Dostatni Grzegorz, Koncepcje służby cywilnej a realizacja konstytucyjnego celu jej działania

W art. 153 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) przewiduje utworzenie korpusu służby cywilnej, który zapewni zawodowe, bezstronne, rzetelne i politycznie neutralne wykonywanie zadań państwa. W tak zakreślonych ramach istnieją różne sposoby ukształtowania służby cywilnej. W książce rozważane są możliwe do wprowadzenia koncepcje budowy służby cywilnej tak, by z jednej strony efektywnie realizować cele określone w ustawie zasadniczej, a z drugiej – móc stworzyć trwały system, powszechnie akceptowalny przez sferę polityczną, który nie będzie podlegał gruntownym zmianom po każdych wyborach parlamentarnych.

Nakreślona w ten sposób problematyka nie jest częstym przedmiotem zainteresowania osób badających administrację publiczną i prawo administracyjne. Brakuje przekrojowych publikacji o charakterze ustrojowym, dotyczących zagadnienia służby cywilnej. Pojawiają się jedynie teksty zajmujące się wąskim wycinkiem tego tematu, artykuły, komentarze czy też publikacje z dziedzin pokrewnych, które problematyki koncepcji służby cywilnej jako korpusu urzędniczego i zasobu kadrowego administracji publicznej dotykają jedynie częściowo. Zawierają one interesujące uwagi i spostrzeżenia, jednakże siłą rzeczy fragmentaryczne, dotyczące tylko konkretnego zagadnienia czy problemu, bądź o dużym stopniu ogólności. Obszerniejsze analizy szeroko rozumianej problematyki służby cywilnej istnieją w obszarze prawa urzędniczego i opisują poszczególne instytucje i rozwiązania w kontekście zasad prawa pracy. W literaturze znaleźć możemy również komentarze do poszczególnych ustaw o służbie cywilnej, zawierające krótki rys historyczny oraz omawiające poszczególne przepisy prawa.

Tak małe zainteresowanie badaczy pozycją ustrojową, granicami i charakterem służby cywilnej w polskim porządku prawnym jest o tyle zaskakujące, że jest to problematyka ciekawa, niosąca za sobą z jednej strony obszerny już materiał badawczy, z drugiej wciąż wiele pytań i wątpliwości wartych analizy i uporządkowania. Liczne już ustawy, których celem było uregulowanie ustroju i zasad działania służby cywilnej, wprowadzały wiele rozwiązań, które w pewnych punktach powtarzały się, ale w innych tworzyły specyficzne instytucje prawne, czasami przeciwstawne rozwiązaniom wcześniejszym. Taki proces kształtowania służby cywilnej samoistnie narzuca pytania o sens i skuteczność poszczególnych rozwiązań w realizowaniu konstytucyjnego wzorca służby cywilnej. Fakt ten prowokuje pytanie o przyczyny wprowadzania kolejnych regulacji oraz o kierunki ewoluowania instytucji prawnych opisujących analizowaną formację, szczególnie że wokół tematyki pracy występuje w Polsce i na świecie wiele kontrowersji i dylematów, budzi ona szereg wątpliwości o charakterze prawnym oraz politycznym.

Zauważyć przy tym należy, że służba cywilna pełni w naszym porządku konstytucyjnym istotną funkcję i często jest utożsamiana z całą administracją publiczną. Skuteczność działania tego korpusu jest niezbędnym warunkiem sprawnego administrowania państwem, wykonywania zadań publicznych przypisanych rządowi i administracji rządowej, a także – co jest nie mniej ważne – realizowania koncepcji programowych partii politycznych zdobywających poparcie dla swoich idei w wyborach powszechnych.

Z powyższych względów, w założeniu autora, publikacja jest skierowana do osób zainteresowanych problematyką służby cywilnej, zarówno teoretyków rozważających różne aspekty tej formacji, jak i – a może przede wszystkim – praktyków, osób kształtujących przepisy i praktykę działania służby cywilnej. Książka porządkuje informacje dotyczące dotychczasowego rozwoju służby cywilnej w Polsce, wiedzę w zakresie jej konstytucyjnych podstaw – w tym na temat orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – pokazuje dostępne modele służby cywilnej, na których można oprzeć poszczególne jej koncepcje oraz tendencje w światowym rozwoju tej formacji oraz wpływ członkostwa w Unii Europejskiej na służbę cywilną. Publikacja wskazuje też słabe elementy w systemie służby cywilnej i proponuje określone działania mające na celu jej usprawnienie.

Zgodnie z zakreślonym w tytule tej pracy obszarem główny jej nurt zawiera się w granicach, które dla służby cywilnej wyznacza polska Konstytucja RP. Niemniej jednak dla pełnego zrozumienia znanych w świecie koncepcji służby cywilnej konieczne jest przedstawienie rozwiązań, które nie mieszczą się w ramach określonych naszą ustawą zasadniczą. Dlatego dla porównania wskazuje się niektóre rozwiązania stosowane w innych krajach, także w tych spoza UE. Ponadto, obok wąskiego rozumienia służby cywilnej determinowanego Konstytucją RP, można wskazać na szersze jej pojmowanie, stąd czasami publikacja odnosi się do obszarów, które w Polsce do służby cywilnej nie należą lub okresowo nie należały, takich jak policja, edukacja, państwowy zasób kadrowy itp., gdyż obszary te w niektórych systemach prawnych zaliczane są do służby cywilnej i nie można wykluczyć, że w przyszłości, choćby częściowo, stanie się tak również w Polsce.

Książka, będąca publikacją z dziedziny prawa administracyjnego i administracji publicznej, w znacznym zakresie dotyczy obszaru polityki prawa, ale ze względu na tematykę podejmuje liczne kwestie pozaprawne.

Wskazując, że praca ta mieści się w obszarze prawa administracyjnego i administracji publicznej, należy jednak podkreślić, że nie jest to opracowanie, w którym dominowałoby prawo urzędnicze czy szerzej – prawo pracy. Analiza prawa urzędniczego i orzecznictwa w tym zakresie znajduje się poza tematem książki. Poszczególne instytucje prawa pracy są przedstawiane i analizowane tylko w kontekście ich wpływu na realizację konkretnego modelu służby cywilnej – jako narzędzie do osiągania określonego celu czy wypełnienia danej zasady konstytucyjnej.

Celem publikacji jest przedstawienie możliwych do wdrożenia modeli służby cywilnej, jako kompleksowego zespołu rozwiązań przesądzających o jej kształcie, zakresie instytucji, które obejmuje, jej pozycji względem innych podmiotów biorących udział w zarządzaniu państwem oraz jej celach i zasadach działania. Trzeba zaznaczyć, że poza głównym nurtem rozważań znajduje się kwestia zarządzania kadrami w administracji publicznej, bardzo zresztą interesująca, ale odrębna i miesząca się w obszarze badań tylko w ograniczonym zakresie.

Warto też podkreślić we wstępie, że w polskim systemie prawnym istnieje możliwość dość swobodnego kształtowania służby cywilnej, istniejące bowiem ramy konstytucyjne wymagają osiągnięcia określonego celu działania tej służby, pozostawiając ustawodawcy zwykłemu sposób realizacji celu oraz odpowiedni dobór narzędzi, które mają temu służyć. Fakt uczestnictwa Rzeczypospolitej Polskiej w strukturach unijnych niewątpliwie wpływa na kształtowanie służby cywilnej w naszym kraju, niemniej nie jest to wpływ zasadniczy i mimo szybkiego zbliżania się systemów prawnych różnych państw, a w UE wręcz tworzenia wspólnej przestrzeni administracyjnej, istnieją różne możliwości ukształtowania nowoczesnej i elastycznej służby cywilnej w Polsce.

Trzeba również wskazać, że skuteczna służba cywilna to służba ciesząca się zaufaniem rządzących i społeczeństwa, a jest to możliwe tylko w takiej sytuacji, gdy służba cywilna jest trwale (stabilnie) wkomponowana w system administrowania państwem. Wiąże się to z dążeniem do sytuacji, kiedy – zgodnie z hasłem ukształtowanym w praktyce III Republiki Francuskiej – „rządy i parlamenty odchodzą, a administracja zostaje”. Osiągnięcie takiego stanu jest możliwe jedynie przy zapewnieniu stałego, ewolucyjnego rozwoju tej służby.

