Kunkiel-Kryńska Aleksandra, Metody harmonizacji prawa konsumenckiego w Unii Europejskiej i ich wpływ na procesy implementacyjne w państwach członkowskich

1. Przedmiotem monografii jest zagadnienie harmonizacji prawa konsumenckiego w Unii Europejskiej. Podstawowe cele badawcze pracy to opis i analiza ewolucji założeń programu harmonizacyjnego Unii Europejskiej w obszarze prawa konsumenckiego i wyeksponowanie obecnej tendencji opierania dyrektyw konsumenckich na metodzie harmonizacji zupełnej. Celem jest także ustalenie, jak zmiany w programie harmonizacyjnym na szczeblu unijnym wpływają na proces (szeroko ujmowanej) implementacji w państwach członkowskich. Szczegółowym materiałem badań jest dyrektywa 2005/29 o nieuczciwych praktykach handlowych jako (reprezentatywny) przykład unijnego aktu prawnego opartego na metodzie harmonizacji zupełnej .

Harmonizacja i implementacja będą ujmowane jako dwa etapy zjawiska prawnego, charakterystycznego dla Unii Europejskiej, a mianowicie zbliżania porządków prawnych państw członkowskich sensu largo. Jednym z czynników wyróżniających powyższe etapy będzie unijne i krajowe kryterium podmiotowe, tj. instytucji i organów przeprowadzających niniejsze procesy. Kryterium podmiotu ma tu doniosłe znaczenie z tego względu, że cele działań prawodawcy unijnego i organów państw członkowskich są często odmienne.

Harmonizacja prawa jest procesem realizacji celów prawodawcy unijnego podyktowanych potrzebami obrotu gospodarczego na rynku wewnętrznym. Także obecnie – w świetle Traktatu z Lizbony – kompetencja Unii Europejskiej do harmonizacji przepisów krajowych nadal polega na podejmowaniu działań prawodawczych w celu budowy i rozwoju rynku wewnętrznego. W konsekwencji cel harmonizacyjny Unii Europejskiej jest wciąż związany z optymalizacją obrotu gospodarczego. Poprzez mniej lub bardziej intensywną (zależnie od zastosowanej metody harmonizacji) integrację przestrzeni prawnych, a w konsekwencji i przestrzeni gospodarczych (rynków) poszczególnych państw członkowskich, Unia Europejska realizuje swoje priorytety, czyli cele integracyjno-gospodarcze. Prawo konsumenckie jest ilustracją swoistego programu harmonizacyjnego realizowanego przez Unię Europejską – ma ono, jako istotny fragment polityki rynku wewnętrznego , sprzyjać realizacji swobód traktatowych .

Podstawowym instrumentem (narzędziem) harmonizacji prawa w Unii Europejskiej, także prawa konsumenckiego, jest dyrektywa. Dyrektywa wiąże państwo członkowskie tylko w odniesieniu do celu/rezultatu , który ma zostać osiągnięty. Dyrektywy są opierane na różnych metodach harmonizacji: zupełnej, minimalnej, a także częściowej sensu stricto, opcjonalnej czy alternatywnej. Na decyzję prawodawcy unijnego o zastosowaniu konkretnej metody mają wpływ m.in. takie czynniki, jak: traktatowa podstawa prawna, charakter i przedmiot regulowanej materii, wyznaczone cele, a także okoliczności, w jakich dyrektywa jest przyjmowana – łatwość, ewentualnie trudność, osiągnięcia konsensusu politycznego co do jej postanowień. Zastosowana metoda harmonizacji ma istotny wpływ na prawidłową identyfikację celu dyrektywy oraz określenie marginesu swobody implementacyjnej państw członkowskich.

Realizacja celu dyrektywy następuje w krajowym procesie implementacji, na który składa się całość działań państw członkowskich podejmowanych na podstawie i w granicach art. 288 akapit 3 TFUE oraz krajowych przepisów konstytucyjnych. Implementacja dyrektyw przez państwa członkowskie odbywa się na etapie stanowienia (transpozycja) oraz stosowania prawa przez organy krajowe, w głównej mierze przez sądy . Błędy popełnione na etapie transpozycji pociągają za sobą dalekosiężne skutki, których eliminacja w procesie sądowego stosowania prawa wymaga aktywności sądów. Precyzyjność i klarowność postanowień aktów prawnych transponujących dyrektywy to jedne z wielu czynników wpływających na prawidłowość stosowania prawa przez sądy krajowe. Z perspektywy sądu krajowego stosującego akt prawny transponujący dyrektywę istotne jest, aby dokonać ustaleń, w jakim stopniu działania transpozycyjne podjęte przez prawodawcę krajowego osiągają cel założony w dyrektywie.

2. Podjęcie problematyki harmonizacji prawa konsumenckiego w Unii Europejskiej, w szczególności problemu harmonizacji zupełnej, było podyktowane następującymi względami. Po pierwsze, problematyka ta jest wciąż aktualna i cechuje się dużą dynamiką zmian. Jej opracowanie jest szczególnie istotne w obliczu coraz wyraźniejszych deklaracji instytucji unijnych o porzuceniu dotychczasowej metody harmonizacji minimalnej, na której opierane były dyrektywy konsumenckie, na rzecz dyrektyw opartych na metodzie harmonizacji zupełnej. Po drugie, omawiane zagadnienia mają sporny charakter i wzbudzają kontrowersje w doktrynie, która podkreśla ich złożone konsekwencje oraz zróżnicowany wpływ na krajowe porządki prawne . Po trzecie, stan polskich badań nad problematyką podjętą w niniejszej pracy nie jest satysfakcjonujący. Brakuje w najnowszej polskiej literaturze opracowania, które stanowiłoby kompleksową i pogłębioną analizę metody harmonizacyjnej w unijnym prawie konsumenckim, przy uwzględnieniu konsekwencji techniczno-legislacyjnych implementacji, następstw dla krajowego wymiaru sprawiedliwości oraz generalnego wpływu na system prawa krajowego. Dyskusja dotycząca powyższych zagadnień toczy się ze zróżnicowanym natężeniem i na różnych płaszczyznach, ale zazwyczaj w dużym stopniu ma charakter ogólnikowy lub jest jedynie wzmiankowana w opracowaniach na temat poszczególnych dyrektyw konsumenckich. Po czwarte, zjawisko harmonizacji prawa w Unii Europejskiej jest tematem ciekawym i intrygującym, łączącym zarówno zagadnienia stricte prawne, jak również ekonomiczne, społeczne, w tym kulturowe. Należy podzielić pogląd T. Kota, że harmonizacja systemów prawnych państw Unii Europejskiej jest jednym z najbardziej interesujących problemów funkcjonowania Unii, a przyjęte cele i metody harmonizacji stawiają w nowym świetle relacje Unia – państwo – jednostka .

