Chałubińska-Jentkiewicz Katarzyna, Media audiowizualne. Konflikt regulacyjny w dobie cyfryzacji

Podjęcie prac badawczych nad zagadnieniem konfliktu regulacyjnego w dziedzinie mediów elektronicznych zostało zainspirowane przemianami technologicznymi, jakie mają miejsce praktycznie w każdej dziedzinie życia współczesnego człowieka. Przemianom związanym z wszechwładną dziś cyfryzacją towarzyszą ważne procesy społeczne tak w skali globalnej, jak i na gruncie lokalnym. Cyfryzacja jako proces techniczny wpływa nie tylko na zmianę podejścia do środków masowego komunikowania (i mediów audiowizualnych jako ich szczególnej kategorii), ale odgrywa kluczową rolę w sferze związanej z kulturą i tożsamością narodową.

Kultura i tożsamość narodowa stanowią oś rozwoju każdej społeczności oraz fundament jej uczestnictwa w większej zbiorowości, determinowanej procesami globalizacji. W ostatnim czasie widoczna jest tendencja do laicyzacji życia w sferze kultury i religii. Wynika to z obaw europejskich wobec fanatyzmu islamskiego. Odpowiedzią na silnie zakorzenioną w kulturze życia codziennego tożsamość muzułmańską jest wyraźne porzucenie chrześcijańskich korzeni Europy i podążanie za neutralnością religijną. Te tendencje afirmacji doczesności można traktować jako radykalne i wyzwalające rozwiązania, jednak - jak zauważa J. Ross - jest to droga donikąd, akt desperacji bez najmniejszych szans na sukces, ponieważ celem może być tylko religijna różnorodność, nie neutralizacja, nijakość i bezpłciowość Europy. "Zachód nie ma już - podobnie jak w gospodarce i technologii - monopolu na właściwą politykę światopoglądową". Tylko poprzez wspieranie różnorodnych modeli kulturowych (związanych często z religiami) Europa będzie w stanie wybudować pluralistyczną przyszłość. Według autora to pobożna tolerancja jest wzorem dla Europy. Nie jest nim izolacja wobec tradycji, religii i kultury. Pluralizm oznacza wolną konkurencję na rynku, ale stanowi także kryterium europejskości wobec akcesji państw odmiennych kulturowo. Nie może być mowy, aby Turcja, której większość obywateli wyznaje islam, nie mogła z tego powodu stać się członkiem Unii. Tylko monopol ideologiczny narzucany odgórnie, dyskryminujący inne wyznania, kultury i tradycje może stanowić uzasadnienie odmowy. Wskazane tu problemy, bagatelizowane jako te, które dotykają kwestii niedocenianej w warunkach indyferentyzmu religijnego, będą wzrastać i w konsekwencji zagrażać idei jedności unijnej. Nieocenioną rolę w tych warunkach mają do spełnienia media. Poprzez swoje funkcje edukacyjne muszą być pluralistyczne i dotykać konkretnych spraw społecznych, na poziomie krajowym, ale i globalnym (co nieuniknione w sytuacji cyfryzacji). Tylko pluralizm mediów i wolność w przedmiocie regulacji mogą przyczyniać się jako szczególnego rodzaju instrument do rozwoju wspólnej Europy, opartej na różnorodności kulturowej i tolerancji. Dlatego tak ważne jest określenie celów interesu publicznego, które wyrażają te potrzeby. Dlatego należy je definiować na poziomie krajowym, narodowym z uwzględnieniem moralności publicznej. O tym często zapomina się w warunkach zmian regulacyjnych, jakim poddajemy ostatnio polski system mediów.

1. Cyfryzacja jako proces technologiczny, ale także społeczny, stanowi przedmiot dyskusji i regulacji na poziomie unijnym, przede wszystkim w aspekcie działań rynkowych. Dlatego ona sama, jak i związane z nią procesy globalizacji, wymagają nowego podejścia regulacyjnego oraz redefinicji celów interesu publicznego. Dziś konwergencja technologiczna ma ten skutek, że polityka publiczna wymaga dookreślenia. W obszarze wymaganych zmian powstają pytania o poziom tego dookreślenia (definiowania celów interesu publicznego). Procesy konwergencji przyczyniają się do powstania szczególnego rodzaju konfliktu w obszarze ustaleń co do zakresu i poziomu nowych regulacji. Konflikt ten jest widoczny zwłaszcza w specyficznej sferze funkcjonowania mediów audiowizualnych .

