstytucyjnych. Treść prawa jest bowiem faktem obiektywnym, nie może więc podlegać relatywizacji i stawać się przedmiotem politycznych kompromisów. Po drugie, prowadzenie pod pretekstem krytyki orzeczenia ataku przeciwko instytucji w ostatecznym rachunku nie tylko najbardziej zaszkodziło samym autorom tych działań, ale paradoksalnie doprowadziło wręcz do wzmocnienia wewnętrznej jednolitości Trybunału i stworzyło szeroki front poparcia dla jego niezależności.

Sukces pierwszego orzeczenia umożliwił Trybunałowi stopniowe stabilizowanie swojej pozycji w końcu lat 80. XX w., choć oczywiście jego działalność orzecznicza nie mogła wykroczyć poza ramy wyznaczane naturą systemu, w którym przyszło mu działać. Niemniej Trybunałowi udało się wypracować w miarę koherentne orzecznictwo precyzujące relację pomiędzy ustawami a prawodawstwem rządowym, do dzisiaj zresztą znajdujące odzwierciedlenie zarówno w postanowieniach konstytucyjnych, jak i w procesie ich stosowania przez sądy.

Pozwoliło to Trybunałowi na stosunkowo bezkolizyjne wejście w kolejny okres historyczny, zwłaszcza że jesienią 1989 r. upłynęła kadencja połowy sędziów wybranych w 1985 r. Choć nadal utrzymywały się daleko idące ograniczenia samodzielności Trybunału, zwłaszcza w zakresie ostateczności jego orzeczeń, Trybunałowi udało się wkroczyć w centralne kwestie konstytucyjne związane ze statusem jednostki. Zadanie Trybunału było tym trudniejsze, że brakowało uregulowań konstytucyjnych adekwatnych do nowego kontekstu ustrojowego. Stąd konieczność kreatywnej interpretacji orzeczniczej, co znalazło wyraz przede wszystkim w ekstensywnej wykładni zasady demokratycznego państwa prawnego (wprowadzonej nowelą grudniową z 1989 r.), a potem także zasady równości wobec prawa. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego (a także Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego) musiało w tym okresie nie tylko wypełnić istniejące luki konstytucyjne, ale też przekształcić ogólne klauzule ustawy zasadniczej w normy i zasady nadające się do sądowego stosowania. Potrafił też Trybunał stopniowo usuwać najbardziej rażące ograniczenia swojej pozycji, by wymienić tylko uchwałę wykładniczą z dnia 20 października 1993 r., W 6/93, która znacznie umocniła zasadę ostateczności jego orzeczeń. Działalność Trybunału napotykała oczywiście różne problemy i trudności ze strony władz politycznych (dość wspomnieć kontrowersje na tle wyroku z dnia 11 lutego 1992 r., K 14/91, w sprawie rewaloryzacji emerytur i rent), które jednak rozumiały ponadpolityczne znaczenie sądownictwa konstytucyjnego i akceptowały jego samodzielność oraz niezależność.

Uchwalenie Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. przywróciło stan normalnego działania polskiego sądu konstytucyjnego, bo pojawiła się ustawa zasadnicza wyrażająca system wartości i norm właściwych demokratycznemu państwu obywatelskiemu. Dla jej twórców oczywista była konieczność utrzymania modelu skoncentrowanej kontroli konstytucyjności ustaw i powiązania jej z zasadą konstytucjonalizmu oraz systemem podziału władz. W sposób wyraźny potwierdzono, że ustawa – choć pochodzi od demokratycznie wybranego parlamentu – jest podporządkowana Konstytucji, a egzekwowanie tego podporządkowania zostaje powierzone Trybunałowi Konstytucyjnemu jako niezależnemu organowi władzy sądowniczej.

Nowa ustawa zasadnicza wzmocniła pozycję Trybunału, w szczególności przez ustanowienie zasady ostateczności i powszechnie obowiązującej mocy jego orzeczeń oraz przyznanie Trybunałowi kompetencji do badania zgodności ustaw z umowami międzynarodowymi najwyższej rangi. Wprowadzono też nową procedurę skargi konstytucyjnej, choć nadano jej raczej wąski charakter. Rozwinięcia i uszczegółowienia regulacji konstytucyjnej dokonała ustawa o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 1 sierpnia 1997 r., potem zastąpiona (jednak bez wprowadzania zasadniczych zmian) przez ustawę z dnia 25 czerwca 2015 r.

Orzecznictwo, którego podstawą była nowa Konstytucja z 1997 r., nie musiało już mieć tak kreatywnego charakteru jak w latach poprzednich, bo zakończył się okres prowizorium konstytucyjnego i pojawiła się całościowa i aktualna ustawa zasadnicza. Niemniej większość jej postanowień wciąż wymagała orzeczniczego doprecyzowania, a to mogło zostać dokonane tylko przy aktywnym udziale władzy sądowniczej. Oczywiście istniała kontynuacja w pracach Trybunału, bo uznano słusznie, że możliwe jest przejęcie zrębów wcześniejszego orzecznictwa, zwłaszcza gdy chodzi o klauzulę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę równości wobec prawa, jednak na plan pierwszy zaczęła się wysuwać interpretacja szczegółowych postanowień o prawach i wolnościach jednostki, których brakowało przed 1997 r. Trybunał stosował tu zresztą zróżnicowane podejście, dopuszczając większą swobodę ustawodawcy w regulowaniu kwestii socjalnych i gospodarczych, a przyjmując bardziej rygorystyczne kryteria kontroli regulacji wkraczających w prawa osobiste i polityczne. Zaznaczył się tu też proces stopniowej absorpcji postanowień europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Od początku minionej dekady zaczęło się też rozwijać orzecznictwo „europejskie”, precyzujące najpierw konstytucyjne ramy procesu polskiej akcesji do Unii Europejskiej, a potem – relacje pomiędzy prawem unijnym a Konstytucją.

Gdy chodzi o kwestie instytucjonalne, orzecznictwo Trybunału skupiało się przede wszystkim na pozycji władzy sądowniczej (głównie – na zasadach niezależności sądów i niezawisłości sędziów) oraz samorządu terytorialnego (zwłaszcza na zasadzie jego niezależności, także w aspekcie finansowym). Rozwinięte orzecznictwo ukształtowało się też w odniesieniu do prawa parlamentarnego, zwłaszcza kwestii procedury ustawodawczej, pojawiły się również rozstrzygnięcia w procedurze kontroli konstytucyjności partii politycznych.

Trybunał Konstytucyjny działał w otoczeniu politycznym w zasadzie akceptującym zarówno podstawowe treści Konstytucji, jak i samodzielną rolę sądu konstytucyjnego w egzekwowaniu zasady jej nadrzędności. Choć w każdym miesiącu zapadało po kilka orzeczeń o niekonstytucyjności ustaw, co nierzadko rodziło debaty w parlamencie, traktowano to jako naturalną i konieczną konsekwencję zasady konstytucjonalizmu. Oczywiste były przy tym obowiązek publikacji tych orzeczeń w Dzienniku Ustaw oraz utrata (natychmiastowa bądź odroczona) mocy prawnej przez przepisy uznane za niezgodne z Konstytucją. Nie zawsze natomiast parlament był skłonny szybko reagować na orzeczenia wskazujące potrzebę zmian ustawodawczych.

W sposób wyraźny ustabilizowała się pozycja Trybunału w ramach systemu władzy sądowniczej: ustały, niegdyś widoczne, konflikty z Sądem Najwyższym (choć otwarte pozostało pytanie o stopień związania sądów tzw. wyrokami interpretacyjnymi), zarysowała się jednolitość procesu interpretacji konstytucyjnej, wyraźnie wzrosła aktywność sądów w kierowaniu pytań prawnych do Trybunału (choć nie zawsze odpowiadała jej pełna gotowość Trybunału do udzielania odpowiedzi).

Ten model relacji Trybunału z parlamentem, prezydentem i rządem został nadwątlony podczas V kadencji Sejmu (w latach 2005–2007), nie znalazło to jednak wyrazu w sferze regulacji prawnych. Kolejne ośmiolecie przyniosło dalsze umocnienie pozycji Trybunału i jego orzeczniczego dorobku. Powszechnie uważano polski Trybunał Konstytucyjny za jeden z najsilniejszych i najbardziej stabilnych sądów konstytucyjnych w regionie.

Gdy rozpoczynaliśmy przygotowywanie niniejszego zbioru, wydawało się oczywiste, że podsumować go będzie można takimi optymistycznymi stwierdzeniami. Nie ulegało bowiem wątpliwości, że – po blisko trzydziestu latach działalności – Trybunał uzyskał należną mu pozycję wśród konstytucyjnych organów państwa, a jego orzecznictwo stało się istotnym i wartościowym elementem praktyki konstytucyjnej w Trzeciej Rzeczypospolitej.

W ciągu niecałego roku sytuacja uległa jednak dramatycznej zmianie, a przeświadczenie o stabilności pozycji Trybunału okazało się w znacznej mierze iluzoryczne. Nie miejsce tu na szczegółową prezentację kolejnych etapów kryzysu konstytucyjnego, który rozpoczął się od kwestii personalnej obsady Trybunału, szybko jednak rozprzestrzenił się na kwestie instytucjonalne i proceduralne. Wystarczające wydaje się przytoczenie stwierdzeń zawartych w postanowieniu TK z dnia 7 stycznia 2016 r., U 8/15:

„Trybunał Konstytucyjny uznał za właściwe, by zwrócić uwagę, że przyszło mu rozstrzygać w niniejszej sprawie w nadzwyczaj złożonych okolicznościach prawnych i politycznych, związanych z upływem w 2015 r. kadencji 5 sędziów Trybunału oraz powstaniem poważnego kryzysu dotyczącego wyboru ich następców. Okoliczności te spowodowały, że zmianie uległa możliwość wykonywania przez sąd konstytucyjny jego zadań określonych w Konstytucji, ponieważ doszło do ograniczenia możliwości czynienia użytku z przyznanych mu przez ustawę zasadniczą kompetencji. Należało podkreślić, że w zaistniałej sytuacji, Trybunał Konstytucyjny – w duchu odpowiedzialności za zachowanie ładu konstytucyjnego w państwie, respektując wyrażoną w preambule do Konstytucji zasadę współdziałania władz i chroniąc zasadnicze wartości konstytucyjne – podjął próby współpracy z władzą ustawodawczą i wykonawczą, w szczególności z Prezydentem, stając się stroną dialogu w staraniach o konstytucyjne rozwiązanie spornych zagadnień i dążąc do jak najszybszego przezwyciężenia kontrowersji godzących w samą istotę demokratycznego państwa prawnego. Będąc organem trzeciej władzy – równorzędnej, odrębnej i niezależnej od innych władz – podjął również niezwłocznie wszelkie działania mające na celu zapewnienie mu możliwości realizacji nałożonych na niego, jako gwaranta konstytucyjności obowiązującego w Polsce prawa, obowiązków. Nie przyniosło to jak dotąd pożądanych efektów; wręcz przeciwnie, można odnieść wrażenie, że doszło do eskalacji działań zmierzających do ograniczenia możliwości wykonywania przez Trybunał funkcji powierzonych mu przez ustrojodawcę.

Należało podkreślić, że jakkolwiek z zasady Trybunał Konstytucyjny powstrzymuje się od formułowania w swoich orzeczeniach tego rodzaju ogólnych uwag, to obecną reakcję wymusiły na nim okoliczności, w jakich znalazł się wskutek działań podjętych przez dwie pozostałe władze: parlament oraz Prezydenta”.

Niewiele pomogły starania Trybunału o ujęcie kryzysu politycznego w ramy przewidziane Konstytucją. Wyroki TK z dnia 3 grudnia 2015 r., K 34/15, z dnia 9 grudnia 2015 r., K 35/15, oraz z dnia 9 marca 2016 r., K 47/15, przesądziły o niekonstytucyjności zarówno „przyspieszenia” obsady części stanowisk sędziowskich przez poprzedni Sejm VII kadencji, jak i nowelizacji ustawy o Trybunale Konstytucyjnym uchwalonych przez nowy parlament. Nie przyniosło to jednak rozwiązania zaognionej sytuacji, zwłaszcza że pierwszą reakcją władz politycznych na wyrok marcowy była odmowa jego publikacji. Doprowadziło to do sytuacji rozchwiania podstaw kontroli konstytucyjności, bo otworzyło drogę do ignorowania także przyszłych orzeczeń Trybunału. Nie pora jeszcze na bilans szkód, ale już dzisiaj można powiedzieć, że Trybunał Konstytucyjny znalazł się na rozdrożu, a jego byt instytucjonalny został zagrożony. Tym większą więc wagę przykładać należy do orzeczniczego dorobku Trybunału. Ma on bowiem charakter trwały i niezależnie od aktualnej zdolności samego Trybunału do działania powinien nadal stanowić podstawę zarówno orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (oraz wszystkich sądów im orzeczniczo podporządkowanych), jak i ocen oraz przemyśleń doktryny prawa.

W tej bardzo złożonej i trudnej sytuacji przedstawiamy dziś Państwu zbiór opracowań mających podsumować trzydziestolecie orzeczniczej działalności Trybunału Konstytucyjnego. Raz jeszcze należy podkreślić, że niezależnie od dalszego biegu wypadków orzecznictwo to uznać należy za wartość o charakterze trwałym, bo ustalającym właściwy sposób rozumienia i stosowania postanowień polskiej Konstytucji. Orzecznictwo to wciąż jest wiążące dla wszystkich organów i podmiotów władzy publicznej, a w sposób szczególny stanowi odniesienie dla rozstrzygnięć innych organów władzy sądowniczej.

Założeniem niniejszego zbioru było dokonanie wyboru trzydziestu najważniejszych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Staraliśmy się przy tym o należyte uwzględnienie wszystkich okresów działalności Trybunału, choć ze względów oczywistych sięgnęliśmy tylko po jedno (pierwsze) orzeczenie Trybunału sprzed 1989 r. Wybór ten musiał być obarczony znacznym stopniem uznaniowości i zdajemy sobie sprawę, że poza zbiorem pozostało wiele ważnych orzeczeń o istotnym znaczeniu.

Przyjęta została „równoległa” metoda prezentacji. Dla każdego z wybranych orzeczeń został najpierw przytoczony skrót jego oryginalnej treści, a następnie komentarz naukowy, przedstawiający naturę i kontekst sprawy, rekapitulujący najważniejsze ustalenia Trybunału i poddający je ocenie, a wreszcie – co najważniejsze – sytuujący to rozstrzygnięcie w ogólnym nurcie orzecznictwa Trybunału.

Przyjęta została „zewnętrzna” metoda prezentacji, bo z zespołu potencjalnych autorów celowo wyłączyliśmy wszystkich byłych i obecnych sędziów Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, posłów na Sejm oraz senatorów, członków innych konstytucyjnych organów państwa, członków i ekspertów Komisji Konstytucyjnej działającej w latach 1993–1997. Takie kryteria wyboru uznaliśmy za niezbędne dla zapewnienia dystansu i obiektywizmu komentarzy naukowych. Naszych autorów wybieraliśmy spośród konstytucjonalistów, starając się zapewnić reprezentację wszystkich pokoleń, jednak przy pewnej preferencji dla młodszej generacji naukowców.

Redaktorzy zbioru pragną wyrazić serdeczne podziękowanie kierownictwu Trybunału Konstytucyjnego (którego inicjatywa i zaproszenie stały się punktem wyjścia naszych prac), wydawnictwu Wolters Kluwer (które umożliwiło publikację zbioru i okazało szczególną życzliwość i zrozumienie w procesie jego przygotowywania), a także prof. UWr dr hab. Małgorzacie Masternak-Kubiak za cenne uwagi recenzyjne. Szczególne podziękowania należą się Autorom, a także – stale z nami współpracującym – redaktor Agacie Jędrasik i redaktor Grażynie Polkowskiej-Nowak.

Choć nie tak wyobrażaliśmy sobie kontekst prezentowania tego zbioru, pragniemy raz jeszcze podkreślić, że orzecznictwo konstytucyjne stanowi wartość o charakterze trwałym, uniwersalnym i wiążącym. Przedstawiając historię, ukazujemy też przyszłość, bo państwo demokratyczne nie może istnieć bez poszanowania zasady konstytucjonalizmu, podziału władz i niezależności sądu konstytucyjnego.

Warszawa, dnia 3 maja 2016 r.