Mimo niewątpliwej atrakcyjności problematyki transformacji procesów harmonizacyjnych, temat ten niesie ze sobą istotne problemy badawcze, szczególnie ze względu na swoją dynamikę i złożoność. Udzielenie na obecnym etapie jednoznacznych odpowiedzi na niektóre z pytań badawczych nie jest możliwe, a nawet celowe. Na przykład tzw. trudności potranspozycyjne (etap stosowania aktów transponujących dyrektywy oparte na metodzie harmonizacji zupełnej) będą dopiero widoczne w dłuższej perspektywie czasowej. Nie ukształtowała się jeszcze krajowa praktyka orzecznicza, która stanie się właściwym punktem odniesienia dla oceny, czy implementacja dyrektyw opartych na metodzie harmonizacji zupełnej jest prawidłowa . Podobnie co do perspektywy czasowej przedstawia się kwestia interpretacji postanowień takich dyrektyw przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej .

Podjęta problematyka to tylko jeden z aspektów wpływu prawa unijnego na prawo państw członkowskich, w głównej mierze na prawo prywatne, i z pewnością nie wyczerpuje tego wieloaspektowego zagadnienia. W prezentowanej publikacji skupiono się na prawie prywatnym (tzw. korpus prawa umów), ponieważ w tej dziedzinie wpływ prawa unijnego na krajowe systemy prawne, jak i związane z tym trudności, rysują się najwyraźniej. Celem pracy nie jest ani wyczerpujące przedstawienie historycznego rozwoju harmonizacji prawa konsumenckiego w Unii Europejskiej czy postanowień poszczególnych dyrektyw konsumenckich , ani wyczerpująca analiza istoty zjawiska harmonizacji . Ponadto monografia ta nie ma charakteru szczegółowego komentarza do merytorycznych postanowień dyrektywy 2005/29 o nieuczciwych praktykach handlowych czy wyników jej implementacji w państwach członkowskich. Ma na celu zobrazować zmiany w programie harmonizacyjnym prawa konsumenckiego w Unii Europejskiej, przy czym jednym z głównych celów rozważań jest opis i analiza dogmatyczna trójstopniowej relacji przedstawionej na poniższym diagramie.

3. W ramach prawodawstwa konsumenckiego w Unii Europejskiej występują zasadniczo dwie metody harmonizacji, różniące się zakresem oddziaływania regulacji oraz intensywnością (tj. zakładanym poziomem zbliżania prawa krajowego) – metoda harmonizacji minimalnej oraz zupełnej. Pierwsza dekada XXI w. cechuje się coraz częstszymi deklaracjami instytucji unijnych o posługiwaniu się metodą harmonizacji zupełnej . Na takiej metodzie harmonizacji opierane są nowe dyrektywy konsumenckie przyjmowane po 2005 r. W ocenie Komisji Europejskiej podejście oparte na harmonizacji zupełnej zostało przyjęte z powodzeniem w dyrektywie 2005/29 o nieuczciwych praktykach handlowych i stanowi „nowy standard w dziedzinie praw konsumentów wynikających z umów” . Obecną tendencję egzemplifikują następujące dyrektywy: dyrektywa 2005/29 o nieuczciwych praktykach handlowych, dyrektywa 2008/48 o kredycie konsumenckim, dyrektywa 2008/122 o timeshare oraz dyrektywa 2011/83 o prawach konsumentów . Dyrektywy konsumenckie oparte na metodzie harmonizacji zupełnej – wykazujące podobieństwo do bezpośrednio skutecznych rozporządzeń unijnych – cechują się głęboką ingerencją w systemy prawa państw członkowskich. Powyższa tendencja harmonizacyjna koresponduje z coraz częstszym przyjmowaniem rozporządzeń, w tym w obszarze prawa prywatnego , ekspansywnością działań instytucji unijnych, w szczególności Komisji , oraz orzecznictwa TS (tzw. tendencje „absolutyzacji” prawa unijnego ).

4. W procesie implementacji dyrektyw konsumenckich opartych na metodzie harmonizacji minimalnej, państwa członkowskie mogą stanowić krajowe przepisy prawne przewidujące wyższy poziom ochrony konsumenta, przy respektowaniu traktatowych swobód i zasady proporcjonalności. W początkowej fazie integracji – przy dużym zróżnicowaniu krajowych porządków prawnych – taka „kompromisowa” metoda zbliżania prawa była postrzegana jako dość skuteczny instrument, zapewniający eliminację (krajowych) zróżnicowań reżimów prawnych i poziomów ochrony konsumenta na wspólnym rynku Unii Europejskiej.

Wybór ścieżki harmonizacji minimalnej umożliwił unijnemu prawodawcy regulację obszarów prawnych, w których konsensus polityczny – w obliczu różnych tradycji prawnych państw członkowskich – wydawał się trudny do osiągnięcia lub wręcz niemożliwy. Co ważne, harmonizacja minimalna umożliwiała ochronę spójności i specyfiki krajowych systemów prawnych przez pozostawienie państwom członkowskim znacznej swobody w tworzeniu najbardziej optymalnych rozwiązań prawnych. Innymi słowy, metoda taka w pewnym stopniu umożliwiała utrzymanie jednorodnych i ugruntowanych w praktyce krajowej instytucji prawnych. Według niektórych ujęć harmonizacja minimalna jest cechą konstytutywną unijnego prawa konsumenckiego . Jednak w obliczu zwrotu ku harmonizacji zupełnej w prawie konsumenckim Unii Europejskiej teza ta traci na aktualności.

