Rybski Robert, Konstytucyjny status osób ubezwłasnowolnionych

Pierwowzór niniejszej publikacji powstał w roku akademickim 2010/2011 jako praca magisterska na kierunku prawo. Promotorem pracy był Pan prof. dr hab. Marek Zubik. Przygotowywanie pracy zbiegło się ze stypendium na Humboldt-Universität zu Berlin, co ułatwiło przedstawienie prawnoporównawczo niemieckich regulacji. Obrona odbyła się na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego w czerwcu 2011 r. Praca została następnie zgłoszona do konkursu na najlepszą pracę magisterską z zakresu praw człowieka, organizowanego przez Helsińską Fundację Praw Człowieka. W czerwcu 2013 r. jury konkursu, pod kierunkiem Pani prof. dr hab. Ewy Łętowskiej, przyznało pracy II nagrodę. Umożliwiło to realizację niniejszego wydania.

Od obrony pracy minęły 4 lata, dlatego wymagała ona aktualizacji, zarówno pod względem stanu prawnego, jak i literatury. Choć pojawiło się trochę nowych publikacji, to jednak stan prawny (poza ratyfikacją Konwencji o prawach osób zniepełnosprawnych) w ogóle się nie zmienił.

Przedkładana monografia zachowała w szerokim zakresie strukturę, układ wyjściowy i treść dysertacji. Poszerzenie pracy dotyczyło przede wszystkim uwzględnienia nowej literatury oraz bardziej wyraźnego zaakcentowania postawionych tez. Struktura rozprawy opiera się na poszerzeniu dotychczasowego postrzegania ubezwłasnowolnienia z art. 62 ust. 2 Konstytucji wyłącznie przez dogmatykę prawa konstytucyjnego. Nowe ujęcie zostało rozszerzone o: analizę historycznoprawną, analizę prawnoporównawczą regulacji z niemieckiego systemu prawnego, przedstawienie istoty instytucji ubezwłasnowolnienia w prawie cywilnym, rekonstrukcję historii tworzenia tego przepisu Konstytucji, funkcjonowanie ubezwłasnowolnienia w ramach innych gałęzi prawa publicznego, współczesne standardy prawnoczłowiecze. Celem było to, aby ostatecznie móc dokonać rekonstrukcji autonomicznego pojęcia ubezwłasnowolnienia w Konstytucji z 1997 r. Taki zabieg zastosowano, aby wypracować nowe, świeże podejście do instytucji ubezwłasnowolnienia, funkcjonującej w ramach polskiego porządku konstytucyjnego.

Niniejsze opracowanie może być wykorzystywane w praktyce związanej ze stosowaniem prawa, jak i w ramach prac badawczych z zakresu nauk prawnych. Publikacja jest skierowana do wszystkich grup prawników (sędziowie, prokuratorzy, adwokaci, radcowie prawni) biorących udział w postępowaniach sądowych, dotyczących osób ubezwłasnowolnionych. Ukazując konstytucyjny i prawnoczłowieczy wymiar instytucji ubezwłasnowolnienia, publikacja dla profesjonalnych pełnomocników stanowić będzie źródło argumentów dla ochrony swoich mandantów przed ich ubezwłasnowolnieniem. Dla sędziów książka może być źródłem refleksji co do braku potrzeby ubezwłasnowalniania każdej osoby, wobec której skierowany został stosowny wniosek. W tych postępowaniach obligatoryjny jest także udział prokuratora, więc jako przedstawiciele organu ochrony prawa tworzą oni również grupę odbiorców, zainteresowanych zmianami w zakresie ubezwłasnowolnienia. Kolejną grupę odbiorców stanowią osoby aktywne naukowo w ramach nauk prawnych. Ze względu na interdyscyplinarny charakter publikacji, grupa jej odbiorców jest niezwykle szeroka i dotyczy zarówno specjalistów od prawa konstytucyjnego, prawa cywilnego, jak i prawa administracyjnego. Publikacja wykazuje potrzebę zmian wokół ubezwłasnowolnienia zarówno w prawie publicznym, jak i w prawie prywatnym. Tym samym stanowić ona będzie bardzo dobry materiał badawczy dla osób związanych z tymi gałęziami prawa. Kolejną grupę odbiorców będą stanowić profesjonalni legislatorzy, wysocy urzędnicy rządowi oraz pracownicy organizacji pozarządowych od momentu, w którym rozpoczną się prace legislacyjne nad zmianami w instytucji ubezwłasnowolnienia. Finalnie, publikacja może być również ciekawym materiałem dydaktycznym dla studentów studiów prawniczych. Z jednej strony publikacja zajmuje się klasyczną instytucją prawa cywilnego - ubezwłasnowolnieniem, ale analizując ją od strony prawa, widać zupełnie inny i zaskakujący wymiar funkcjonowania tej instytucji w polskim systemie prawnym. Z drugiej strony publikacja korzysta z bardzo wielu metod prawniczych, wykorzystując je w ramach prowadzonego dyskursu. Cenne może być również krytyczne spojrzenie względem instytucji prawnej. W końcu, niniejsza praca pokazuje, że przygotowywane rozprawy magisterskie na studiach prawniczych nie muszą być odtwórcze i mogą stanowić wkład w literaturę prawniczą.

