Krzywoń Adam, Konstytucyjna ochrona pracy i praw pracowniczych

Relacje pracownicze są obszarem stosunków społecznych, w którym współcześnie odnotowuje się dynamiczne zmiany. Przejrzysta ścieżka kariery, rutyna pracy, wolne tempo zmian w składzie załogi oraz długa użyteczność raz pozyskanych umiejętności coraz rzadziej cechują stosunki pracy. Dochodzi do tego modyfikacja modelu zakładu pracy, który przestaje być fordowską fabryką – stanowiącą często miejsce konfliktów społecznych, ale stwarzającą zarazem bezpieczne schronienie przed niepewną przyszłością oraz przestrzeń negocjacji, kompromisu i poszukiwania konsensualnego sposób współistnienia . Skutkuje to powstaniem grupy społecznej określanej mianem prekariatu, co związane jest z nadużywaniem – widocznym szczególnie w polskiej rzeczywistości – elastycznych, pozakodeksowych form zatrudnienia. Nie zawsze łączy się to z szybką i adekwatną reakcją ustawodawcy, który często powiela schemat, w myśl którego ochrona pracownika może być albo bardzo wysoka i kompleksowa, albo żadna.

Wydaje się, że częściowej odpowiedzi na powyższe problemy społeczne należy poszukiwać w normach Konstytucji. Wśród jej postanowień na szczególną uwagę zasługują – podniesione do rangi zasad ustroju – przepisy dotyczące ochrony pracy i publicznego nadzoru nad warunkami jej wykonywania (art. 24) oraz rozbudowane regulacje w zakresie pracowniczych praw indywidualnych (art. 65 i 66) i zbiorowych (art. 59). Zagadnienia te bywały wielokrotnie przedmiotem analizy dogmatycznej, jak również stanowiły podstawę formułowania wielu tez orzeczniczych przez Trybunał Konstytucyjny i Sąd Najwyższy. Dotychczasowy dorobek doktryny prawa konstytucyjnego w zakresie ustrojowych reguł ochrony pracy i praw pracowniczych jest jednak oceniany sceptycznie. Podnosi się, że w dyskusji na temat prawa pracy należy posługiwać się nim z ostrożnością, gdyż panuje w tym względzie chaos systemowy i zauważalne jest ograniczenie aparatury badawczej .

Mankamentem aktualnego stanu badań konstytucyjnych jest ich fragmentaryczność. Istnieje bowiem wiele opracowań skupiających się jedynie na wycinku problematyki pracowniczej – omawiających zasadę ochrony pracy w oderwaniu od praw pracowniczych bądź analizujących prawa podmiotowe, a ochronę pracy traktujących jedynie jako ogólne tło rozważań. Konsekwencją takiego podejścia jest brak rozwiniętej siatki pojęciowej. Bardzo częstym zjawiskiem jest – niepoprawne metodologicznie – ustalanie treści i zakresu zastosowania normy konstytucyjnej przez odwołanie się do definicji funkcjonujących na poziomie ustawowym. Skutkiem braku wypracowania autonomicznych definicji konstytucyjnych są liczne rozbieżności w orzecznictwie konstytucyjnym i fakt, że dopiero po prawie dwudziestu latach od wejścia w życie Konstytucji Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie przesądził o znaczeniu pojęcia pracownika na potrzeby zdeterminowania zakresu podmiotowego wolności zrzeszania się w związkach zawodowych (art. 59 ust. 1 Konstytucji) . Co więcej, konstytucyjne terminy „praca”, „pracownik” i „pracodawca” doktryna prawa konstytucyjnego interpretuje na potrzeby konkretnego przepisu, w celu określenia wyłącznie zakresu podmiotowego bądź przedmiotowego danej regulacji. Trudno dostrzec w tym względzie opracowania przyjmujące jedno konstytucyjne znaczenie pracy i pojęć pochodnych, a następnie wykorzystujące je – zgodnie z zasadą, że identycznym sformułowaniom tego samego aktu normatywnego nie powinno się przypisywać odmiennej treści – do analizy wszystkich norm i zasad, które się do nich odwołują.

