Wierzbica Anna, Miasto na prawach powiatu - zagadnienia ustrojowe

Obecny model samorządu terytorialnego kształtował się na przestrzeni kilkunastu lat. Dzięki zmianom ustrojowym, politycznym i gospodarczym w roku 1990 reaktywowano samorząd terytorialny, który ustawą z dnia 8 marca 1990 r. został ustanowiony jako podstawowa forma organizacji życia publicznego w gminach. Do zakresu działania gminy zaliczono wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty stało się zadaniem własnym gminy.

Kolejne działania ustawodawcy stanowiły przygotowania do wprowadzenia zasadniczej reformy ustrojowej państwa. Działania te w odniesieniu do miast na prawach powiatu polegały m.in. na stopniowym różnicowaniu poszczególnych gmin poprzez przekazywanie im w drodze porozumień zadań i kompetencji z zakresu rządowej administracji ogólnej i specjalnej wraz z mieniem służącym do ich wykonywania. Zadania i kompetencje przekazywano największym miastom polskim wymienionym w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1993 r. w sprawie określenia zadań i kompetencji z zakresu rządowej administracji ogólnej i specjalnej, które mogą być przekazane niektórym gminom o statusie miasta, wraz z mieniem służącym do ich wykonywania, a także zasad i trybu przekazania (Dz. U. Nr 14, poz. 64 z późn. zm.). Następnym etapem było wejście w życie ustawy z dnia 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 1997 r. Nr 36, poz. 224 z późn. zm.), która obowiązywała do 31 grudnia 1998 r. Mocą tej ustawy miasta wymienione w załączniku do niej (tożsamym z treścią załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1993 r.), gminy warszawskie i miasto stołeczne Warszawa oraz miejskie strefy usług publicznych przejęły jako własne albo zlecone wymienione w ustawie zadania z zakresu administracji rządowej. Utrata mocy obowiązującej powyższej ustawy pozostała bez wpływu na zakres przejętych wcześniej zadań i kompetencji 46 miast. Ostatecznie miasta te, łącznie z innymi, których status określono w art. 91 u.s.p., stały się miastami na prawach powiatu. Wymienione jednostki samorządu terytorialnego stanowią przedmiot zainteresowania niniejszej pracy.

Ze względu na to, że miasta na prawach powiatu, podobnie jak gminy i powiaty są jednostkami samorządu terytorialnego, zasadne było zbadanie specyfiki tych miast i wykazanie, czym różnią się one od innych jednostek i w których kwestiach są do nich podobne. W doktrynie panuje bowiem powszechnie przekonanie, że miasta na prawach powiatu są typowi gminami, z nielicznymi tylko różnicami zbliżającymi je do powiatów. Konieczne było także skorygowanie błędnego twierdzenia o prawidłowości stosowania wprost przepisów ustawy o samorządzie powiatowym do zadań powiatu realizowanych przez miasta na prawach powiatu, pomimo że art. 92 ust. 2 u.s.p. stanowi, iż: "Miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie". Nie ulega bowiem wątpliwości, że wykonywanie zadań powiatu wykracza poza ustawę o samorządzie powiatowym i wynika także z wielu innych ustaw i aktów normatywnych niższego stopnia.

Tylko kilku autorów, a wśród nich K. Podgórski, A. Matan, J.P. Tarno, M. Miemiec, K. Mońko i J. Ciemniewski, podjęło się w mniejszym lub większym stopniu analizy wybranych zagadnień dotyczących powiatów grodzkich. Teza o możliwości traktowania miast na prawach powiatu niemalże tak samo jak gminy we wszystkich aspektach związanych z funkcjonowaniem tych jednostek samorządu terytorialnego ujawnia wymagającą wypełnienia lukę w piśmiennictwie i wywołuje chęć jej weryfikacji.

Wykorzystanie w pracy metody analitycznoprawnej pozwoliło na sformułowanie koniecznych ustaleń i wniosków. Prezentowane rozważania oparte zostały zarówno na materiale normatywnym, jak również na literaturze i doktrynie prawa samorządu terytorialnego i prawa administracyjnego. Ponieważ opracowań poświęconych wyłącznie miastom na prawach powiatu nie ma zbyt wiele, starano się wykorzystać orzecznictwo sądowe, orzecznictwo organów nadzoru oraz akty prawa miejscowego odnoszące się do podstawowych problemów rozprawy. Umożliwiło to sformułowanie szeregu postulatów de lege ferenda jako metody pozwalającej jednoznacznie określić, które przepisy prawa mają zastosowanie do miast na prawach powiatu realizujących zadania dwóch rodzajów jednostek samorządu terytorialnego.