Chciałbym w tym miejscu podziękować mojemu Promotorowi, Panu prof. dr. hab. Markowi Zubikowi, za wspieranie w rozwoju warsztatu prawniczego jeszcze w czasie studiów oraz za wielokrotne sprawdzanie kolejnych wersji pracy magisterskiej. Chciałbym również podziękować recenzent naukowej niniejszej publikacji, Pani prof. dr hab. Ewie Łętowskiej za bardzo wartościowe wskazówki zmian. Z kolei za pomoc w wydaniu niniejszej książki chciałem podziękować Joannie Lorze, dr. Adamowi Bodnarowi i adw. Łukaszowi Laskowi.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przewidziała kilka wyjątków od zasady powszechności wyborów. Artykuł 62 ust. 2 stanowi, że: "Prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione [...]". Ustrojodawca posłużył się terminem zbieżnym z nazwą instytucji znanej z kodeksu cywilnego . Za to zwykły ustawodawca uznał prostą tożsamość tych pojęć i uregulował szereg instytucji prawa publicznego, korzystając z prywatnoprawnej instytucji ubezwłasnowolnienia. Doprowadziło to do zrównania konstytucyjnego pojęcia z art. 62 ust. 2 z instytucją znaną z prawa prywatnego . Taka tożsamość nie jest ani oczywista, ani nie wydaje się prawidłowa. Dlatego potrzebne jest odczytanie na nowo art. 62 ust. 2 Konstytucji. Może się okazać, że treść konstytucyjnego pojęcia ubezwłasnowolnienia jest zupełnie inna aniżeli przyjmowana do tej pory przez ustawodawcę treść prywatnoprawnej instytucji ubezwłasnowolnienia.

Tymczasem od wejścia w życie kodeksu cywilnego 1 stycznia 1965 r., ubezwłasnowolnienie nie doczekało się zbyt wielu opracowań monograficznych. Dwie rozprawy doktorskie: M. Tomaszewskiej, Charakter prawny decyzji o ubezwłasnowolnienie w sądowym stosowaniu prawa (2008) oraz M. Zimy, Ubezwłasnowolnienie osób z niepełnosprawnością intelektualną jako ograniczenie wolności i praw konstytucyjnych w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 IV 1997 r. (2009) oraz pięć monografii: L. Kociuckiego, Zdolność do czynności prawnych osób dorosłych i jej ograniczenia (2011); L. Ludwiczak, Ubezwłasnowolnienie w polskim systemie prawnym. Aspekty materialnoprawne i formalnoprawne (2012); Jeśli nie ubezwłasnowolnienie, to co? Prawne formy wsparcia osób z niepełnosprawnością intelektualną, pod red. K. Kędziory (2012); Prawa osób z niepełnosprawnością intelektualną lub psychiczną w świetle międzynarodowych instrumentów ochrony praw człowieka, pod red. D. Pudzianowskiej (2014) oraz K. Kurowskiego, Wolności i prawa człowieka i obywatela z perspektywy osób z niepełnosprawnościami (2014), stanowią próbę uzupełnienia prawie trzydziestoletnich braków w zakresie dostępnej literatury. Nie powstała jednak monografia, która ubezwłasnowolnienie, umieszczone w art. 62 ust. 2 Konstytucji, rozpatrywałaby z perspektywy wyłącznie konstytucyjnej . Próbę wypełnienia tej luki stanowi niniejsze opracowanie .