5. Harmonizacja zupełna zakłada pełne, jednolite i wyczerpujące uregulowanie danej materii na szczeblu unijnym, praktycznie bez możliwości korzystania przez państwa członkowskie ze swobody implementacyjnej. Oznacza to, że państwa członkowskie nie mogą ani przyjmować, ani utrzymywać krajowych przepisów odmiennych od postanowień dyrektywy, chyba że sama dyrektywa przewiduje (dopuszcza) stosowne derogacje. Z tego względu dyrektywy oparte na metodzie harmonizacji zupełnej w praktyce zbliżają się do instrumentów unifikacji prawa w Unii Europejskiej, tj. rozporządzeń. Pojawia się tu problem zgodności dyrektyw opartych na metodzie harmonizacji zupełnej z istotą aktu prawnego, jakim jest dyrektywa zdefiniowana w art. 288 akapit 3 TFUE.

Zwolennicy harmonizacji zupełnej w obszarze prawa konsumenckiego jako jej zaletę uznają możliwość najpełniejszej eliminacji różnic w reżimach prawnych państw członkowskich (w tym wyrównanie poziomów ochrony konsumenta) . Ma to zapewnić większą pewność prawa/obrotu prawnego zarówno po stronie konsumentów, jak i profesjonalistów prowadzących transgraniczną działalność gospodarczą, a także minimalizować koszty takiej działalności.

Pojawiają się tu jednak nowe, złożone problemy, wśród których należy wymienić następujące.

Po pierwsze, dyrektywy konsumenckie oparte na metodzie harmonizacji zupełnej – jako źródło norm, które państwa członkowskie są obowiązane jednolicie implementować – powinny posługiwać się adekwatną do takiego celu techniką legislacyjną. Jakość techniki legislacyjnej unijnego aktu prawnego, tj. czytelne i precyzyjne reguły redakcji tekstu prawnego, jasna i rozłączna siatka pojęciowa oraz umiar w stosowaniu pojęć o niejasnych granicach znaczeniowych, ma decydujące znaczenie dla osiągnięcia celów harmonizacji zupełnej i prawidłowości implementacji na szczeblu krajowym .

Po drugie, pojawia się pytanie o zasadność ingerowania poprzez dyrektywy oparte na metodzie harmonizacji zupełnej w krajowe systemy prawa, zwłaszcza prawa prywatnego. Pierwotnie dyrektywy tego typu były przyjmowane po to, by regulować zagadnienia stricte techniczne (reglamentowane w głównej mierze za pomocą środków właściwych prawu administracyjnemu np. zakazy dotyczące używania pewnych składników, atestowania, certyfikowania), z natury rzeczy poddające się łatwej systematyzacji i standaryzacji (tzw. harmonizacja techniczna) . Natomiast w przypadku prawa prywatnego ustalenie jednolitego wachlarza rozwiązań prawnych na poziomie unijnym niesie ze sobą ryzyko, że nie będą one korespondowały ze spójnymi i elastycznymi rozwiązaniami przyjętymi w krajowych systemach prawnych. Działań implementacyjnych nie ułatwia to, że instytucje unijne, podejmując inicjatywę prawodawczą, kierują się sobie właściwymi celami integracyjno-ekonomicznymi. Dyrektywy oparte na metodzie harmonizacji zupełnej posługują się autonomiczną siatką pojęć i konstrukcji prawnych, które bywają obce systemom państw członkowskich, co, wobec braku możliwości ich modyfikacji w procesie implementacji, może prowadzić do postępującej dezintegracji systemu prawa krajowego. Powstają więc kolizje między założeniami (pojęciami, koncepcjami) prawa unijnego a kształtem porządków prawnych państw członkowskich, w szczególności w obszarze prawa cywilnego, w tym prawa zobowiązań .

6. Obecnie w doktrynie szeroko dyskutuje się nad tym, czy dyrektywy konsumenckie oparte na metodzie harmonizacji zupełnej doprowadzą do pogłębiania trudności implementacyjnych (występujących już przy implementacji dyrektyw opartych na metodzie harmonizacji minimalnej) . Trudności implementacyjne mogą pojawić się zarówno w procesie transpozycji, jak i stosowania krajowych przepisów implementujących dyrektywy. Przy braku możliwości modyfikacji w prawie krajowym postanowień (w tym poziomu ochrony) dyrektywy opartej na metodzie harmonizacji zupełnej, konieczna jest dokładna identyfikacja (zakresu) obszaru podlegającego zbliżeniu. Zadania tego nie ułatwia niedoskonała technika legislacyjna, tj. posługiwanie się zwrotami niedookreślonymi i nieostrymi , klauzulami generalnymi i różnymi derogacjami, a w konsekwencji często niejasny zakres regulacji i oddziaływania danej dyrektywy. Takie cechy legislacji (szczególnie klauzule generalne) zwiększają zapotrzebowanie na rozstrzyganie spraw przez sądy . Dlatego też trudności implementacyjne mogą być szczególnie widoczne na etapie stosowania krajowych aktów prawnych przez sądy państw członkowskich. W tym kontekście podjęte w niniejszej pracy rozważania mają na uwadze nie tylko teoretyczny wymiar metody harmonizacji zupełnej, ale głównie jej operatywno-praktyczne aspekty, istotne z punktu widzenia jej konsekwencji dla procesu implementacji.

7. Dyrektywa 2005/29 o nieuczciwych praktykach handlowych jest reprezentatywnym przykładem zmian w podejściu harmonizacyjnym i technice legislacyjnej prawa konsumenckiego Unii Europejskiej, gdzie następuje wyraźny zwrot ku metodzie harmonizacji zupełnej . Może ona z wielu względów aspirować do zajęcia pozycji nowatorskiego aktu prawnego, przyjętego w obszarze ochrony konsumentów. Po pierwsze, jest to dyrektywa horyzontalna, która została oparta na metodzie harmonizacji zupełnej. Z tego względu stanowi novum w porównaniu z dotychczasowymi „punktowymi” dyrektywami konsumenckimi , opartymi zasadniczo na metodzie harmonizacji minimalnej. Po drugie, posługuje się klauzulą generalną, zawierającą ogólny zakaz nieuczciwych praktyk handlowych. Po trzecie, jest pierwszym przyjętym na taką skalę instrumentem w obszarze unijnego prawa zwalczania nieuczciwej konkurencji .