Dotychczasowe rozważania doktrynalne wiele zasad ustroju dotyczących pracy traktują jako swojego rodzaju deklarację, pozbawioną większego znaczenia normatywnego. Zasada ochrony pracy, model społecznej gospodarki rynkowej czy sprawiedliwość społeczna w obszarze prawa pracy są sprowadzane do swoistych ozdobników, o ograniczonym walorze analitycznym, z możliwością nadawania im jedynie znaczenia pomocniczego lub kierunkowego. Można w związku z tym spotkać twierdzenia, że realizacja konstytucyjnego standardu ochrony pracy podlega raczej ocenom politycznym niż jurydycznym, gdyż jego walor prawny jest wątpliwy. Prowadzi to do częstej konkluzji, że kwestionowanie konstytucyjności norm wyłącznie na podstawie art. 24 Konstytucji jest niemożliwe, gdyż przepis ten nie wskazuje nawet przybliżonych elementów modelu ochrony. Wydaje się, że to właśnie takie podejście do podstawowych norm, gwarantujących pożądaną w gospodarczym modelu konstytucyjnym równowagę w relacjach pracowniczych, jest źródłem wielu kryzysów w obszarze prawa pracy, w szczególności istnienia nieuzasadnionych zróżnicowań czy pozostawienia szerokich rzesz osób wykonujących pracę poza ustawowymi regulacjami ochronnymi. Należy wyrazić przekonanie, że efekt w postaci ładu społecznego w stosunkach pracy można osiągnąć przez odpowiednią interpretację Konstytucji i nadawanie znaczenia normatywnego wszystkim jej postanowieniom, także tym, które – posługując się klauzulami generalnymi – ustanawiają zasady społeczno-gospodarcze.

Podobne zastrzeżenia należy sformułować w stosunku do dogmatycznej analizy konstytucyjnych praw pracowniczych, przede wszystkim tych o charakterze indywidualnym. Część postanowień dotyczących prawa do pomocy w poszukiwaniu zatrudnienia, wynagrodzenia minimalnego, bezpiecznych i higienicznych warunków pracy czy wypoczynku traktowana jest jako normy optymalizacyjne, pozbawione głębszej treści na poziomie konstytucyjnym. Postrzegane są one w kategoriach deklaracji politycznych czy dyrektyw interpretacyjnych, które mają jedynie charakter pozaprawnych kryteriów oceny działalności podmiotów tworzących i stosujących prawo. Takie podejście można zauważyć w szczególności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który czasem kwestionuje podmiotowe znaczenie (tj. możliwość wyprowadzenia z danego przepisu prawa podmiotowego) poszczególnych postanowień zamieszczonych w podrozdziale „Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne”. W praktyce oznacza to, że jednostka na ochronę wynikającą z tych postanowień może powoływać się w wyjątkowych przypadkach, co istotne zawęża pole wykorzystania instrumentów gwarancji praw i wolności w postaci m.in. skargi konstytucyjnej.

Powyższe względy przesądziły o potrzebie podjęcia kompleksowych badań. Ich podstawowym celem jest prezentacja, analiza i ocena kształtu konstytucyjnej ochrony pracy oraz indywidualnych i zbiorowych praw pracowniczych. Wymaga to ustalenia normatywnego znaczenia zasad ustroju determinujących kształt konstytucyjnych gwarancji dla pracy jako wartości oraz poszukiwania treści poszczególnych praw pracowniczych i wolności związkowych. Wobec tego niniejsza monografia nie zawiera całościowej analizy rozwiązań ustawowego prawa pracy. Są one przywoływane wyłącznie pomocniczo, dla uszczegółowienia standardu konstytucyjnego lub pokazania prawidłowego bądź wadliwego sposobu wykonania przez ustawodawcę dyspozycji konstytucyjnej. Wypada ponadto odnotować, że prawo pracy cechuje duży stopień umiędzynarodowienia, wynikający z istnienia wielu instrumentów o charakterze regionalnym i uniwersalnym, a także z postępującej integracji europejskiej w tym obszarze. Również te aspekty nie stanowią głównego nurtu niniejszych rozważań, a odniesienia do standardu międzynarodowego mają charakter wpadkowy. Służą one najczęściej zobrazowaniu spójności proponowanej interpretacji norm Konstytucji z wiążącymi Rzeczpospolitą zobowiązaniami międzynarodowymi.

Analiza podstaw, jakie Konstytucja stwarza dla procesu świadczenia pracy, wymaga bardzo często odwoływania się do natury relacji horyzontalnej łączącej pracownika i pracodawcę. Jej podstawową cechą, która implikuje istnienie zasadniczej funkcji prawa pracy (funkcji ochronnej), jest faktyczna nierównowaga rynkowa świadczącego i oferującego pracę. Narzuca to w sposób naturalny przyjęcie w ramach niniejszych rozważań perspektywy pracowniczej i skupienie się na konstytucyjnych prawach i wolnościach pracownika. Obecność pracodawcy w relacji pracowniczej i jego status prawny są natomiast wyrazem korzystania z wolności działalności gospodarczej (pracodawca prywatny) lub realizowania przez państwo jednej z jego konstytucyjnych funkcji (pracodawca publiczny). Te aspekty pozostają jednak co do zasady poza ramami niniejszego opracowania.

Wobec uwag sformułowanych w stosunku do aktualnego stanu i sposobu prowadzenia badań nad konstytucyjnym kształtem ochrony pracy i praw pracowniczych należy przyjąć trzy podstawowe założenia determinujące sposób podejścia do analizowanych zagadnień.