Ze względu na czas, który upłynął od pierwszego użycia w 1918 r. ubezwłasnowolnienia jako podstawy wyłączenia praw wyborczych, przyjęcie krytycznej perspektywy umożliwi dokonanie aktualnego i uwzględniającego współczesny porządek konstytucyjny odczytania znaczenia instytucji ubezwłasnowolnienia wymienionej w art. 62 ust. 2 Konstytucji.

Konstytucyjne normy oparte na art. 62 ust. 2 dotyczą bezpośrednio ponad 60 000 osób, które są w Polsce ubezwłasnowolnione . Tendencja jest przy tym rosnąca, gdyż jeszcze w 1989 r. ubezwłasnowolnionych całkowicie było 21 452 osoby, a ubezwłasnowolnionych częściowo - 4800 osób . O ile z perspektywy liczby osób uprawnionych do głosowania jest to niezbyt dużo, o tyle, mając na względzie prognozy przewidujące w najbliższej perspektywie znaczący wzrost powszechności zespołów chorobowych, wypełniających przesłanki biologiczne ubezwłasnowolnienia , stanowi to ważne zagadnienie natury społeczno-polityczno-prawnej. Konstytucyjna zasada powszechności praw wyborczych wymaga, by każde ograniczenie podmiotowe zostało poddane dokładnej weryfikacji co do konieczności jego ustanowienia.

Od około 10 lat pojawiają się badania, które ukazują niepokojący obraz braku korelacji pomiędzy regulacją prawną a praktyką stosowania przepisów . Ta sytuacja dotyczy również prawa publicznego oraz praktyki działania instytucji publicznych. Przykładem była praktyka Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który z chwilą przejęcia kompetencji do wypłacania renty socjalnej dla niepełnosprawnych osób pełnoletnich - mimo braku jakichkolwiek innych zmian w podstawie prawnej - zaczął wymagać od faktycznych opiekunów ubezwłasnowalniania pełnoletnich osób z niepełnosprawnościami intelektualnymi, aby możliwe było dalsze wykonywanie wypłat stosownych rent. Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe i zasad wypłat tych świadczeń (Dz. U. Nr 10, poz. 49 z późn. zm.), a Trybunał przychylił się do wniosku Rzecznika, uznając zaskarżone regulacje za niezgodne z art. 30 i 31 w zw. z art. 2 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji . Najbardziej wyraźnie orzeczenie to zostało skomentowane poprzez stwierdzenie, że "oddanie orzeczenia w kwestii ubezwłasnowolnienia wyłącznie w ręce sądu ma stanowić w praktyce dostateczną gwarancję, iż konstytucyjne prawa jednostki nie będą naruszane" .

Te polskie doświadczenia potwierdza również litygacja strategiczna prowadzona w innych państwach, będących stronami Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, w których funkcjonują instytucje zbieżne z ubezwłasnowolnieniem . Istotnym elementem, umożliwiającym zmianę niewłaściwej praktyki, mogą być zmiany samych regulacji na poziomie ustawowym, poprzedzone odpowiednią analizą dogmatycznoprawną.