Pojawia się jednak problem kompatybilności celów/metody harmonizacji dyrektywy 2005/29 o nieuczciwych praktykach handlowych i zastosowanych w niej rozwiązań legislacyjnych. Główną przyczyną przyjęcia dyrektywy była (w uzasadnieniu Komisji) konieczność pełnej eliminacji zróżnicowania reżimów prawnych państw członkowskich (które powstały m.in. na skutek implementacji dyrektywy 84/450 o reklamie wprowadzającej w błąd), a tym samym zniwelowanie stanu niepewności prawa/obrotu prawnego. W tym celu dyrektywa 2005/29 o nieuczciwych praktykach handlowych została oparta na metodzie harmonizacji zupełnej, dążącej do jednolitych wyników implementacyjnych. Cel ten wydaje się jednak mało realny do zrealizowania. Oparcie dyrektywy na klauzuli generalnej prowadzi do uelastycznienia procesu stosowania prawa. Co więcej, dyrektywa jest kazuistyczna, cechuje się nieostrością pojęć i niejasnym zakresem regulacji. W konsekwencji należy się raczej spodziewać zróżnicowanych wyników praktyki stosowania przepisów ją implementujących w państwach członkowskich. W tej sytuacji leżąca u genezy niniejszej dyrektywy niepewność prawa nie tylko nie zostanie wyeliminowana, ale swoista sytuacja niepewności może być pogłębiana przez kazuistyczną praktykę stosowania krajowych przepisów ją implementujących przez sądy państw członkowskich. Ponadto akty prawne implementujące dyrektywę 2005/29 o nieuczciwych praktykach handlowych będą istniały obok dotychczasowego prawodawstwa, będącego np. implementacją dyrektywy 84/450 o reklamie wprowadzającej w błąd oraz krajowego prawa zwalczania nieuczciwej konkurencji, co także nie sprzyja zakładanej jednolitości krajowych przepisów i orzecznictwa. Dyrektywa 2005/29 o nieuczciwych praktykach handlowych posłuży jako ilustracja wspomnianych wyżej w pkt 6 trudności implementacyjnych, zarówno transpozycyjnych, jak i przy stosowaniu krajowych przepisów implementujących przez sądy państw członkowskich.

8. W uwagach wprowadzających nie sposób przedstawić wyczerpująco kontekstu prawnego, w jakim umiejscowione będą dalsze rozważania. Nie jest to także celem niniejszej pracy. Jednak, mając na uwadze, że problematyka pracy obejmuje głównie obszar prawa prywatnego, należy podkreślić, że kwestia harmonizacji zupełnej w unijnym prawie konsumenckim wpisuje się w nurt szerszej debaty na temat strategii integracji unijnej oraz kształtowania systemu prawa.

Dotyczy ona różnych aspektów, w tym sposobów i poziomu ujednolicenia prawa państw członkowskich (kształtowanie organiczne poprzez trwałe linie orzecznicze czy legislacyjne, w tym kodyfikację), używanych środków (metoda harmonizacji, za pomocą dyrektyw czy rozporządzeń, przez prawo materialne czy środki kolizyjne, np. szersze korzystanie z zasady państwa pochodzenia) oraz przedmiotu (czy ujednolicanie prawa materialnego powinno dotyczyć tylko transakcji transgranicznych, czy także pozbawionych tego elementu) . W obszarze tym mieszczą się nowe zjawiska i tendencje rozwoju prawa prywatnego , także harmonizacji czy też unifikacji prawa umów.

Postęp procesów integracyjnych w obrębie Unii Europejskiej w sposób znaczący wpływa na kształtowanie się prawa prywatnego o zasięgu ogólnounijnym, dostosowanego do potrzeb rozwijającego się rynku wewnętrznego . Już od dłuższego czasu istnieje wyraźna tendencja w zakresie harmonizacji czy nawet unifikacji prawa umów ; dotychczasowe działania unifikacyjne prawa materialnego w zakresie prawa zobowiązań dotyczą właśnie prawa umów. Jednak osiągnięty do tej pory poziom harmonizacji, będący wynikiem implementacji dyrektyw, często jest uznawany za niewystarczający ze względu na jego ograniczony zakres i sektorowy, fragmentaryczny („chaotyczny”) charakter. Długoterminowym celem dalszej integracji unijnej jest wypracowanie wspólnych norm prawnych, regulujących stosunki ekonomiczne na obszarze Unii Europejskiej. Różnice między krajowymi systemami prawnymi, w przekonaniu instytucji unijnych, niekorzystnie wpływają na rozwój stosunków gospodarczych, nie zapewniając właściwej ochrony interesów konsumentów, a także ograniczając inicjatywę gospodarczą, szczególnie wśród małych i średnich przedsiębiorców, którzy rezygnują z zawierania transakcji transgranicznych ze względu na nieznajomość obcych unormowań cywilnoprawnych .

W tym kontekście wypracowanie wspólnych przepisów – w ostatecznym kształcie może nawet regulacji kodeksowej – miałoby skutkować usprawnieniem obrotu poprzez optymalizację warunków wymiany handlowej i obniżenie kosztów transakcji ponadgranicznych. Obok argumentów natury ekonomicznej, służących potwierdzeniu zasadności koncepcji jednolitego unijnego prawa prywatnego, Komisja podnosi argument odwołujący się do dalszej integracji politycznej i społecznej. W myśl tych założeń poczucie wspólnej tożsamości obywateli Unii Europejskiej powinno wyrażać się między innymi w jedności uregulowań prawnych. W tym ujęciu uniformizacja prawa traktowana jest jako niezbędny czynnik, warunkujący faktyczną integrację państw członkowskich Unii Europejskiej. Harmonizacja/ujednolicenie prawa zobowiązań na szczeblu ogólnounijnym jest więc koniecznością, a nie kwestią woluntarystycznego wyboru .