Książka porusza przede wszystkim zagadnienia ustrojowe. Z tego też względu poza zakresem tematycznym znalazły się zagadnienia dotyczące finansów miasta na prawach powiatu. Rozważono natomiast kwestie dotyczące jego pozycji prawnej oraz struktury organizacyjnej. Poruszono także problematykę statusu miasta na prawach powiatu, tj. podjęto próbę określenia, czy jest ono gminą, czy powiatem. Zagadnienia te miały szczególnie istotne znaczenie przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 45, poz. 497 z późn. zm.), w której jednoznacznie stwierdzono, że miasto na prawach powiatu jest gminą. Przedmiotem analizy w tej części opracowania są także m.in. kwestie dotyczące mieszkańców miasta na prawach powiatu jako podmiotów tworzących z mocy prawa wspólnotę samorządową. Odniesiono się do uregulowań prawnych oraz procedur związanych z tworzeniem, łączeniem, dzieleniem i znoszeniem miast na prawach powiatu, z uwzględnieniem znaczenia opinii zainteresowanych rad gmin oraz konsultacji z mieszkańcami. Opisane zostały zagadnienia dotyczące jednostek pomocniczych tworzonych przez miasta na prawach powiatu, przeprowadzono też rozważania odnoszące się do jednostek organizacyjnych tworzonych przez miasto w celu wykonywania jego zadań. Celem tych przemyśleń było przede wszystkim udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy dopuszczalne jest wykonywanie zadań gminy i powiatu realizowanych przez miasto na prawach powiatu w ramach jednej jednostki organizacyjnej, czy też konieczne jest tworzenie odrębnych jednostek. Te kwestie potwierdzają bowiem odmienność powiatów grodzkich od gmin, które nie realizują zadań powiatu.

Przedmiotem zainteresowania stała się także problematyka dopuszczalności prowadzenia działalności gospodarczej przez miasta na prawach powiatu wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Zagadnienie to budzi liczne wątpliwości w doktrynie, głównie ze względu na rozbieżne prawne uregulowanie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej przez gminy oraz przez powiaty. W obecnym stanie prawnym rodzi się pytanie, czy miasto na prawach powiatu w ogóle może prowadzić taką działalność, a jeśli tak, to w jakim zakresie.

W dalszej części książki omówione zostały organy miasta na prawach powiatu, tj. rada miejska i prezydent miasta. Poruszona też została tematyka dotycząca zarządu miasta na prawach powiatu, który mocą przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 z późn. zm.) utracił status organu wykonawczego w mieście na prawach powiatu na rzecz prezydenta. Organ ten w niniejszym opracowaniu został porównany ze starostą pełniącym funkcję przewodniczącego zarządu w powicie ziemskim. Poruszono również problematykę aktów prawa miejscowego stanowionych przez miasto na prawach powiatu, ze szczególnym uwzględnieniem zarządzeń prezydenta, których charakter prawny budzi wiele kontrowersji w doktrynie.

Kwestie dotyczące mienia miasta na prawach powiatu zostały ujęte w rozdziale siódmym obejmującym m.in. sposoby nabycia mienia, zasady zarządzania mieniem oraz formy prowadzenia gospodarki komunalnej. Omówiono tu także zagadnienia związane z mieniem jednostek pomocniczych miasta na prawach powiatu.

Rozdział ósmy poświęcono formom współdziałania miast na prawach powiatu. Ta część książki odnosi się do związków komunalnych, których członkiem jest miasto na prawach powiatu. Tu poruszona zostaje także tematyka dotycząca porozumień zawieranych przez miasto na prawach powiatu, ze szczególnym uwzględnieniem podmiotów, z którymi powiat grodzki może porozumienia zawierać. W rozdziale tym omówiono również uczestnictwo miast na prawach powiatu w stowarzyszeniach, jak również zasady przystępowania do zrzeszeń i społeczności regionalnych.

Zakres tematyczny opracowania obejmuje także zagadnienia związane z nadzorem nad działalnością miasta na prawach powiatu.

Książkę kończą wybrane dane statystyczne dotyczące miast na prawach powiatu. Zebrane informacje pozwalają ocenić zróżnicowanie poszczególnych powiatów grodzkich m.in. ze względu na ich powierzchnię, zaludnienie, dochody ich budżetów i inne.