Po pierwsze, przy ustalaniu znaczenia pojęć konstytucyjnych trzeba kierować się zasadą nadrzędnej mocy Konstytucji, nakazującą przyjmowanie autonomicznego ich znaczenia. Co za tym idzie, terminy konstytucyjne powinny być interpretowane przede wszystkim w kontekście postanowień ustawy zasadniczej, niezależnie od znaczeń, jakie analogicznym pojęciom zawartym w ustawach zwykłych nadaje doktryna i praktyka sądowa. Definicje ustawowe nie mogą mieć bowiem znaczenia wiążącego czy przesądzającego o treści lub zakresie zastosowania normy konstytucyjnej. Mogą one jedynie potwierdzać rezultat wykładni przepisów wyższej rangi. To założenie ma bardzo istotne znaczenie ze względu na fakt posługiwania się przez kodeks pracy stosownymi definicjami pracownika i pracodawcy. Nie jest to samo w sobie zjawiskiem negatywnym, gdyż w całym systemie prawa dochodzi do różnicowania znaczeń tożsamych terminów. Wynika to m.in. z dążenia do nadania pojęciom konstytucyjnym jak najszerszego znaczenia, co jest szczególnie widoczne właśnie na gruncie rozważań dotyczących ochrony pracy i praw pracowniczych.

Po drugie, należy przyjąć, że wszystkie postanowienia Konstytucji mają znaczenie normatywne. Konstytucja jest bowiem aktem normatywnym, będącym podstawą wywodzenia norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Mogą mieć one oczywiście różny charakter i znaczenie dla całego systemu prawa, niemniej takie założenie wyklucza możliwość traktowania postanowień ustawy zasadniczej wyłącznie jako pozaprawnych deklaracji czy postulatów. Nawet w bardzo ogólnych zasadach ustroju należy – w związku z innymi postanowieniami i wartościami konstytucyjnymi – poszukiwać warstwy normatywnej, warunkującej pożądane zachowanie organów władzy publicznej bądź podmiotu prywatnego.

Po trzecie, trzeba opowiedzieć się za dążeniem do nadawania podmiotowego znaczenia tym wszystkim postanowieniom Konstytucji, które wyznaczają status danego podmiotu względem państwa lub innej jednostki. Na podstawie ustawy zasadniczej dochodzi do związania organów władzy publicznej granicami wyznaczonymi przez treść regulacji odwołujących się do praw i wolności. Oznacza to, że z postanowień rozdziału II Konstytucji, dotyczących indywidualnych praw pracowniczych oraz wolności związkowych, ex definitione wynikają prawa podmiotowe o ustalonej konstytucyjnie treści. Proces ich poszukiwania nie kończy się jednak na analizie unormowań tej części ustawy zasadniczej, gdyż źródłem praw podmiotowych mogą być również normy poddające pod ochronę określoną wartość. Wówczas najczęściej korelatem obowiązków państwa polegających na stworzeniu odpowiedniego systemu gwarancji są właśnie sprecyzowane uprawnienia jednostkowe. Położenie nacisku na podmiotowy charakter postanowień dotyczących ochrony pracy i praw pracowniczych powoduje ponadto, że konstytucyjnym odesłaniom do ustawy, pozwalającym na uszczegóławianie zakresu praw i wolności czy determinowanie sposobu ich dochodzenia, nie należy przypisywać znaczenia polegającego na wydrążeniu tych praw z ich konstytucyjnej treści.

Niniejsza monografia stanowi studium z zakresu prawa konstytucyjnego. Cel badawczy oraz wstępne założenia wpływają na szczegółowy zakres materii oraz przyjętą systematykę. Książka podzielona jest na pięć rozdziałów, poprzedzonych uwagami wstępnymi i zwieńczonych zakończeniem.

Przedmiotem rozważań w rozdziale pierwszym są autonomiczne konstytucyjne definicje pracy i pojęć pochodnych. W celu ustalenia ich znaczenia odwołano się do szerokiego kontekstu interpretacyjnego tworzonego przez ustalenia nauk społecznych i ekonomicznych, prawo międzynarodowe oraz prawo Unii Europejskiej, a także ustawowe prawo pracy. Pozwoliło to na zdefiniowanie tzw. konstytucyjnego stosunku pracy, ustalenie jego cech charakterystycznych oraz zakresu podmiotowego i przedmiotowego. W rozdziale tym omówiono również pokrewne w stosunku do pracy pojęcia konstytucyjne.