Na tematykę tendencji rozwoju prawa prywatnego, w tym harmonizacji prawa umów w Unii Europejskiej, składają się w szczególności zagadnienia przeglądu acquis konsumenckiego oraz różnych projektów harmonizacji prawa prywatnego przy pomocy wspólnych europejskich zasad i reguł, których symbolem są kodyfikacje o charakterze soft law. Harmonizacja prawa przy pomocy wspólnych zasad (reguł) była już znana w dawnej Europie, a w dużym zakresie znalazła zastosowanie w ramach harmonizacji (unifikacji) w warunkach tworzenia państwowości amerykańskiej. Próby harmonizacji i ujednolicania prawa prywatnego podejmowane są współcześnie zarówno przez grupy studyjne, realizujące projekty o nieoficjalnym charakterze, jak i ciała polityczne, wytyczające strategię w tym zakresie . Tytułem przykładu można przywołać choćby prace tzw. Komisji Lando (europejskie prawo kontraktów), tzw. Grupy Aquis (European Research Group on Existing EC Private Law), Grupy do spraw umów ubezpieczenia czy Grupy do spraw prawa deliktów . Grupy takie jednoczą przedstawicieli międzynarodowych środowisk prawniczych i mają zazwyczaj silne wpływy opiniotwórcze. Chociaż cel poszczególnych grup i projektów badawczych formułowany jest jako prace nad ujednolicaniem prawa w postaci aktu normatywnego, nie oznacza to, że cel taki ma z pewnością zostać osiągnięty. Już samo istnienie i prace tego typu grup powinny być traktowane jako wartość sama w sobie; mają one doniosłe znaczenie dla konwergencji prawniczego myślenia i zbliżania prawniczego instrumentarium w Unii Europejskiej. Ważne miejsce należy przypisać pracom nad Wspólnym Systemem Odniesienia (ang. Common Frame of Reference, CFR) , a ostatecznie planom przyjęcia europejskiego kodeksu cywilnego (czy europejskiego kodeksu prawa umów).

Zagadnienia te, ze względu na swą złożoność, zasługują na odrębne monograficzne opracowania. Uwagi odnoszące się do nich pozostaną poza zakresem głównych rozważań i zostaną ograniczone do wskazania podstawowych kwestii, które pozwolą na przedstawienie tematu pracy w szerszej perspektywie .

9. Choć szczegółowe rozważania na temat naruszeń prawa unijnego – w tym dotyczących nieprawidłowej implementacji dyrektyw unijnych – pozostają, ze względu na ograniczone ramy monografii, poza główną osią rozważań, należy poczynić kilka niezbędnych uwag w tym zakresie . Artykuł 258, 259 oraz 260 TFUE przewidują model kontroli wykonywania obowiązków, które ciążą na państwie członkowskim na mocy traktatów – podstawą wszczęcia postępowania jest więc uchybienie przez państwo członkowskie jednemu z obowiązków ciążących na mocy traktatów, np. wynikającego z art. 288 akapit 3 TFUE oraz art. 4 ust. 3 TUE. Niewypełnienie przez państwo członkowskie obowiązków implementacyjnych może spowodować powstanie odpowiedzialności za wadliwą implementację dyrektyw, np. brak transpozycji przepisów unijnych lub uchwalenie/utrzymanie krajowych przepisów niezgodnych z prawem UE, brak odpowiedniej ich zmiany . Zasadniczo dla uznania działania za naruszenie nie ma znaczenia jego częstotliwość, okoliczności czy skala. Wart uwagi jest wyrok TS w sprawie 140/97 Walter Rechberger, która dotyczyła nieprawidłowej transpozycji dyrektywy 90/314 o usługach turystycznych. Mimo że tylko jedno z postanowień powyższej dyrektywy było transponowane nieprawidłowo, to w konsekwencji cała transpozycja dyrektywy została oceniona negatywnie .

Naruszenie zobowiązań traktatowych może wynikać z działań legislacyjnych lub z praktyki stosowania prawa przez organy państw członkowskich. Dlatego też stosowanie prawa transponującego dyrektywę przez sądy krajowe także może stanowić przedmiot wnikliwych analiz Komisji oraz TS i może być traktowane jako miernik stopnia prawidłowości procesu implementacji przeprowadzonego przez państwo członkowskie .

10. W doktrynie nie można odnaleźć jednolitego stanowiska na temat natury (charakteru) prawa unijnego . Unia Europejska pozostaje permanentnie in statu nascendi (ewolucyjny charakter Unii). Prawo unijne, jako prawo kompromisu politycznego, ma złożoną (i nie zawsze przejrzystą) strukturę normatywną, która obejmuje wiele różnych elementów prawa pierwotnego (prawa traktatowego zawartego w umowach międzynarodowych), pochodnego (zawartego w aktach prawnych stanowionych przez instytucje Unii Europejskiej) oraz orzecznictwa TS .

Swoista autonomiczność unijnego porządku prawnego została potwierdzona w orzecznictwie Trybunału, gdzie mowa o własnym systemie prawnym stworzonym przez traktat, który jest integralną częścią systemów prawnych państw członkowskich i którego przepisy sądy krajowe są obowiązane stosować . Akces państw do Unii Europejskiej powoduje, że jej system prawny staje się systemem własnym przystępującego państwa. Z kolei krajowy porządek prawny staje się tzw. porządkiem multicentrycznym w zakresie tworzenia prawa (kompetencji przekazanych prawodawcy unijnemu), stosowania prawa i jego wykładni oraz kształtowania praktyki obrotu przez rozstrzygnięcia TS . Dzięki współistnieniu ośrodków decyzyjnych stanowiących i stosujących prawo, a także dzięki przymiotom bezpośredniego obowiązywania i stosowania prawa unijnego, dochodzi do stapiania się porządku unijnego z porządkami krajowymi w jeden multicentryczny system . Innymi słowy, multicentryczność pojawia się m.in. na tle współistnienia prawa unijnego i prawa krajowego w obrębie jednego – ale wieloskładnikowego – porządku prawnego.

W tym kontekście w niniejszej pracy prawo unijne i prawo krajowe ujmowane jest jako jeden porządek prawny, tyle że multicentryczny, w którym na poziomie unijnym prawo konsumenckie tworzą dyrektywy, natomiast na szczeblu krajowym – akty prawne je implementujące. Zmiany w programie harmonizacyjnym na szczeblu unijnym mają bezpośredni wpływ na proces implementacji dyrektyw opartych na metodzie harmonizacji zupełnej, w tym na etap stosowania aktów prawnych implementujących przez sądy krajowe, będące funkcjonalnie sądami unijnymi. Natomiast kompetencja do interpretacji prawa unijnego i oceny prawidłowości procesu implementacji przeprowadzanego na szczeblu krajowym pozostaje w gestii TS.