Celem niniejszej pracy nie jest próba wykazania, że ustawowa konstrukcja ubezwłasnowolnienia jest niewłaściwa lub że osoby ubezwłasnowolnione powinny być zatrudniane w służbie publicznej, gdyż przekraczałoby to w znaczący sposób ramy opracowania. Na przykładzie instytucji ubezwłasnowolnienia zostanie natomiast dokonana analiza o charakterze modelowego testu umożliwiającego wykazanie niewłaściwości działań ustawodawczych, które, cechując się wysokim walorem praktyczności, mogą naruszać regulacje konstytucyjne.

W pierwszym rozdziale została przedstawiona instytucja ubezwłasnowolnienia jako forma ograniczenia lub pozbawienia zdolności do czynności prawnych na poziomie konstytucyjnym. Następnie, poprzez skorzystanie z metody historycznoprawnej , została przedstawiona istota tej instytucji prawa prywatnego poprzez odwołanie się do jej rzymskich korzeni. Ukazano recepcję prawa rzymskiego w okresie nowożytnym m.in. przez niemiecki kodeks cywilny (Bürgerliches Gesetzbuch - BGB), który w tym zakresie zachował swoją moc obowiązującą na ziemiach byłego zaboru pruskiego aż do 1945 r. Z zakresu metod komparatystycznych zastosowanie znajdzie w tym zakresie metoda prawnoporównawcza. Koniec rozdziału pierwszego to przedstawienie obecnie obowiązujących regulacji dotyczących instytucji ubezwłasnowolnienia.

W rozdziale drugim została przedstawiona historycznoprawna analiza polskich regulacji konstytucyjnych i przepisów ustawowych wykonujących te regulacje od 1918 r. aż do wejścia w życie Konstytucji III RP. Następnie podjęto próbę rekonstrukcji woli ustrojodawcy z 1997 r. w oparciu o prace Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego.

Trzeci rozdział poddaje analizie regulacje ustawowe z zakresu prawa publicznego, które korzystają z instytucji ubezwłasnowolnienia.

Rozdział czwarty przedstawia koncepcję autonomiczności pojęcia ubezwłasnowolnienia w Konstytucji. Automatyczne utożsamianie ubezwłasnowolnienia z kodeksu cywilnego z ubezwłasnowolnieniem w Konstytucji doprowadziło do nawarstwienia się szeregu problemów. Aby móc je przełamać, została zaprezentowana koncepcja nowego odczytania obecnego stanu prawnego. Jest to węzłowe zagadnienie, konieczne dla właściwego rozpatrzenia w rozdziale piątym treści ubezwłasnowolnienia z art. 62 ust. 2 Konstytucji. Istotne dla konstytucyjnej analizy regulacji z zakresu prawa administracyjnego jest przyjęcie poglądu, ugruntowanego w niemieckim prawie publicznym, że prawo administracyjne stanowi konkretyzację prawa konstytucyjnego . Jedynie wówczas szczególna moc prawna i szczególna treść Konstytucji będą mogły być dochowane.

Zebranie wniosków wynikających z analizy historyczno- oraz dogmatycznoprawnej wraz ze zrekonstruowaną normą konstytucyjnego ubezwłasnowolnienia umożliwi w piątym rozdziale dokonanie finalnej analizy i weryfikacji korzystania przez ustrojo- i ustawodawcę z instytucji ubezwłasnowolnienia w prawie publicznym.

Pracę należy również postrzegać w szerszym kontekście. Obecnie, co dziesiąta osoba na świecie jest w pewnym stopniu niepełnosprawna, tak fizyczne, jak i intelektualne . W Polsce liczba osób niepełnosprawnych podczas Narodowego Spisu Powszechnego wyniosła 5 500 000 osób, z czego tylko 4 500 000 osób miało orzeczenie o niepełnosprawności . Daje to dużo wyższy odsetek osób niepełnosprawnych w polskim społeczeństwie. Niniejsze opracowanie będzie stanowić wkład w poprawę statusu prawnego osób z niepełnosprawnościami intelektualnymi. Praca wskazuje również sposoby wdrożenia na poziomie ustawowym i podustawowym, w tym zakresie, ratyfikowanej przez Polskę Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169) .