Rozdział drugi koncentruje się wokół zagadnień związanych z ochroną pracy. W celu odtworzenia normatywnego modelu gwarancji konstytucyjnych przeanalizowano otoczenie, w którym funkcjonuje art. 24 Konstytucji, w szczególności ustrój społecznej gospodarki rynkowej. Doprowadziło to do ustalenia, jaki jest przedmiot i treść zasady ochrony pracy, a także czy może ona stanowić przesłankę ingerencji w prawa i wolności konstytucyjne. Rozważona została także możliwość konstruowania publicznego prawa podmiotowego do ochrony pracy oraz model państwowego nadzoru nad warunkami jej wykonywania. Istnienie po stronie władzy publicznej licznych obowiązków gwarantujących równowagę w horyzontalnej relacji pracowniczej skutkuje także koniecznością ustalenia zakresu wolności umów w konstytucyjnym reżimie ochrony pracy.

W rozdziale trzecim przedmiotem rozważań są te zasady i wartości konstytucyjne, które w istotny sposób wpływają na kształt relacji pracowniczej. Co za tym idzie, omówiono znaczenie wolności tworzenia i działania związków zawodowych i organizacji pracodawców, dyrektywy prowadzenia polityki pełnego i produktywnego zatrudnienia oraz niektórych konsekwencji zasady demokratycznego państwa prawnego. Odnotowano także wpływ konstytucyjnego modelu władzy sądowniczej, ochrony rodzicielstwa oraz aktywności zawodowej osób niepełnosprawnych na stosunek pracy, a także na prawa i obowiązki jego stron. Centralnym punktem tej analizy uczyniono jednak zagadnienia związane z poszanowaniem godności podmiotów zaangażowanych w relację pracowniczą oraz konsekwencje konstytucyjnej zasady równości i zakazu dyskryminacji. Zwłaszcza te dwie ostatnie wartości stworzyły szeroką płaszczyznę rozważań dotyczących przede wszystkim dopuszczalnych konstytucyjnie warunków i kryteriów zróżnicowań w prawie pracy.

Rozdział czwarty zawiera szczegółową analizę treści i zakresu indywidualnych praw pracowniczych. Uwagę poświęcono wolności pracy, co wymagało odpowiedzi na pytanie, czy Konstytucja kreuje prawo do pracy, na czym polegają wyjątek i ograniczenie tej wolności oraz kiedy dopuszczalne jest nakładanie obowiązku pracy. Następnie przeanalizowano naturę pozostałych konstytucyjnych praw socjalnych – związanych z wynagrodzeniem za pracę, bezpiecznymi i higienicznymi warunkami pracy oraz wypoczynkiem. Łączyło się to z potrzebą ustalenia, czy mają one wyłącznie charakter programowy czy tworzą prawa podmiotowe o ustalonej konstytucyjnie treści. W końcowej części rozdziału omówiono dyrektywy ustalania wysokości wynagrodzenia, w tym płacy minimalnej, zakres gwarancji dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy oraz składniki konstytucyjnego prawa do wypoczynku.

Rozdział piąty dotyczy konstytucyjnej ochrony wolności związkowych. Po dokonaniu ogólnej charakterystyki praw zbiorowych przeanalizowano zakres wolności zrzeszania się w związkach zawodowych i organizacjach pracodawców. Następnie omówiono treść konstytucyjnego prawa do rokowań oraz do zawierania układów zbiorowych pracy i innych porozumień, w szczególności przybliżono charakter prawny ustaleń będących efektem realizacji tych praw przez partnerów społecznych. Przedmiotem rozważań jest także prawo do strajku oraz innych form protestu. Rozdział ten zamyka analiza dopuszczalnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw zbiorowych, zwłaszcza sens odesłania do standardu międzynarodowego.

Opracowanie uwzględnia stan prawny, piśmiennictwo i orzecznictwo na dzień 15 marca 2017 r.

Wszystkie przywoływane w tekście orzeczenia dostępne są w internetowych bazach Trybunału Konstytucyjnego (http://otk.trybunal.gov.pl/orzeczenia/), Sądu Najwyższego (http://www.sn.pl/orzecznictwo/SitePages/Baza_orzeczen.aspx) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Orzeczenia ETPCz oraz TSUE są dostępne odpowiednio w internetowej bazie HUDOC (http://hudoc.echr.coe.int/) oraz CURIA (http://curia.europa.eu/juris/recherche.jsf).

***

Za bezcenne wsparcie merytoryczne w trakcie przygotowywania tej monografii pragnę podziękować dr. hab. Wojciechowi Brzozowskiemu z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Za wielką pomoc dziękuję również Przewodniczącemu Rady Legislacyjnej prof. dr. hab. Mirosławowi Stecowi, prof. Denisowi Canellas de Castro Duarte z Uniwersytetu Complutense w Madrycie, pani Aleksandrze Dzięgielewskiej oraz moim Rodzicom. Gorące podziękowania pragnę wyrazić także recenzentom wydawniczym – dr. hab. Jakubowi Stelinie z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego oraz dr. hab. Wojciechowi Orłowskiemu z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie.