Cern Grażyna, Mienie komunalne a działalność gospodarcza samorządu terytorialnego

I. Ustrój terytorialny Polski, określony w Konstytucji RP z 1997 r., został oparty na dwóch fundamentalnych zasadach, a mianowicie na zasadzie pomocniczości oraz decentralizacji. Przejawem zasady pomocniczości w sferze ustrojowej jest zasada decentralizacji, stanowiąca podstawę upodmiotowienia wspólnot obywatelskich i kreowanych przez nie władz publicznych działających w układzie terytorialnym.

Najważniejszą instytucją ustrojową realizującą te zasady jest samorząd terytorialny, który został zbudowany w Polsce w dwóch etapach. Pierwszy etap to reforma gminna z 1990 r., zaś drugi etap to reforma powiatowo-wojewódzka z 1998 r. Jednostki te są wspólnotami mieszkańców określonego terytorium (gminy, powiatu, województwa), wyposażonymi w osobowość prawną, prawo własności oraz inne prawa majątkowe.

Od samego początku transformacji ustrojowej wiadomo było, że reforma gminna stanowiła tylko pierwszą fazę wprowadzania ustroju samorządowego. Druga faza polegała na wprowadzeniu kolejnych stopni samorządu, których niezbędnym elementem był samorząd regionalny, nazwany samorządem województwa . Ostatecznie obok gminy powstał drugi segment samorządu lokalnego w postaci samorządu powiatowego .

W przepisach konstytucyjnych odnoszących się do samorządu (rozdział VII Konstytucji RP) ustawodawca przesądził występowanie samorządu lokalnego i regionalnego (art. 164 ust. 2 Konstytucji RP), ale żadnego z nich nie określił w kategoriach charakterystycznych cech czy zadań. Uznał jedynie, że gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego, na której rzecz działa domniemanie zadań i kompetencji w ramach systemu samorządowego (art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji RP) . Oznacza to, że określenie ich celów i zadań zostało powierzone ustawodawcy „zwykłemu”. Ważne jest tutaj sformułowanie zawarte w art. 16 Konstytucji RP, w myśl którego samorząd terytorialny wykonuje istotną część zadań publicznych, a zatem każdy z jego „szczebli” powinien zostać „wyposażony” w taki pakiet zadań publicznych, co do którego nie można mieć wątpliwości, że odpowiada znaczeniu tego określenia .

Coraz częściej pojawiają się istotne problemy związane z wykładnią całego szeregu przepisów regulujących różne sfery działań samorządu terytorialnego. Te przepisy mają duże znaczenie zarówno dla jego praktycznej aktywności, jak i dla organów nadzoru i kontroli nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, a także sądownictwa administracyjnego. Dużo przepisów budzi także poważne wątpliwości doktrynalne. Jednym z takich najbardziej kontrowersyjnych zagadnień jest szeroko rozumiana działalność samorządu terytorialnego w sferze gospodarczej, tj. dopuszczalność, uwarunkowania oraz ograniczenia takiej działalności.

W tekstach normatywnych, jak również w doktrynie przewijają się w szczególności trzy pojęcia z tego zakresu. Należą do nich: „gospodarka komunalna”, „użyteczność publiczna” i „działalność gospodarcza”, których analiza wyłącznie według reguł wykładni językowej często prowadzi do konkluzji całkowicie oderwanych od aktualnego zakresu zadań i ich znaczenia dla ustrojowego statusu samorządu terytorialnego .

II. Upłynęło 30 lat od momentu uchwalenia ustawy o samorządzie terytorialnym (od 1998 r. o zmienionym tytule – o samorządzie gminnym) oraz ponad 20 lat od przyjęcia ustaw: o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa oraz o gospodarce komunalnej. Nadszedł odpowiedni moment do dokonania oceny oraz zastanowienia się nad adekwatnością zastosowanych rozwiązań do założonych trzy dekady temu celów. Za konieczną uważam systematyczną refleksję nad trafnością wprowadzonych konstrukcji oraz pojęć prawnych, nad skutecznością wdrożonych procedur, a w konsekwencji nad potrzebą dokonania w tym zakresie odpowiednich zmian, również ustawowych. Nie ulega wątpliwości, że zarówno doświadczenia samorządu terytorialnego, jak i orzecznictwa sądowego, nagromadzone w ciągu minionych lat, uzasadniają dokonanie analiz i ocen prowadzących do sformułowania tez, wniosków oraz postulatów de lege ferenda, które mogłyby posłużyć do wyznaczania kierunku ewolucji przepisów prawa w powyższym zakresie.

Problematyka niniejszej monografii obejmuje przede wszystkim analizę zagadnień związanych z mieniem komunalnym oraz działalnością gospodarczą samorządu terytorialnego. Nie ulega wątpliwości, że kluczowe jest właśnie mienie, bez którego prowadzenie działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego byłoby po prostu niemożliwe.

III. Normatywna regulacja prowadzenia działalności gospodarczej przez samorząd terytorialny jest rozproszona w licznych aktach prawnych, które w przeważającej części pochodzą z lat 90. XX w. Obecnie nie ma bynajmniej jednolitej regulacji prawnej dotyczącej prowadzenia działalności gospodarczej przez samorząd terytorialny ani w sferze użyteczności publicznej, ani poza nią. Oczywiście nie można pominąć dotychczasowego dorobku doktryny prawa , niemniej jednak należy podkreślić, iż w opracowaniach, przede wszystkim w komentarzach (zwłaszcza do ustawy o gospodarce komunalnej) o wielu kontrowersjach oraz niedostatkach aktualnego ustawodawstwa się nie wspomina, w szczególności nie wspomina się o tych kwestiach, o których traktuje niniejsza monografia. Ponadto dzisiejsza aparatura pojęciowa dotycząca mienia komunalnego jest nieczytelna i myląca, np. we wszystkich ustawach ustrojowych ustawodawca posłużył się innymi określeniami dotyczącymi mienia. Otóż w ustawie o samorządzie gminnym użyty został termin „mienie komunalne”, w ustawie o samorządzie powiatowym – „mienie powiatu”, a w ustawie o samorządzie województwa – „mienie samorządu województwa”.

Na szczególną uwagę zasługuje różnorodność stanowisk przedstawicieli doktryny nie tylko odnośnie do pojęcia mienia komunalnego, ale również co do takich pojęć, jak: „użyteczność publiczna”, „gospodarka komunalna” oraz „działalność gospodarcza”. Warto także zbadać możliwe związki pomiędzy tymi ściśle ze sobą powiązanymi pojęciami. Powstaje zatem pytanie, jak należy dzisiaj rozumieć znaczenie tych zasadniczych pojęć związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej przez samorząd terytorialny. Przyjmowanie bowiem obecnie zastanych pojęć – całkowicie jednak nieadekwatnych do współczesnych warunków funkcjonowania samorządu terytorialnego i funkcji, jakie on pełni – prowadzić może do negatywnych konsekwencji, wywołujących jednak wymierne skutki społeczne, gospodarcze oraz finansowe. Najdobitniejszym tego przykładem są kontrowersje powstałe w kontekście wyników kontroli NIK . Te palące kwestie zostały szczegółowo omówione w rozdziale III.

Zajęcie się fundamentalnymi problemami mienia komunalnego oraz prowadzenia działalności gospodarczej przez samorząd terytorialny stanowiło istotny impuls do wyboru problematyki niniejszej pracy.

IV. Uwarunkowania prawne związane z kategorią mienia komunalnego są istotne także dla zrozumienia gospodarki komunalnej oraz działalności gospodarczej (która zawsze będzie opierać się na własnym mieniu), jako pewnej funkcji przypisanej jednostkom samorządu terytorialnego. Dlatego też wyodrębnienie mienia jednostek samorządu terytorialnego jako rodzaju mienia publicznego należy rozpatrywać z punktu widzenia istoty samorządu, dla skutecznego działania którego – jako formy decentralizacji władzy publicznej – niezbędne jest przyznanie decentralizacji władzy gospodarczej. Funkcją tego mienia jest realizowanie przez te jednostki zadań publicznych .

Ustalenia dotyczące podstawowych zagadnień związanych z pojęciem mienia oraz gospodarowaniem tym mieniem zostały zawarte w rozdziałach I i II, i stanowią dogodny punkt wyjścia do dalszych rozważań poświęconych specyficznemu sposobowi wykorzystania tego mienia poprzez prowadzenie przy jego udziale działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego i inne komunalne osoby prawne. Działalność ta powinna być rozpatrywana przez pryzmat istoty samorządu terytorialnego, jak również przyznanych mu praw i ciążących na nim obowiązków w stosunku do mienia komunalnego.

V. Teoretycznej refleksji nad działalnością gospodarczą samorządu terytorialnego jako przedmiotu badawczego towarzyszyć będzie próba odpowiedzi na pytanie, czy należy dokonać weryfikacji zastosowanej przez ustawodawcę aparatury pojęciowej oraz odpowiadającej jej terminologii pod kątem ich wewnętrznej poprawności i spójności, a także adekwatności do występujących obecnie potrzeb.

Przedstawienie najważniejszych aspektów aktywności gospodarczej samorządu terytorialnego jest przedsięwzięciem trudnym i niezwykle złożonym, albowiem analizę tej aktywności należy prowadzić zarówno na gruncie prawa administracyjnego, cywilnego, finansowego, jak i publicznego gospodarczego. Wymaga to także ustosunkowania się do takich problemów, jak: znaczenie takiej działalności dla funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, dopuszczalność oraz ograniczenia możliwości jej prowadzenia przy wykonywaniu zadań publicznych, a przede wszystkim dopuszczalność korzystania z różnych form organizacyjno-prawnych prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego . Dlatego też celem niniejszej monografii są dogłębne przeanalizowanie powyższych problemów, zajęcie własnego stanowiska i udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

VI. Wobec wzrastającego znaczenia samorządności terytorialnej we współczesnym państwie, która połączona jest z rozwijającymi się różnymi formami aktywności w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego, wydaje się, że potrzeba przeprowadzenia pogłębionej analizy tematu „mienie a działalność gospodarcza samorządu terytorialnego” jest wręcz koniecznością. Nie ulega wątpliwości, że zarówno uregulowania prawne w tym zakresie, jak i praktyka ich wykorzystania wprost przekładają się na ocenę nie tylko legalności, lecz także racjonalności i efektywności działania samorządu terytorialnego.

Dlatego też możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez samorządy została uznana za jedną z podstawowych płaszczyzn funkcjonowania publicznego życia społeczno-gospodarczego w wymiarze terytorialnym, także w zakresie oddziaływania i kreowania warunków rozwoju gospodarczego i ekonomicznego. Zmusza to zatem nie tylko do ustosunkowania się do działalności gospodarczej prowadzonej przez jednostki samorządu terytorialnego na gruncie racjonalności oraz efektywności, ale także do stawiania pytań, kiedy, pod jakimi warunkami i w jakich formach jednostki samorządu terytorialnego w ogóle taką działalność mogą bądź powinny prowadzić.

VII. Podsumowując powyższe wątpliwości, należy postawić to najważniejsze w pracy i fundamentalne pytanie o aktualność dotychczasowego rozumienia oraz interpretacji wskazanych wyżej pojęć i uregulowań prawnych. W konsekwencji jeżeli w drodze wykładni obowiązujących przepisów okaże się, że nie ma możliwości uzyskania odpowiadającego dzisiejszym potrzebom rozumienia obecnego ujęcia normatywnego, należy zadać pytanie dotyczące konieczności dokonania istotnych, daleko idących, a wręcz zasadniczych zmian ustawowych dotyczących problematyki prowadzenia gospodarki komunalnej, a co za tym idzie – działalności gospodarczej samorządu terytorialnego.

VIII. Jak już podkreśliłam, szczególną postacią aktywności jednostek samorządu terytorialnego jest działalność gospodarcza, i to właśnie ta, która nie ma „klasycznego” charakteru użyteczności publicznej. Jest jednak oczywiste, że samorząd terytorialny, jeżeli zacznie prowadzić działalność gospodarczą, podlega całemu ustawodawstwu odnoszącemu się do tej sfery aktywności ludzkiej, w tym zwłaszcza dotyczy to prawa antymonopolowego, ustawodawstwa o pomocy publicznej, o zamówieniach publicznych i wielu innych tego typu ustaw.

Szczególnym przykładem spojrzenia na rolę samorządu terytorialnego w kwestii prowadzenia przezeń działalności gospodarczej jest ustawodawstwo z zakresu ochrony konkurencji i konsumentów. Zalicza ono działalność polegającą na organizowaniu świadczenia usług do tej kategorii działalności, która jest przedmiotem kontroli przeprowadzanej na zasadach i w postępowaniach właściwych dla działalności gospodarczej oraz jej podmiotów Niespójność, anachroniczność, a nawet bezsens niektórych przepisów, niekiedy nieadekwatnych do współczesnych warunków funkcjonowania samorządu i funkcji, jakie on pełni, często prowadzą do negatywnych konsekwencji. W związku z tym niezbędne jest przedstawienie w niniejszej monografii także zagadnień związanych z kontrolą przez instytucje państwowe działalności gospodarczej samorządu terytorialnego, takich jak m.in. sądy administracyjne, NIK, Prezes UOKiK. Problematyka ta została zawarta w rozdziale V.

IX. Podstawową metodą badawczą zastosowaną w pracy jest metoda dogmatyczna, polegająca na analizie obowiązującego prawa w zakresie związanym z tematyką niniejszej pracy. Monografia stanowi teoretyczne studium prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego jako konstrukcji prawa pozytywnego, której istota i przynależność nie są ani jednoznaczne, ani jednorodne. Dlatego też nie jest to studium tylko z zakresu teorii prawa gospodarczego, ani też z zakresu teorii prawa administracyjnego – sam zresztą samorząd terytorialny to problematyka, która jest wspólna prawu konstytucyjnemu oraz administracyjnemu, a w kontekście mienia komunalnego także prawu cywilnemu.

Metoda tych badań oparta jest na analizie stanowisk wyrażanych w doktrynie i w orzecznictwie sądowym. Dlatego też oprócz tekstów Konstytucji RP i ustaw istotne znaczenie ma orzecznictwo sądów administracyjnych, a także Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. Podstawowym regulatorem oraz czynnikiem mającym istotne znaczenie wobec niespójności i niekompletności rozwiązań prawnych jest wspomniane orzecznictwo sądowe, które musi być przeanalizowane i wykorzystane w toku badań nad działalnością gospodarczą samorządu terytorialnego. Należy podkreślić, że podstawową wykładnią prawa zastosowaną w monografii jest wykładnia językowa. Niemniej jednak ze względu na to, że analiza samego brzmienia przepisów nie wystarcza do ustalenia ich właściwego znaczenia, oprócz wykładni językowej zastosowanie będą miały także wykładnia systemowa, która polega na ustalaniu właściwego znaczenia przepisu prawa, i funkcjonalna, która odwołuje się do funkcji, jaką dana regulacja prawna ma pełnić.