Perspektywa badawcza pracy wymaga także odniesienia się do zasady efektywności (a więc zapewnienia skuteczności) prawa unijnego (ang. effectiveness, useful effect, practical effectiveness of European law). Mimo że jest to w głównej mierze koncepcja doktrynalna i orzecznicza , charakterystyczna dla prawa unijnego, to znajduje normatywne uzasadnienie w art. 4 ust. 3 TUE, który konstytuuje zasadę lojalnej współpracy . Istotną modyfikację w prawie pierwotnym wprowadził Traktat z Lizbony. Nowy art. 197 ust. 1 TFUE stanowi, że „Skuteczne wdrażanie prawa Unii przez Państwa Członkowskie, mające istotne znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania Unii, jest uznawane za sprawę będącą przedmiotem wspólnego zainteresowania”. Tym samym należy podzielić pogląd N. Półtorak, że wprowadzenie do prawa pierwotnego pojęcia „skuteczne wdrażanie prawa Unii” może być interpretowane jako usankcjonowanie zasady efektywności w prawie pierwotnym i przyznanie jej rangi zasady ogólnej .

Zasada efektywności, bądź pojęcie effet utile, pojawia się w prawie unijnym w wielu znaczeniach jako określenie nawiązujące do pojęcia skuteczności w osiągnięciu realnego (rzeczywistego) efektu danych zamierzeń. Innymi słowy, chodzi tu o realną perspektywę danych zamierzeń, a nie tylko ich teoretyczną (formalną) możliwość. Mając na uwadze specyfikę Unii Europejskiej, której system organizacyjny i prawny kształtowany jest przez państwa członkowskie, a kształt integracji ciągle jest przedmiotem dyskusji i podlega modyfikacjom, efektywność może być ujęta jako kryterium „miary sukcesu” . D. Miąsik przyznaje zasadzie efektywności rangę filaru unijnego porządku prawnego . N. Półtorak definiuje efektywność prawa unijnego jako osiągnięcie celów tego prawa, z podkreśleniem elementu zapewnienia właściwego wykonania obowiązków wynikających z przepisów systemu prawnego Unii . Natomiast C. Żuławska uważa, że doktryna effet utile jest, na gruncie prawa kontynentalnego, wzorcowym przykładem „nowego myślenia” . Wreszcie – ze względu na przyjęte cele badawcze – należy zwrócić uwagę na pogląd F. Snydera, który pojęcie efektywności ujmuje bardzo szeroko i mieści w jego zakresie znaczeniowym m.in. zagadnienia transpozycji dyrektyw, postępowania przed sądami krajowymi, w których dokonano odwołań do prawa unijnego czy interpretację prawa krajowego w świetle prawa unijnego . Jak widać, zakres zastosowania zasady efektywności jest szeroki , a jej najpełniejsze ujęcie odnosi się do rzeczywistego (właściwego) funkcjonowania całego systemu unijnego, w tym jednolitego wykonywania prawa unijnego i jego integralności.

W niniejszej publikacji zasada efektywności będzie się wiązać przede wszystkim z kwestią (sposobu) implementacji dyrektyw jako osiągnięcia rezultatu przewidzianego w dyrektywie, czyli przedsięwzięcia przez państwa członkowskie (ich organy) wszelkich, skutecznych i efektywnych środków do osiągnięcia celów dyrektyw . Przykładowo zasada efektywności została tak ujęta przez Trybunał w sprawie 48/75 Royer, gdzie mowa o obowiązku zapewnienia efektywności dyrektyw .

W konsekwencji zasada ta powinna być realizowana zarówno na etapie stanowienia, stosowania, jak i sankcjonowania prawa. Wynikiem procesu transpozycji powinna być efektywność normatywna przepisów dyrektywy, niemniej jednak ustalenie, czy tak rzeczywiście jest, wymaga przeprowadzenia badania przez sąd krajowy. Wreszcie, skutek w postaci tak rozumianej efektywności może być „wymuszony” przez kontrolę prowadzoną przez instytucje unijne i możliwe sankcje, nakładane na państwa członkowskie pod kątem realizacji zasady efektywności. Trybunał zwykle ocenia prawidłowość środków implementacyjnych stosowanych na każdym etapie tego procesu. Ostatecznie efektywność prawa unijnego powinna być osiągnięta w jednakowym stopniu w całej Unii. Tym samym należy przyjąć, że zasada efektywności jest zasadą ściśle towarzyszącą procesowi harmonizacji prawa i implementacji. Skoro wiąże się zasadę efektywności z procesem implementacji, to nieprawidłowa implementacja dyrektywy będzie polegać na zastosowaniu takiego sposobu wdrożenia dyrektywy przez państwa członkowskie, który nie zapewnia efektywności prawa unijnego .

Zagadnienia rozważane w niniejszej publikacji zawierają się w tej części unijnego prawa materialnego, które powiązane jest zarówno z dziedziną ochrony konsumentów, jak i rynku wewnętrznego. Unijne prawo materialne sensu largo reguluje m.in. tworzenie rynku wewnętrznego, a także wiele polityk unijnych, zarówno tych znajdujących się w wyłącznej kompetencji Unii, jak i wykonywanych wspólnie z państwami członkowskimi (tzw. kompetencje dzielone). Zgodnie z art. 4 TFUE rynek wewnętrzny, jak i ochrona konsumentów są dziedzinami, w których Unia dzieli kompetencje z państwami członkowskimi. Analiza tych kwestii wymaga kilku uwag terminologicznych.

Traktat z Lizbony zakończył spory na temat odrębnych zakresów przedmiotowych zastosowania pojęć „wspólny rynek” (ang. common market) oraz „rynek wewnętrzny” (ang. internal market) . Problemy terminologiczne w tym zakresie dodatkowo komplikowało wprowadzenie terminu „rynek jednolity” (ang. single market). W art. 114 i 115 TFUE – w aktualnym brzmieniu – mowa wyłącznie o (stanowieniu i funkcjonowaniu) rynku wewnętrznego . Niemniej na wzmiankę zasługuje (obecnie już historyczna) dyskusja na temat odmiennych zakresów przedmiotowych wskazanych pojęć. Pojęcie rynku wewnętrznego zostało zdefiniowane w art. 14 TWE . Definicja składała się z trzech elementów: 1) brak granic wewnętrznych między państwami członkowskimi, co skutkuje koniecznością usunięcia wszelkich barier między państwami; 2) swobodny przepływ towarów, usług, osób i kapitału; 3) przepływ odbywający się zgodnie z przepisami traktatowymi . Traktat nie zawierał legalnej definicji wspólnego rynku, mimo to TS rozumiał przez to pojęcie „usunięcie wszelkich przeszkód w handlu wewnątrzwspólnotowym z zamiarem zatarcia granic między rynkami państw członkowskich w celu utworzenia jednolitego rynku” . Przyjmując pewne uproszczone założenia, realizacja (idei) wspólnego rynku oznacza zagwarantowanie na terytorium Unii czterech swobód unijnych, czego rezultatem jest możliwość korzystania z unijnej oferty dóbr i usług zarówno przez konsumentów, jak i przedsiębiorców. W literaturze przedmiotu oba te pojęcia były jednak często używane jako synonimy . Pojęcie wspólnego rynku ma ugruntowane znaczenie i zastosowanie w literaturze przedmiotu, dlatego też, mimo ujednolicenia terminologii przez Traktat z Lizbony na korzyść rynku wewnętrznego, oba pojęcia będą stosowane w monografii zamiennie.

11. W opracowaniu wykorzystano różne metody badawcze. Rozpoznanie, opis i analiza problematyki najnowszych tendencji harmonizacyjnych prawa konsumenckiego wymagały zastosowania dogmatycznej metody badawczej. Analizie oraz odpowiedniej interpretacji poddano wybrane przepisy unijnego prawa pierwotnego i wtórnego. Uwzględniono także istotne dla tematyki pracy dokumenty programowe, tj. strategie, informacje i raporty, zarówno instytucji unijnych, jak i organizacji pozarządowych zrzeszających konsumentów i przedsiębiorców (np. BEUC). Rozważania o ewolucji harmonizacji prawa konsumenckiego Unii Europejskiej wymagały zastosowania ujęcia historycznego. Na potrzeby monografii wykorzystano również metodę prawno-porównawczą w zakresie, w którym konieczne okazało się przedstawienie różnic w korzystaniu przez państwa członkowskie ze swobody implementacyjnej przy wdrażaniu dyrektyw konsumenckich do prawa krajowego.

Opracowanie jest również oparte na analizie judykatury Trybunału (oraz opinii rzeczników generalnych, niemających jednak charakteru wiążącego). Z uwagi na liczbę analizowanych orzeczeń TS, zostały powołane powszechnie funkcjonujące skróty orzeczeń, np. Buet, i ich sygnatury, a w przypisach pełne nazwy orzeczeń wraz z miejscem ich publikacji . Osiągnięcie celów badawczych wymagało poddania analizie i ocenie wyrażonych w publikacjach naukowych stanowisk polskich oraz zagranicznych przedstawicieli doktryny. Z uwagi na wielość analizowanych źródeł, ograniczono się do tych, które przedstawiają najbardziej reprezentatywne stanowiska bądź polemizują z przyjętymi tezami.

W kwestiach pozostających poza głównymi wątkami, lecz wykazujących związek z perspektywą badawczą pracy, ograniczono się do odesłań do stosownej literatury przedmiotu. Aby uniknąć ewentualnych nieścisłości wynikających z tłumaczenia literatury obcojęzycznej, dokumentów programowych lub orzecznictwa TS, niektóre fragmenty zacytowano w oryginalnym brzmieniu .

Z chwilą wejścia w życie z dniem 1 grudnia 2009 r. Traktatu z Lizbony , dotychczas funkcjonujące określenie „Wspólnota” zostało zastąpione pojęciem „Unia Europejska”. Na mocy art. 47 TUE Unia otrzymała osobowość prawną. Trójfilarowa struktura Unii uległa likwidacji, obecnie jest ona jednolitą organizacją międzynarodową, z jednolitym reżimem prawnym, z własnymi instytucjami , wyposażoną w wyraźnie przyznane kompetencje. Do powyższej daty trafne było posługiwanie się pojęciem prawa wspólnotowego, dorobku prawnego Wspólnoty, prawa Wspólnot Europejskich czy też europejskiego prawa wspólnotowego . Należy jednak przyjąć, że po 1 grudnia 2009 r. pojęcie prawo wspólnotowe obejmuje jedynie obszar regulacji objętych traktatem ustanawiającym Europejską Wspólnotę Energii Atomowej. W pozostałym zakresie, z uwagi na zmiany wprowadzone Traktatem z Lizbony, w niniejszej pracy posługuję się pojęciem prawo unijne lub prawo Unii Europejskiej.

Wyjaśnienia jednak wymaga, że powoływane orzecznictwo TS, jak i poglądy doktryny, pochodzą w dużej mierze z okresu przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony i odnoszą się do wspólnotowego porządku prawnego. Konieczność posługiwania się aktualnym nazewnictwem wymagała, aby w miejsce używanych w nich odniesień do prawa wspólnotowego, stosować w miarę potrzeby pojęcia związane z porządkiem prawnym Unii Europejskiej. Odwołania do oryginalnych tytułów publikacji naukowych oraz cytaty podane są bez zmian. Ponadto w niektórych fragmentach pracy, ze względów historycznych, znajdują się ciągle odwołania do Wspólnoty Europejskiej (i jej wspólnotowego dorobku prawnego) jako poprzednika prawnego Unii.

W celu uniknięcia jakichkolwiek wątpliwości, tam gdzie znajdują się odwołania do prawa wspólnotowego, termin ten powinien być obecnie rozumiany jako prawo unijne. Obecnie obowiązujące przepisy prawne zostały podane w numeracji nadanej przez Traktat z Lizbony. Jedynie dla celów informacyjnych w niektórych fragmentach pracy dodano numerację przepisów przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony (np. dawny art. 153 TWE). Ponadto w rozważaniach historycznych (np. dotyczących ewolucji podstaw prawnych) została uwzględniona zmieniająca się numeracja poszczególnych artykułów traktatowych.

12. Systematyka wewnętrzna monografii obejmuje wstęp, cztery rozdziały oraz zakończenie.

Wstęp wprowadza w tematykę pracy, przedstawia jej główne problemy i cele badawcze. Krótkiego komentarza wymagały kwestie relacji porządku prawa unijnego i prawa krajowego czy zasady efektywności. Poczynione we wstępie ustalenia terminologiczne pozostają bez uszczerbku dla siatki pojęciowej przedstawionej w rozdziale I.

Rozdział I stanowi część ogólną i wstępną dla dalszych rozważań szczegółowych. Zawiera on uwagi na temat konstrukcji zjawiska harmonizacji i implementacji w ogóle oraz porządkuje terminologię istotną z punktu widzenia tematyki pracy, ustala znaczenia i zakres stosowanych pojęć. Przedstawiono w nim poszczególne metody harmonizacji, na których oparte są dyrektywy, wpływające bezpośrednio na stopień związania państwa członkowskiego obowiązkiem implementacyjnym. W rozdziale tym zdefiniowano takie pojęcia, jak: harmonizacja, unifikacja, transpozycja, implementacja oraz porównano ich zakres z pojęciami funkcjonującymi w polskiej teorii prawa. Punktem wyjścia było założenie, że w procesie implementacji dyrektywy każdy jej etap ma własny cel, przedmiot oraz inną doniosłość prawną. Proces implementacji dyrektywy został podzielony na stanowienie, stosowanie i sankcjonowanie (egzekwowanie), przy czym na każdym etapie implementacji powinna być osiągnięta efektywność wymagana prawem unijnym. Wyjaśniono także istotę aktu prawnego, jakim jest dyrektywa.

Rozdział II został poświęcony etapom rozwoju harmonizacji prawa konsumenckiego w Unii Europejskiej. W tej części rozważań poczyniono szczegółowe ustalenia dotyczące istoty, statusu i aksjologii prawa konsumenckiego Unii Europejskiej. Lektura aktualnej wersji traktatu z natury rzeczy nie oddaje ewolucji, jaką przeszła harmonizacja prawa konsumenckiego we Wspólnocie. Z tego względu program harmonizacyjny Unii Europejskiej w obszarze ochrony konsumenta został przedstawiony przez pryzmat umiejscowienia strategii konsumenckiej w prawie pierwotnym oraz w perspektywie podstaw traktatowych do stanowienia dyrektyw konsumenckich. Przeprowadzono analizę podstaw prawnych (tzw. podstaw harmonizacyjnych), tj. art. 114 TFUE (dawny art. 95 TWE), art. 115 TFUE (dawny art. 94 TWE) oraz art. 169 TFUE (dawny art. 153 TWE). Ponadto przedstawiono wątpliwości związane z możliwością stosowania dotychczasowych przepisów traktatowych jako podstaw prawnych dla dyrektyw opartych na harmonizacji zupełnej. Wątpliwości te zostały poparte stosownym orzecznictwem TS.

W rozdziale III przedstawiono i skonfrontowano założenia dwóch głównych metod harmonizacji stosowanych w prawie konsumenckim w Unii Europejskiej, tj. metody harmonizacji minimalnej i harmonizacji zupełnej. Kolejność rozważań odpowiada kolejności czasowej występowania powyższych metod harmonizacji w prawie konsumenckim. Jako pierwszą omówiono metodę harmonizacji minimalnej, jej istotę, funkcje oraz zalety i wady. Następnie przedstawiono cechy i założenia metody harmonizacji zupełnej. Zaprezentowano tezę, że dyrektywy oparte na metodzie harmonizacji zupełnej są w praktyce bardzo zbliżone do rozporządzeń. Poczyniono szczegółowe uwagi na temat zastosowania niniejszych metod w prawie konsumenckim Unii Europejskiej, w tym przedstawiono poszczególne dyrektywy konsumenckie oparte na metodzie harmonizacji minimalnej lub zupełnej. W omawianym rozdziale znalazły się również rozważania poświęcone wpływowi dyrektyw opartych na harmonizacji zupełnej na (skodyfikowane) systemy prawa cywilnego, w szczególności zaakcentowano związane z tym ryzyko naruszenia integralności krajowych systemów prawnych.

Rozdział IV stanowi szczegółowe rozwinięcie wcześniejszych rozważań i ich skonkretyzowanie na przykładzie dyrektywy 2005/29 o nieuczciwych praktykach handlowych, opartej na metodzie harmonizacji zupełnej. Przedstawiono w nim genezę dyrektywy, jej cechy charakterystyczne oraz podjęto próbę określenia jej niedoskonałości jako aktu prawnego opartego na metodzie harmonizacji zupełnej. W tym celu omówiono zakres, strukturę i główne założenia wskazanej dyrektywy oraz zwrócono uwagę na chaos terminologiczny, jaki wprowadza do języka prawnego i prawniczego. Następnie dyrektywa została poddana analizie pod kątem transpozycji i etapu stosowania przepisów ją implementujących. Dopiero zestawienie tych dwóch elementów procesu implementacji pozwoliło uzyskać pełny obraz (potencjalnych) trudności implementacyjnych. W monografii podkreślono, że tylko w momencie współgrania tych dwóch elementów prawo unijne (tu dyrektywa 2005/29 o nieuczciwych praktykach handlowych) może być implementowane jednolicie i skutecznie w państwach członkowskich, co jest warunkiem sine qua non osiągnięcia celów harmonizacyjnych – integracyjnych. W rozdziale tym zamieszczono uwagi dotyczące transpozycji dyrektywy 2005/29 o nieuczciwych praktykach handlowych w Polsce.

Publikację zamyka zakończenie zawierające rekapitulację przeprowadzonych we wcześniejszych częściach pracy badań i analiz. Stanowi ono – wraz ze wstępem – klamrę spinającą rozważania o charakterze szczegółowym i prezentuje wniosek o swoistej ewolucji harmonizacji prawa konsumenckiego w Unii Europejskiej, gdzie miejsce metody harmonizacji minimalnej zajmuje obecnie metoda harmonizacji zupełnej.

Praca uwzględnia stan prawny na dzień 1 grudnia 2012 r.

***

W tym miejscu pragnę złożyć serdeczne wyrazy podziękowania osobom, które dzieliły się ze mną swoją wiedzą i doświadczeniem w czasie powstawania tej monografii. Chciałabym podziękować Panu Sędziemu Trybunału Konstytucyjnego prof. dr. hab. Andrzejowi Wróblowi za troskliwą opiekę naukową, nadzwyczajną życzliwość i wsparcie. Chciałabym także podziękować Pani dr hab., prof. Uniwersytetu Mikołaja Kopernika, Justynie Maliszewskiej-Nienartowicz i Panu prof. dr. hab. Andrzejowi Bierciowi za wnikliwe uwagi i sugestie, które wpłynęły na ostateczny kształt monografii. Osobne podziękowania składam Pani dr Monice Domańskiej za życzliwą pomoc i rady, na które zawsze mogłam liczyć. Na koniec chciałabym gorąco podziękować Rodzicom oraz Mężowi, bez których miłości, wszechstronnej pomocy i wsparcia niniejsza praca by nie powstała.