Machnikowska Anna (red.), Legitymizacja władzy sądowniczej

Książka Legitymizacja władzy sądowniczej powstała w ramach projektu badawczego Narodowego Centrum Nauki pod tytułem „Trzecia władza sądów i sędziów w Polsce z perspektywy teorii i filozofii prawa” (2013/11/B/HS5/04156). Celem tego przedsięwzięcia jest analiza relacji między standardem gwarancji instytucjonalnych władzy sądowniczej, statusem sądów powszechnych i sędziów, etyką sędziowską, zasadami postępowania sądowego oraz tymi czynnikami w systemowym otoczeniu wymiaru sprawiedliwości, które istotnie oddziałują na charakter sprawowanej przez sądy władzy. Ważny udział w owej przestrzeni zajmują pojęcia „niezawisłość sędziowska” i „niezależność sądów”. Zmiany w funkcjonowaniu modelu wymiaru sprawiedliwości oraz ich społeczny odbiór powodują, że ponownie znaczenia nabiera konotacja, jaką obu terminom nadaje legitymizacja władzy sędziowskiej. Ta ostatnia również doświadcza przekształceń, którym towarzyszą dyskusje, a wraz z nimi spory polityczno-prawne. Niektóre z nich odnoszą się do znanych od dawna kwestii, przy czym część jest redefiniowana, a inne są eksponowane z racji niewykorzystanego potencjału. Równocześnie pojawiają się nowe punkty odniesienia dla wymiaru sprawiedliwości. Jednym z nich jest jego negatywna ocena przez obywateli.

Warto bliżej się temu przyjrzeć, tym bardziej że nie są to kwestie w pełni rozpoznane, często natomiast opisywane fragmentarycznie lub w krótkookresowej perspektywie. Uwarunkowania te zdecydowały o wyborze głównego wątku, a także o tematyce poszczególnych części tego opracowania. Legitymizacja władzy sądowniczej została przedstawiona na trzech płaszczyznach: instytucjonalnej, etycznej i społecznej. O takiej kolejności zdecydował prawny charakter pracy. Rozpoczynające ją teksty traktują o wymiarze instytucjonalnym. Ryszard Piotrowski w opracowaniu Zagadnienie legitymizacji władzy sądowniczej w demokratycznym państwie prawnym wskazuje źródła owej władzy, a wraz z nimi usytuowanie sądów względem pozostałych władz. Ma to znaczenie dla uporządkowania coraz częstszych rozważań wokół relacji między suwerenem a sędziami. Kierują one uwagę także na pojęcie niezawisłości sędziowskiej, w tym na pytanie, czy wymaga ono ustawowego doprecyzowania? Kwestię tę podjął Andrzej Szmyt w artykule pt. Na marginesie petycji do Sejmu w sprawie niezawisłości sędziowskiej. Ponieważ władza nieodłącznie wiąże się z odpowiedzialnością, kolejny tekst autorstwa Anny Rakowskiej-Treli pt. Niezależność, niezawisłość, swoboda a dowolność. Granice wymierzania sprawiedliwości dotyczy zawisłości sędziego. Ten kluczowy dla spójnej interpretacji legitymizacji władzy sędziowskiej element nie zawsze otrzymuje należną mu rangę w teorii i filozofii prawa.

Legitymizacja władzy sądowniczej posadowiona jest także w deontologii sędziowskiej, co akcentuje kolejna część książki. Mowa jest o etyce cnót sędziego – uniwersalnej podstawie powinności, pomocnej również w rozstrzyganiu jego dylematów, o czym pisze Oktawian Nawrot w rozdziale Dobry sędzia jako kamień węgielny wymiaru sprawiedliwości. Respektująca owe wartości postawa staje się niezbędna w okresach politycznych i społecznych kryzysów, kiedy przewartościowaniu lub przynajmniej takim próbom poddawanych jest wiele zasad i przywoływanej dla nich argumentacji. Odnosi się do tego Grzegorz Ławnikowicz w tekście pt. Etyka sędziego w czasie przełomu ustrojowego. Z kolei Jerzy Zajadło w opracowaniu zatytułowanym Postawy sędziów w świetle socjologii refleksyjnej, na historycznym przykładzie, lecz we współczesnym odniesieniu, analizuje okoliczności wydawania przez sędziów, w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, przeciwstawnych orzeczeń. Kontekst takich sytuacji jest bardzo szeroki, począwszy od kryteriów niezawisłości sędziego, poprzez zestawianie jej z wartościami utożsamianymi z jednolitością orzecznictwa, w tym z pewnością stosowania prawa, po czynniki rozwijające prawo i naukę prawa. O wyzwaniach, przed którymi stoją sędziowie, pisze Sebastian Sykuna w artykule Władza sędziowska jako ultima ratio. Dla części czytelników rozważania o torturach za zgodą sądu mogą być bardzo odlegle, łącząc się z ekstremalnymi przypadkami, lecz istota omawianego problemu pojawia się w każdym państwie, m.in. przy stosowanym latami tymczasowym aresztowaniu lub izolacji po odbyciu kary osoby, wobec której prognozuje się wysokie ryzyko popełnienia kolejnego poważnego przestępstwa. Rozstrzyganie wówczas o fundamentalnych prawach człowieka konfrontowanych z innymi dobrami wymaga od sędziów najwyższych kwalifikacji etycznych.

Trzecia część książki prezentuje społeczną legitymizację władzy sądowniczej. W otoczeniu wymiaru sprawiedliwości funkcjonuje wiele wspierających go i współpracujących z nim instytucji oraz środowisk społecznych lub zawodowych. Ich aktywność otwiera postępowanie sądowe m.in. na informacje i opinie wymagające specjalistycznej wiedzy lub nadaje faktycznej kontradyktoryjności sporom prowadzonym przed sądem. Wymaga to jednak od sędziów umiejętności zachowania samodzielności wobec zjawisk na co dzień niekojarzonych z niedozwolonym wpływem na władzę sądowniczą. Zwraca na to uwagę Marcin Michał Wiszowaty w artykule Wilk w owczej skórze. Litygacja strategiczna i amicus curiae jako formy działalności lobbingowej. Coraz poważniejszym wyzwaniem dla sądów i sędziów jest też krytyczna opinia o ich działalności pochodząca od obywateli. Konsekwencje tego stanu są liczne i złożone. Niektóre z nich, zgodnie z regułą naczyń połączonych, mogą zdecydować o istotnej zmianie statusu władzy sędziowskiej, prowadząc do paradoksu, gdy społeczeństwo domagające się większych gwarancji ochrony praw przyzwoli na reformy faktycznie pozbawiające je nawet tych praw, które wcześniej uznawało za niewystarczające. Z tego powodu powstał tekst W krzywym zwierciadle? Kilka uwag o relacjach między sądami i obywatelami. Utracone zaufanie trudno jest odbudować, na co zwraca uwagę Wojciech Zalewski w kończącym książkę rozdziale pt. Po co ludziom sądy? Wyrokowanie w czasach kryzysu zaufania. Jedną z części składowych „pracy u podstaw” jest propozycja zwiększenia w postępowaniu sądowym roli przedstawicieli oraz zaangażowania na rzecz rozwoju mediacji. Ich bezpośredni udział w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości być może przyniesie wiarygodną odpowiedź na postawione pytanie.

Przedstawione analizy i poglądy mogą stać się przedmiotem polemiki. Część z nich odnosi się też do krajowej rzeczywistości, nacechowanej coraz większym napięciem między władzą sądowniczą a władzami ustawodawczą i wykonawczą. Tym bardziej potrzebna jest merytoryczna dyskusja z udziałem wielu stron. Przemawia za tym spostrzeżenie, wspólne dla wszystkich prezentowanych tekstów, że wskazane problemy mają uniwersalne cechy, obecne także w systemach prawnych innych krajów. Legitymizacja potrzebna jest każdej władzy sądowniczej.

Anna Machnikowska

Wyrażona w art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.; dalej: Konstytucja RP) zasada trójpodziału władz – co podkreślają zarówno Trybunał Konstytucyjny (dalej: TK) w swoich orzeczeniach, jak i doktryna – nie ma znaczenia tylko czysto organizacyjnego . Jej celem jest bowiem zapobieganie naruszaniu wolności i praw człowieka przez którykolwiek ze sprawujących władzę organów poprzez nadmierne rozszerzenie jego kompetencji. Szczególne miejsce w trójpodziale zajmuje władza sądownicza: sądy i trybunały, które są władzą odrębną i niezależną od innych (art. 173 Konstytucji RP), a sędziowie są niezawiśli (art. 178 Konstytucji RP).

Jak słusznie zauważa Bartosz Wojciechowski, sądowe stosowanie prawa opiera się na szczególnym rodzaju swobody, która dotyczy wyboru przepisu prawnego, swobody interpretacyjnej, dowodowej lub wyboru konsekwencji prawnej. Wydawanie rozstrzygnięcia w ramach takiej swobody jest aktem do pewnego stopnia niezależnym i wiąże się ze sprawowaniem określonej władzy nad adresatami stosowanych norm. Władzę tę określa się mianem władzy dyskrecjonalnej i uważa się ją za immanentną cechę każdego systemu prawnego . Niewątpliwie więc zasada niezawisłości stanowi jedną z „najbardziej podstawowych, a zarazem specyficznych cech ustroju sądownictwa” i jest „koniecznym elementem państwa praworządnego, (...) demokratycznego państwa prawa” . Tym samym „bez realnego istnienia zasady niezawisłości nie można mówić o niezależnej i bezstronnej władzy sądowniczej” . Jak wskazuje TK w orzeczeniu z 9 dnia listopada 1993 r. (K 11/93), „pojęcie niezawisłości sędziowskiej ma jednoznaczną i ugruntowaną treść dającą podstawową gwarancję bezstronnego podejmowania rozstrzygnięć. Niezawisłość oznacza niezależność sędziego zarówno od stron sporu, jak i organów państwa. Korelatem zasady niezawisłości po stronie sędziego jest obowiązek bezstronności, zgodnie z treścią składanego przez sędziego ślubowania: »ślubuję (...) sprawiedliwość wymierzać bezstronnie według mego sumienia«”. Co istotne, bezstronność może warunkować niekiedy dalej idące nakazy dla sędziów niż zakres ochrony niezawisłości sędziowskiej. O ile niezawisłość odnosi się do oddziaływania podmiotów zewnętrznych, o tyle obowiązek bezstronności nakłada na sędziego powinność przeciwstawiania się niekiedy własnym ocenom płynącym z dotychczasowego doświadczenia, wyznawanego światopoglądu, stereotypów i uprzedzeń. Tym samym niezawisłość i niezależność są źródłem nie tylko uprawnień, ale też określonych obowiązków po stronie sędziów, ograniczeń w sprawowaniu funkcji sędziego.

Niezawisłość i niezależność sądów i sędziów nie są więc nieograniczone, lecz wręcz przeciwnie: mają granice, które niekiedy, przewrotnie, wynikają z samych tych zasad. Granic niezależności i niezawisłości sądów i sędziów można doszukiwać się w Konstytucji RP, w tym w pierwszej kolejności w wyrażonej w jej art. 2 klauzuli demokratycznego państwa prawnego, która nie tylko „rozstrzyga o modelu państwa”, ale także „zapewnia aksjologiczną i prakseologiczną spójność całego systemu prawa w państwie” . Ta „trójjedyna zasada zasad” opiera się bowiem na mocnej podstawie państwa prawa, zakazującej arbitralnego działania państwa wobec własnych obywateli oraz innych jednostek, który to nakaz – co oczywiste – adresowany jest również do organów władzy sądowniczej. Oznacza to, że sądy, działając z zachowaniem zasady niezawisłości i niezależności, muszą jednak jako organy państwa uwzględniać stanowiącą jądro demokratycznego państwa prawnego zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), uzupełnioną o legalizm konstytucyjny (art. 8) oraz międzynarodowy (art. 9) . Tak zarysowana klauzula demokratycznego państwa prawnego pozostaje także w nierozerwalnym związku z gwarantowanym konstytucyjnie prawem do sądu (art. 45) oraz ze sformułowanymi w Konstytucji RP innymi podstawowymi zasadami ustroju sądów i postępowania sądowego. Choć z tych reguł wprost wynikają zasady niezawisłości i niezależności sądów i sędziów, to jednocześnie stanowią one podstawę dla dookreślenia ich granic. Niezależność i niezawisłość nie oznaczają dowolności. Granicą mającą umocowanie konstytucyjne jest z pewnością zasada legalizmu, ze szczególnym uwzględnieniem legalizmu konstytucyjnego oraz legalizmu międzynarodowego.

Granice niezależności i niezawisłości są wyrażane też w ustawach, w tym przede wszystkim w ustawach regulujących orzekanie przez sądy w określonych rodzajach spraw, tj. m.in. w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1822, ze zm.; dalej: k.p.c.), ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1749, ze zm.; dalej: k.p.k.), ustawie z dnia 24 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1713, ze zm.), w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), a także w ustawach ustrojowych dotyczących sądownictwa . Ustawy te bowiem wyznaczają granice swobody sędziego i sądów w ich działalności orzeczniczej, ustanawiają nadzór Sądu Najwyższego (dalej: SN) nad działalnością sądów oraz nadzór administracyjny nad sądami. Te wszystkie regulacje z pewnością ograniczają sądy oraz sędziów, ale – przewrotnie – są również w demokratycznym państwie prawa konieczne, aby gwarantować niezawisłość i niezależność. W niniejszym opracowaniu, z uwagi na jego objętość, ograniczenia, które wymienione regulacje ustawowe nakładają na sądy i sędziów, zostaną zasygnalizowane i omówione na przykładzie wybranych obowiązujących rozwiązań.

Relacje między sądami i sędziami a obywatelami tworzą wiele powiązań systemowych. Wśród nich na szczególne zainteresowanie zasługuje wzajemne postrzeganie tych podmiotów. Ulega ono obecnie licznym zmianom, przy czym coraz trudniej poddają się one jednoznacznej identyfikacji, tym bardziej zaś interpretacji. Ich głównym źródłem jest kulturowo-komunikacyjna dynamika stosunków społecznych. Zagadnienie dotyczy nie tylko zaufania i autorytetu wymiaru sprawiedliwości. Wiedza na temat często bardzo odmiennych informacji oraz opinii, jakimi dysponują oba środowiska, a także świadomość tego, że część z tych poglądów nie ma uzasadnienia w faktach, stanowi niezbędny element analizy większości kwestii dotyczących wymiaru sprawiedliwości. Odnosi się to m.in. do tworzenia i realizacji strategii polityki prawnej, kierunku zmian ustrojowych z udziałem sądów, sędziowskiej wykładni prawa, postrzegania takich wartości, jak niezawisłość i niezależność sędziowska, a przede wszystkim do stanu świadomości prawnej obywateli, coraz silniej przekładającej się na ich społeczno-ekonomiczne oraz polityczne decyzje. To rozległy obszar danych wymagających starannego rozpoznania i nowego typu zarządzania. Przynależy do niego również profesjonalizacja sfery komunikacji, polegająca nie tylko na efektywnym pozyskiwaniu informacji i responsywności, lecz także na samodzielnym, choć z udziałem wysoko wykwalifikowanych specjalistów, kreowaniu wizerunku poszczególnych instytucji, co od dawna jest już udziałem m.in. podmiotów gospodarczych i politycznych. Tymczasem podobne zaangażowanie na rzecz wymiaru sprawiedliwości pozostaje znacznie mniejsze, do czego przyczynia się zarówno przekonanie, że społeczny status sądów wymaga bardziej konstruktywnych działań niż sfera public relations, jak i nieskuteczność powielania względem sądów części rozwiązań z powodzeniem stosowanych przez innych uczestników sfery publicznej.

W tym kontekście warta uwagi jest komunikacja i łączące się z nią relacje między sędziami i obywatelami w Polsce. Przemawiają za tym co najmniej cztery argumenty. Po pierwsze, klasa polityczna wykorzystuje negatywne przejawy tych stosunków do stopniowego ograniczenia zakresu władzy sędziów i sądów, co nie tylko wzmogło stan napięcia pomiędzy władzami, lecz również doprowadziło do wyartykułowania niecodziennych argumentów związanych z oceną społecznego postrzegania wymiaru sprawiedliwości. Wyrazem tego było zakwestionowanie, równej dla pozostałych władz, obecności sędziów w przestrzeni medialnej, w tym prawa głosu w sprawach publicznych, za wyjątkiem wypowiedzi w formie procesowej. W uzasadnieniu władza wykonawcza przywołała opinię publiczną odmawiającą sądom swego zaufania. Jej zdaniem pozbawia to z kolei wiarygodności i neutralności te wypowiedzi sędziów, które dotyczą współczesnych standardów zarządzania sprawami państwa i obywateli oraz delegitymizuje szeroki zakres dotychczasowej władzy korporacji sędziowskiej w sprawach niezwiązanych bezpośrednio z orzecznictwem. Pochodną takiego stanowiska jest m.in. relatywizacja pojęcia bezprzymiotnikowej niezależności oraz roli sądów w kształtowaniu kultury prawnej.

Po drugie, zauważalna jest pogłębiająca się różnica opinii obywateli i sędziów na temat problemów wymiaru sprawiedliwości, mimo że wiele aspektów codziennego funkcjonowania znacznej części obu środowisk pozostaje wspólnych (pochodzenie społeczne, poziom życia, wiek, poglądy polityczne, korzystanie z nowych technologii).

Po trzecie, za koniecznością podjęcia tematu komunikacji na linii sąd – obywatele przemawia stan badań socjologicznych. Wiele wiadomo o sondażach potwierdzających krytyczną ocenę sądów i związanych z nią wieloletnich tendencjach, natomiast mniej o przyczynach . Jeszcze rzadziej pojawiają się informacje o opiniach samych sędziów, w tym na temat tego, jak są postrzegani przez obywateli. Ta dysproporcja sprawia, że opinia społeczna o sądach jest traktowana nie tylko jako opinio communis, lecz także jako jedyna.

Po czwarte, zauważalna jest niska skuteczność przedsięwzięć mających wzmocnić efektywność relacji sądów z zewnętrznymi interesariuszami. Wywodzona z tego faktu informacja także podlega niejednolitej wykładni tego, co obywatele powinni wiedzieć o sądach, jak ich tą wiedzą zainteresować i kto oraz na jakich zasadach powinien w tym uczestniczyć. Brak porozumienia w tak elementarnej sprawie stał się kolejnym wątkiem sporu między częścią środowiska sędziów a klasą polityczną oraz przedstawicielami mediów. Dlatego o potrzebach polityki informacyjnej, która byłaby równocześnie kampanią edukacyjną na rzecz wymiaru sprawiedliwości, wiele się mówi, lecz czyni w tej sprawie znacznie mniej.

Przywołane okoliczności potwierdzają spostrzeżenie, że status sądów w demokratycznym państwie prawnym może, w pewnych okolicznościach, zostać silnie zdeterminowany jego społeczną komunikacją. Jeżeli ona sama funkcjonuje w warunkach kryzysu zaufania nie tylko do wymiaru sprawiedliwości, lecz także społeczeństwa obywatelskiego wobec samego siebie, to zarówno sądy, jak i społeczeństwo stają przed nowym i trudnym wyzwaniem. Sprowadza się ono do tego, że choć obywatele, w tym sędziowie, mają dostęp do niespotykanej wcześniej wielości kanałów komunikacji, coraz trudniej im samodzielnie interpretować, porównywać oraz weryfikować napływające do nich informacje i opinie. Są wówczas bardziej niż do tej pory skłonni przyjmować i powielać gotowe schematy argumentacyjne najbliższego otoczenia. Ono tymczasem coraz częściej stopniowo się zamyka, czego przejawem jest wybiórczość odbioru informacji oraz zastępowanie brakujących wiadomości domniemaniami i emocjami. W odniesieniu do sądów taka separacja może stać się udziałem równocześnie kilku kategorii podmiotów: obywateli mających bezpośrednie doświadczenie kontaktu z sędzią, osób czerpiących wiedzę od pośredników, najczęściej mediów, sędziów, z których część angażuje się społecznie, a część poprzestaje wyłącznie na orzecznictwie, również sprawowanym w niejednorodnych okolicznościach. Odrębną przestrzeń kształtują doświadczenia przedstawicieli klasy politycznej, skupione wokół administrowania bieżącymi sprawami wymiaru sprawiedliwości. Narzuca to, nie tylko władzy wykonawczej, krótkookresową perspektywę pozyskiwania i przetwarzania informacji ocenianych według kryteriów marketingowych oraz generuje poważne ryzyko wykorzystania opinii publicznej do poparcia zmian ustrojowych, które traktują sprawy wymiaru sprawiedliwości w kategoriach środka podporządkowanego osiąganiu bliżej nieokreślonych celów lub milczącego przyzwolenia na takie działania.

Fragmentaryczne postrzeganie systemu wymiaru sprawiedliwości to jeden z tych faktów, które tworzą, a równocześnie zniekształcają relacje społeczne sądów. Owe zależności są istotnym elementem stanu świadomości społeczeństwa obywatelskiego oraz procesów sprawowania władzy powołującej się wciąż na ideę demokracji. Dlatego uzasadnione jest twierdzenie, że komunikacja między sądami i obywatelami odbywa się często na zasadzie oglądania wymiaru sprawiedliwości w krzywym zwierciadle, częściej jednak dostarcza, również sądom, cennych wiadomości o tym, w jakich okolicznościach współczesny sędzia sprawuje swoje obowiązki oraz o tym, co z tego wynika.