Jarosz-Żukowska Sylwia, Konstytucyjna zasada ochrony własności

Wraz z uchwaleniem 2 kwietnia 1997 r. nowej Konstytucji RP nauka prawa stanęła przed koniecznością przeprowadzenia pogłębionej analizy jej postanowień, zwłaszcza tych, które stanowiły novum w stosunku do przepisów poprzednio obowiązujących lub takich, które zachowując dotychczasowe brzmienie wymagały odmiennej interpretacji z uwagi na inny kontekst systemowy oraz podstawy aksjologiczne, na których zbudowana jest obowiązująca ustawa zasadnicza. Do takich przepisów Konstytucji należą bez wątpienia te, które dotyczą własności.

Sposób ujęcia problematyki własności w Konstytucji był przedmiotem dyskusji w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego oraz w piśmiennictwie prawniczym w okresie poprzedzającym uchwalenie Konstytucji. Doczekała się ona także ważnych ustaleń w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który odnosił się wielokrotnie do konstytucyjnej regulacji własności już w stosunkowo wczesnych rozstrzygnięciach zapadłych na gruncie nowego stanu prawnego. Dorobek doktryny oraz judykatury przyczynił się niewątpliwie do udzielenia odpowiedzi na wiele niełatwych pytań, jakie wiążą się z kwestią ochrony własności w Konstytucji. Wiele jednak z nich pozostało niewyjaśnionych, budzących wątpliwości. Potęguje je dodatkowo fakt, iż Konstytucja z 1997 r., pomimo że rozwiązała wiele kwestii wcześniej spornych, nie poradziła sobie jednak ze wszystkimi, dodając także wątpliwości nowe.

Niniejsza praca stawia sobie w związku z tym za cel ich prezentację, analizę stanowiska doktryny i orzecznictwa, zwłaszcza Trybunału Konstytucyjnego, a także zaproponowanie sposobu rozwiązania niektórych wątpliwości, które rodzą się w procesie wykładni i stosowania Konstytucji.

Potrzeba podjęcia analizy problematyki ochrony własności wynika ponadto z tego, że nowe regulacje konstytucyjne niemal natychmiast stały się podstawą dla złożonych i z każdego punktu widzenia trudnych zmian w stosunkach własnościowych, zapoczątkowanych jeszcze na gruncie utrzymanych w mocy przepisów Konstytucji z 1952 r. w brzmieniu noweli grudniowej z 1989 r. W ten sposób poprawność sformułowań ustawy zasadniczej została poddana swoistemu sprawdzianowi. Ustalenia poczynione w toku niniejszych rozważań powinny w konsekwencji dać odpowiedź, na ile konstytucyjne formuły o ochronie własności sprawdzają się w praktyce.

Na wstępie konieczne jest jednak precyzyjne określenie przedmiotu pracy, a więc wskazanie, o jakiej własności jest w niej mowa. Należy ona bowiem do typowych pojęć interdyscyplinarnych. Stanowi w pierwszym rzędzie kategorię ekonomiczną, zaś rolą prawa jest przyoblekanie jej we właściwe formy prawne. W znaczeniu prawnym pojęcie "własność" używane jest przynajmniej w dwóch znaczeniach: w szerszym (konstytucyjnym) i węższym (technicznoprawnym, cywilistycznym). Znaczenie własności w sferze stosunków społecznych nie wyczerpuje się na jej roli jako kategorii ekonomicznej i prawnej. Jest ona bowiem zjawiskiem, które występuje w sferze polityki, socjologii czy psychologii. Można nawet powiedzieć, że przedstawiciel każdej z wymienionych dziedzin czuje się kompetentny w kwestii pojmowania własności.

Przedmiotem niniejszej pracy jest własność w rozumieniu konstytucyjnym, nie zaś inne rozumienia własności, w szczególności cywilistyczne. Moim zamiarem jest bowiem, by cała materia będąca przedmiotem pracy koncentrowała się wokół pojęć ściśle konstytucyjnych, a więc: konstytucyjnego pojęcia własności, prawa do dziedziczenia, podmiotowego prawa do własności, zagadnienia dyferencjacji własności w Konstytucji oraz - co stanowi osnowę całej pracy - sposobu i konstytucyjnych granic jej ochrony.