System mediów to najprostsze odzwierciedlenie sytuacji społecznej i politycznej w danym kraju. Media mają też znaczenie dla polityki państwa, dla rozumienia wartości interesu publicznego. Dzieje się tak zwłaszcza wtedy, gdy analizuje się media w kontekście ich roli paternalistycznej, czyli misji w zakresie wychowania społeczeństwa, aktywnego w życiu publicznym, zgodnie z poczuciem aksjologii i tożsamości narodowej itp. Jest to tym istotniejsze, że na rynku audiowizualnym, zachodzą istotne wręcz rewolucyjne zmiany, które prowadzą do jego liberalizacji. Tworzy to warunki dla rozwoju alternatywnego systemu mediów, opartego na zasadach konkurencji i świadczeniu tzw. usługi powszechnej. Równolegle w skali europejskiej następuje unifikacja zasad działania mediów, co w szczególności dotyczy nowych warunków technologicznych oraz ochrony zasad rynkowych.

System mediów podlega oczywistym zmianom. W interesującym tu aspekcie zachodzą one równolegle do przeobrażeń ustrojowych; w tym ujęciu zmiany te są zależne od woli politycznej – państwo bowiem odgrywa ważną rolę regulatora medialnej rzeczywistości. U podstaw funkcjonowania demokratycznego państwa prawa leży wolność słowa. Dlatego z jednej strony media są kontrolerem poczynań władzy, ale z drugiej strony takiemu nadzorowi również same podlegają .

Zagadnieniom dotyczącym funkcji mediów towarzyszy rewolucja technologiczna, która zmienia nie tylko sposób myślenia o mediach, ich organizacji i technicznych warunkach funkcjonowania, ale także silnie wpływa na rozwój nowych postaw i zachowań społecznych. Ponieważ rewolucja ta dotyka domeny działania, postaw i zachowań, zmienia się spojrzenie na rolę państwa. Cyfryzacja, która oprócz przesłanek postępu technicznego jest uzasadniana wymogami interesu publicznego, sama w tej sytuacji wymaga obserwacji z punktu widzenia jego celów.

Należy podkreślić stanowisko, iż specyficzna rola mediów audiowizualnych, jaką pełnią one w państwie i społeczeństwie, wymaga oceny z punktu widzenia dobra nadrzędnego, którym jest interes publiczny w ujęciu narodowym. Problematyka ta wydaje się aktualna, zwłaszcza w okresie przemian związanych z cyfryzacją przekazu. Definicja celów interesu publicznego w ujęciu narodowym może różnić się od definicji celów interesu ogólnego w ujęciu europejskim. W celu przeprowadzenia analizy konfliktu regulacyjnego mediów elektronicznych wyróżniam w pracy dwa pojęcia: pojęcie interesu publicznego w ujęciu narodowym oraz pojęcie interesu ogólnego w ujęciu europejskim. Pojęcia te mogą być tożsame przedmiotowo, mogą także różnić się w znacznym stopniu. Różnice te są ściśle związane z zagadnieniem "moralności publicznej" oraz z realizacją zadań publicznych w mediach, które utożsamiam z szeroko pojętą "misją publiczną". Potrzeba ochrony odnosi się do konkretnych treści, a ich określenie należy do władzy publicznej. Dlatego w przedmiocie działań kulturotwórczych mediów audiowizualnych, które swoim dotarciem przekraczają granice państwa, potrzeba ochrony tych celów (wyznaczanych wartościami kultury narodowej i moralności publicznej, które są charakterystyczne dla każdej społeczności) stanowi podstawowe zadanie administracji publicznej.

Europejska polityka medialna, jako składowa polityki wspólnego rynku, jest przede wszystkim ukierunkowana na wspieranie rozwoju sektora audiowizualnego jako sektora rynkowego. Unia Europejska nie ma mandatu do kształtowania ustroju mediów. Państwa członkowskie nie muszą tworzyć jednolitej polityki medialnej, jednak są zobowiązane do wspierania wspólnych celów. Jednym z nich jest ochrona interesu ogólnego w ujęciu europejskim. Należy podkreślić, że interes publiczny w ujęciu narodowym dotyczy wartości ze sfery konkretnej kultury, moralności publicznej, natomiast interes ogólny w ujęciu europejskim związany jest z funkcjonowaniem systemu mediów w ramach wspólnego rynku, nadrzędnego celu Unii. Ponieważ procesy cyfryzacji wymagają zmian w systemach regulacyjnych wymagana tu jest stała potrzeba redefiniowania celów (wartości) interesu publicznego. Jest to oczywista rola państwa. Jednakże dziś definiowanie to zachodzi nie tylko na poziomie krajowym. Jako państwo członkowskie Polska jest związana wytycznymi interesu ogólnego w ujęciu europejskim. Dlatego podstawowym pytaniem jest, czy wprowadzenie jednolitego systemu regulacyjnego mediów w skali europejskiej (co w kwestiach regulacji infrastruktury stanowi proces postępujący), nie byłoby sprzeczne z zasadami ustrojowymi panującymi w Polsce jako państwie członkowskim, zwłaszcza w odniesieniu do sfery kultury i tożsamości narodowej. Sama różnorodność stanowi wartość. Unia przyczynia się do rozkwitu kultur państw członkowskich, w poszanowaniu ich różnorodności narodowej i regionalnej, równocześnie podkreślając znaczenie wspólnego dziedzictwa kulturowego (art. 167 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 47, dawny art. 151 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 321E z 29.12.2006, s. 37). Ponadto, w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 389) w art. 22 ustalono zasadę podstawową, że Unia szanuje różnorodność kulturową, religijną i językową.

2. Do głównych tez niniejszej pracy, których potwierdzenia należało szukać nie tylko w analizowanym materiale prawnym, ale także w orzecznictwie krajowym i europejskim, zaliczam stwierdzenie, że w dobie intensywnego postępu cywilizacyjnego, szczególnie w dziedzinie mediów, nie można poprzestawać na prostym podążaniu za kolejnymi ustaleniami regulatora europejskiego i wdrażaniu przepisów prawa unijnego do krajowego porządku prawnego. Równolegle należy wspierać głównie cele interesu publicznego w ujęciu narodowym, bowiem w tym wyrażać się musi specyfika i odrębność każdego z krajów UE, jego tożsamości narodowej, tradycji, panujących zwyczajów i wartości moralnych, a także doświadczeń historycznych i aspiracji na przyszłość.

Skoro tak, istotna jest analiza możliwości, a także zakresu ingerencji regulacyjnej państwa narodowego. W pracy dowodzę, że obszar regulacyjny mediów audiowizualnych dotyczy czterech głównych płaszczyzn, które tworzą także ramę niniejszej książki.

Po pierwsze, chodzi o skuteczne komunikowanie (czyli o wolność słowa jako prawo fundamentalne - art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), art. 54 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), art. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.).

Po drugie, chodzi o zróżnicowanie pod względem politycznym i kulturowym (czyli o pluralizm światopoglądowy) - zagadnienie to rozpatruję w kontekście pojęcia interesu publicznego, w szeroko pojmowanej audiowizualnej przestrzeni medialnej, z uwzględnieniem zasad moralności publicznej; regulacje te mają charakter ochronny (np. art. 30 TWE - obecnie art. 36 TFUE , art. 31 Konstytucji RP, art. 18 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531 z późn. zm.). Pluralizm światopoglądowy i globalna wymiana myśli wyzwalają kreatywność i stanowią ważny element rozwoju społeczeństw, ale także służą umacnianiu ich klasycznych postaw, tożsamości i odrębności kulturowych.

Po trzecie, chodzi o uzasadnienie regulacji względami ekonomicznymi, czyli głównie o ochronę gospodarki rynkowej i konkurencji. Potrzeba takich rozwiązań wynika z zasady jednolitego stosowania prawa konkurencji w skali UE (np. art. 23-36 TWE - obecnie art. 28-42 TFUE, art. 20 Konstytucji RP, art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.). Kluczowe jest tutaj zagadnienie reglamentacji działalności audiowizualnej, sposobów ograniczeń (np. zasada must carry), a także tych form regulacji rynku, które wynikają z członkostwa Polski w Unii Europejskiej.

Po czwarte, chodzi o służbę publiczną (czyli o zadania publiczne w sektorze mediów), co w szczególności obejmuje regulację tzw. misji publicznej. Misja publiczna oznacza (zawiera w sobie) określenie podstawowych celów interesu publicznego w mediach audiowizualnych (art. 21 u.r.t.).

Jak widać, rola państwa narodowego jest widoczna i możliwa (w mniejszym lub większym zakresie) na każdej z czterech głównych płaszczyzn tworzących obszar regulacyjny mediów audiowizualnych. Nadchodząca era cyfrowa w mediach elektronicznych powoduje potrzebę analizy regulacji w całym tym zakresie. Przeprowadzona analiza prowadzi do wniosku, że polskie prawo dotyczące mediów audiowizualnych nie jest adekwatne do wielu spośród wyzwań, o których była mowa powyżej.

W związku z powyższym, także stosowane dotychczas w Polsce techniki regulacyjne, służące ochronie interesu publicznego, wymagają weryfikacji i zmian. Działania w takim zakresie muszą jednak być poprzedzone redefinicją celów (treści) interesu publicznego w ujęciu narodowym. Przede wszystkim dotyczy to wymagań (wartości) moralności publicznej - jest to bowiem w istocie jedyna płaszczyzna regulacyjna, do której nie sięga ingerencja prawa unijnego, a nawet z orzecznictwa ETS wynika pierwszeństwo wymogów narodowych. W pozostałym zakresie ustawodawca polski jest silnie związany uregulowaniami prawa unijnego , w tym - zobowiązany do kształtowania prawa krajowego według dyrektyw unijnych. Tę linię widać także w orzecznictwie ETS.

W związku z powyższym rozważam, wśród innych, następujące główne zagadnienia, istotne na płaszczyźnie regulacyjnej:

W rozważaniach o potrzebach redefinicji celów interesu publicznego w sferze mediów audiowizualnych, niezbędna jest analiza wybranych orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Omówienie wszystkich orzeczeń, w których powoływano się między innymi na ochronę interesu publicznego w mediach, przekraczałoby ramy niniejszego opracowania. Praca obejmuje swoim zakresem omówienie niektórych przepisów prawa unijnego oraz wybranych dokumentów Komisji Europejskiej. Prawo unijne jako integralna część porządku prawnego korzysta z zasady pierwszeństwa przed prawem polskim. Niektórzy twierdzą, że nawet w odniesieniu do norm konstytucyjnych .

Na wybranych przykładach orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości oraz krajowych sądów konstytucyjnych dokonuję analizy relacji interesu publicznego w ujęciu narodowym oraz interesu ogólnego w ujęciu europejskim jako podstawy konfliktu regulacyjnego.

Rozważania kieruję w stronę tezy, iż w pewnych szczególnych sferach działania, związanych bezpośrednio z realizacją celów interesu publicznego w ujęciu narodowym, reguła pierwszeństwa prawa unijnego wymaga wyjątków. Taką dziedziną jest obszar kultury, a w tym zakresie także media audiowizualne, gdzie ustawodawca krajowy zachowuje wyłączność regulacyjną, nota bene na gruncie wyraźnego przepisu unijnego . Co nie oznacza, że jest on zwolniony z przestrzegania ogólnych ram unijnych, obowiązujących na tym rynku audiowizualnym.

Problematykę konfliktu regulacyjnego w dziedzinie mediów audiowizualnych w dobie cyfryzacji w uproszczeniu przedstawia załączony schemat:

Dualizm pojęciowy

Pionowa oś wskazuje dwa poziomy definiowania celów publicznych: interesu publicznego w ujęciu narodowym oraz interesu ogólnego w ujęciu europejskim.

Dwie sfery regulacji

Pozioma oś z kolei wyznacza dwa podstawowe kierunki regulacji i wskazuje na dwa główne obszary regulacyjne. Z jednej strony obszarem tym jest sfera związana z technologią, dostępem do infrastruktury i tymi wszystkimi zagadnieniami dotyczącymi mediów audiowizualnych, gdzie najistotniejszą rolę odgrywają media jako świadczona usługa. Tym samym podlegają one regułom, jakim podlega sam rynek, z zasadami prawa konkurencji na czele. Tu niewątpliwie wiodąca jest rola regulacji europejskiej - aspekty technologiczne i aspekty rynkowe definiowane są przede wszystkim na tym właśnie poziomie.

Z drugiej strony jest to obszar zagadnień związanych z przekazywanymi treściami programowymi, gdzie szczególne znaczenie mają kwestie dotykające aksjologii, czyli moralności publicznej. To określenie służy uwzględnieniu specyfiki kontekstu kulturowego poszczególnych państw członkowskich. Przez to powinno stanowić kryterium nadzoru publicznoprawnego nad rynkiem w odniesieniu do działalności mediów, związanej z dostawą treści programowej. Przynajmniej wstępnie należało założyć, że na tym obszarze wiodąca rola przypada regulacji narodowej - aksjologia i misja publiczna to dwa elementy jurysdykcji państwa narodowego, która co do zasady stoi na straży swojej odrębności kulturowej.

3. Wzorzec kulturowy jest jedną z podstaw tożsamości narodowej. Rola i znaczenie mediów audiowizualnych w rozwoju kulturowym każdego społeczeństwa nie ulega wątpliwości. Ta sfera z całą pewnością stanie się (właściwie już się stała) terenem istotnego konfliktu aksjologicznego między podejściem "europejskim" (unifikacja) a "narodowym" (odrębności w państwach członkowskich). Granice działania państwa w dążeniu do realizacji celów interesu publicznego w ujęciu narodowym są wyznaczane przez katalog praw obywatelskich (prawa fundamentalne). Unia Europejska nie posiadała dotąd takiego katalogu, a same prawa fundamentalne były posiłkowo przejmowane z umów międzynarodowych (EKPC) czy też z ustawodawstwa państw członkowskich. Dlatego - przynajmniej teoretycznie - granice działania UE podejmowane na rzecz ochrony interesu ogólnego w sferze aksjologii mogły być dotąd wyznaczane celami interesu publicznego – tak były one definiowane w ujęciu narodowym.

Dzisiaj jednak – w sytuacji obowiązywania traktatu lizbońskiego, który przyjmuje do stosowania aksjologię KPP oraz EKPC wraz z pełną kategorią praw fundamentalnych w niej wyrażonych – aktualność tego ujęcia może być podważana. Jak się zdaje, nowe uregulowania europejskie mogą wyznaczać inny kierunek praktyki. Jednakże wyrażam pogląd, że w sferze funkcjonowania mediów, zwłaszcza w przedmiocie regulacji zawartości programowej (ale także w wielu innych obszarach życia zbiorowego, gdzie komponent moralności publicznej jest istotny), nadal priorytet przysługuje ustawodawcom krajowym. Nawet jeśli cele interesu ogólnego europejskiego generalnie pokrywają się z celami interesu publicznego w ujęciu narodowym. Zgodnie z art. 2 TUE Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne państwom członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.

Celem Unii może być także ochrona interesu publicznego w ujęciu narodowym. Zgodnie z art. 3 ust. 1 TUE celem Unii jest wspieranie pokoju, jej wartości i dobrobytu jej narodów.

Mimo to, dla samej charakterystyki treści interesu publicznego, niezbędny wydaje się ich podział na te, które związane są z przyjętą aksjologią w danym państwie członkowskim, oraz te, które posiadają podstawę aksjologiczną charakterystyczną dla całej kultury europejskiej, wywodzącej się - jak się powiada - ze wspólnego źródła ideologii śródziemnomorskiej, na które powołuje się ustawodawca europejski. Potrzebę taką wyznaczają przede wszystkim różnice związane z akcentowaną już moralnością publiczną, która jako zespół norm i ocen związanych ściśle z określoną koncepcją dobra, wyznacza kierunkowo treści interesu publicznego w ujęciu narodowym. Tym samym, w relacji tego interesu z interesem ogólnym w ujęciu europejskim stanowi ona istotny wyznacznik różnic (nawet jeśli niektóre treści interesu publicznego pozostają moralnie obojętne) i określa te różnice w postaci misji publicznej. Zagadnienie to jest kluczowe dla rozważań na temat konfliktu regulacyjnego w dziedzinie współczesnych mediów audiowizualnych.