Założone cele pracy znajdują swój wyraz w przyjętej systematyce. W rozdziale I analizie zostanie poddany w pierwszej kolejności przedmiot ochrony, jakiej własności udzielają przepisy art. 21 i 64 Konstytucji oraz ich wzajemny stosunek. Chodzi tu w szczególności o ustalenie, czy na gruncie obowiązującej Konstytucji uprawnione jest posługiwanie się szerokim, tzw. konstytucyjnym pojęciem własności, wynikającym ze specyfiki pojęć stosowanych w Konstytucji. Z tym wiąże się również pytanie, na ile autonomiczny charakter - w porównaniu z przepisami Kodeksu cywilnego - ma konstytucyjna gwarancja prawa do dziedziczenia. Analizować będę tutaj w szczególności stanowisko doktryny w tej kwestii oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Istotne będzie także porównanie orzeczeń TK wydanych na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów oraz orzeczeń z okresu obowiązywania Konstytucji RP z 1997 r.

Kwestia konsekwencji wprowadzenia do Konstytucji poprzez art. 64 konstrukcji prawa do własności jako prawa podmiotowego będzie przedmiotem rozdziału II. Konieczna stała się bowiem analiza poszczególnych elementów normy wyrażonej w przepisie art. 64, pozwalających mówić, że jest on źródłem podmiotowego prawa do własności. Wymaga to określenia podmiotu tego prawa, jego treści oraz podmiotu zobowiązanego do jego realizacji. Niezbędne jest zatem ustalenie znaczenia zwrotów "każdy" oraz "ma prawo" jako wyrażających zakres podmiotowy prawa do własności oraz jego potencjał gwarancyjny.

Przedmiotem rozważań rozdziału III będzie natomiast problem wielopostaciowości własności. Jakkolwiek nie budzi dzisiaj wątpliwości odrzucenie znanego z Konstytucji z 1952 r. podziału na "typy" i "formy" własności, to jednak rodzi się pytanie o cel imiennego wyróżnienia własności "prywatnej", "państwowej" i "komunalnej" oraz konsekwencje takiego zabiegu. Z jednej strony chodzi tu o słuszność poglądów nadających własności prywatnej, o której mowa w art. 20 Konstytucji, walor własności dominującej, z drugiej zaś głoszących, iż wyróżnienie przez ustrojodawcę własności państwowej i komunalnej podyktowane było chęcią zapewnienia im szczególnych preferencji ochronnych.

W rozdziale IV podejmę próbę ustalenia konstytucyjnych granic ochrony własności w kontekście jej funkcji socjalnej, wyrażającej się w znanym z konstytucjonalizmu niemieckiego sformułowaniu, iż "własność zobowiązuje". W tym celu konieczna jest interpretacja konstytucyjnych przesłanek dopuszczalności ograniczeń wyznaczających treść i zakres ochrony prawa własności, a zwłaszcza wymienionych w przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji wartości uzasadniających dopuszczalność takich ograniczeń. Wyrażone są one bowiem w znacznej mierze za pomocą zwrotów niedookreślonych i ocennych, dopuszczających pewne wartościowanie ze strony ustawodawcy, co w konsekwencji doprowadzić może do poszerzenia pola ingerencji w sferę prawa własności. Odnieść się należy zwłaszcza do przesłanki "ochrony praw i wolności innych osób", a na tym tle do zagadnienia ewentualnych kolizji między prawami właściciela oraz prawami innych osób. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera novum obowiązującej Konstytucji, a mianowicie wyrażona expressis verbis w art. 64 gwarancja ochrony innych niż własność praw majątkowych.

Zaznaczyć przy tym należy, że pomimo wyraźnego powiązania w przepisie art. 64 ustawy zasadniczej ochrony prawa własności oraz innych praw majątkowych oraz przekonania o słuszności szerokiego rozumienia pojęcia własności w kontekście art. 21 ust. 1, przedmiotem rozważań w niniejszej pracy nie będzie ochrona wszystkich możliwych praw majątkowych. Wynika to z kilku przyczyn. Po pierwsze, praca pisana jest z punktu widzenia prawa konstytucyjnego, a więc pozwala na rezygnację z szerokiego omawiania cywilistycznych aspektów funkcjonowania praw majątkowych. Po drugie, przedmiotem rozważań jest zasada ochrony własności w ujęciu Konstytucji RP. Oznacza to zatem, że analizie poddane być powinno prawo własności, zaś inne prawa majątkowe, wchodzące w zakres szeroko pojętej własności z art. 21, tylko gdy jest to konieczne z uwagi na krzyżowanie się uprawnień właściciela oraz podmiotów owych innych praw majątkowych. Po trzecie wreszcie, analiza dokonywana jest z punktu widzenia wątpliwości co do zgodności z Konstytucją niektórych rozwiązań z zakresu konstrukcji innych praw majątkowych, a w szczególności co do zgodności z art. 21 i 64 Konstytucji. Wobec tego przedmiotem analizy będą te prawa majątkowe inne niż własność, których regulacja ustawowa była przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W grę wchodzą tu więc: spółdzielcze prawa do lokalu (własnościowe i lokatorskie), prawo użytkowania wieczystego oraz najem lokali mieszkalnych. Dwa pierwsze rozpatrywane będą przy okazji oceny ingerencji w sferę własności spółdzielczej i komunalnej, zaś ostatnie w kontekście konfliktu między prawami właścicieli oraz najemców czy szerzej lokatorów.

Niezbędne wydaje się także podjęcie w rozdziale IV próby wytyczenia wyraźnej granicy pomiędzy dopuszczalnymi przez Konstytucję ograniczeniami co treści i zakresu ochrony prawa własności a wykluczonymi przez art. 64 ust. 3 ograniczeniami naruszającymi istotę prawa własności oraz wywłaszczeniem, o którym stanowi przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji. Ta ostatnia kwestia wydaje się bowiem szczególnie istotna wobec braku w obowiązującej ustawie zasadniczej, podobnie zresztą jak poprzedniej, definicji legalnej wywłaszczenia oraz prezentowanych w doktrynie oraz orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego poglądów uzasadniających słuszność szerokiego interpretowania pojęcia wywłaszczenia. Pojawia się w związku z tym pytanie o formę wywłaszczenia oraz przesłanki jego dopuszczalności, a zwłaszcza legalność wywłaszczenia na rzecz osób prywatnych. Analizę tych ostatnich zagadnień uczynię przedmiotem rozważań rozdziału V.

Omawiając problematykę własności w ujęciu konstytucyjnym nie sposób nie odnieść się także do tego, jak własność była traktowana przez ustawodawcę realizującego kolejne etapy przekształceń własnościowych, przeprowadzanych bądź pod hasłem upowszechniania własności "prywatnej" i podziału między obywateli RP tzw. spadku po PRL, bądź w imię idei urzeczywistnienia sprawiedliwości dziejowej oraz zadośćuczynienia aktom pozbawiania własności począwszy od 1945 r. Mowa tu więc o procesach reprywatyzacji oraz powszechnego uwłaszczenia. Jakkolwiek ustawy regulujące zasady wprowadzenia w życie obu tych procesów nie doszły ostatecznie do skutku, to niewykluczone - przynajmniej gdy chodzi o reprywatyzację - że próby takie zostaną podjęte na nowo. Analiza zgodności z Konstytucją rozwiązań przyjętych w ustawach: reprywatyzacyjnej i o powszechnym uwłaszczeniu potrzebna jest jednak przede wszystkim z uwagi na to, że wpisały się one w proces praktyki stosowania konstytucyjnych przepisów o własności oraz sprowokowały doktrynę do dyskusji nad kwestiami spornymi, jakie te przepisy ze sobą niosą, zwłaszcza konstytucyjnych podstaw ochrony praw byłych właścicieli i ich stosunku do uprawnień aktualnych właścicieli.

Niniejsza praca została przygotowana do druku na podstawie rozprawy doktorskiej Konstytucyjna zasada ochrony własności, obronionej 3 czerwca 2002 r. na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego. Pragnę tutaj wyrazić wdzięczność mojemu promotorowi prof. dr. hab. Kazimierzowi Działosze za bardzo życzliwą opiekę merytoryczną. Chciałabym również podziękować recenzentom - prof. dr. hab. Marianowi Grzybowskiemu, prof. dr. hab. Edwardowi Gniewkowi oraz prof. dr. hab. Bogusławowi Banaszakowi za trud przygotowania recenzji i cenne uwagi.

* * *

Niniejsze opracowanie powstało w ramach grantu promotorskiego pt. "Konstytucyjna zasada ochrony własności" (KBN nr 5 H02A 027 20) przyznanego przez Komitet Badań Naukowych.