Niestety, w Polsce służba cywilna nie jest jeszcze trwale zakorzeniona w systemie zarządzania państwem. Wynika to z braku zaufania do niej ze strony sfery politycznej, a to znajduje wyraz w ciągłych zmianach koncepcji funkcjonowania tej służby.

Słabość i problemy służby cywilnej w Polsce nie wynikają zatem z niemożności stworzenia dobrego prawa ani z ograniczeń konstytucyjnych czy szerzej – prawnych, ale z przyczyn pozaprawnych, w tym w znacznym zakresie z braku zaufania między sferą polityczną a urzędniczą. Prawo regulujące zasady działania służby cywilnej jest w dużej mierze wynikiem czynników pozaprawnych. Dlatego równie ważne jak znalezienie odpowiedniego modelu służby cywilnej jest stworzenie aksjologii państwowej, wspólnej dla przeważającej części klasy politycznej, co pozwoli na uzyskanie konsensusu politycznego, który z kolei umożliwi trwałe wkomponowanie tej służby w system administrowania państwem.

Tytułem wstępu do dalszych rozważań należy ponadto zauważyć, że analiza istniejących instytucji prawnych regulujących działanie służby cywilnej wskazuje, iż w aktualnym stanie prawnym trudno mówić o wystarczającej realizacji normy konstytucyjnej.

Analiza przepisów prawnych prowadzi do wniosku, że sytuacja prawna członka korpusu służby cywilnej jest szczegółowo opisana, ale brakuje regulacji odnoszących się do systemu zarządzania służbą cywilną jako zorganizowaną logicznie strukturą i do modelu zarządzania członkami jej korpusu. Służba cywilna jako zorganizowana struktura zamyka się właściwie na dyrektorze generalnym urzędu i nie jest wpisana w całościowy system zarządzania państwem. Na marginesie można tu dodać, że również dlatego nie funkcjonuje w Polsce żaden model zarządzania zasobami kadrowymi w administracji.

W pierwszym rozdziale książki zwraca się uwagę na miejsce służby cywilnej w systemie administracji publicznej, jako że nie może być ona oderwana od innych elementów tej administracji. Stosownie do przepisów Konstytucji RP służba cywilna jest umiejscowiona w ramach administracji rządowej i ma realizować konkretnie wskazany cel.

Administracja publiczna ma wykonywać zadania państwa, a służba cywilna w szczególności zadania rządu. Rola i zadania służby cywilnej w procesie zarządzania państwem związane są nie tylko z wykonywaniem obowiązków i wykorzystywaniem uprawnień określonych ustawami, ale wynikają także z konieczności realizowania pewnych koncepcji programowych sfery politycznej. Dlatego każda idea ukształtowania służby cywilnej powinna wskazywać, w jaki sposób i w jakim zakresie służba cywilna ma realizować wytyczne polityków, tak by z jednej strony je jak najpełniej urzeczywistnić, a z drugiej strony stać na straży prawa i kierować się interesem państwa, a nie partii politycznych.

Z tego też powodu pierwszy rozdział publikacji wskazuje na pozycję ustrojową służby cywilnej, jej rolę i zadania, relacje z innymi podmiotami administracji publicznej oraz podstawowe warunki jej skutecznego działania, co poprzedzi oczywiście definicja służby cywilnej. W pierwszym rozdziale wskazuje się również na podobieństwa i różnice między sferą polityczną i urzędniczą oraz silne i słabe strony obu grup we wzajemnych relacjach. Dopiero takie ukazanie służby cywilnej w systemie administracji pozwala na przejście do dalszych rozważań na ten temat.

Drugi rozdział książki poświęcony jest analizie konstytucyjnych podstaw działania służby cywilnej, czyli granic dozwolonego prawnie kształtowania systemu służby cywilnej. Konstytucja RP przewiduje bowiem, że służba cywilna ma wykonywać swoje zadania zawodowo, rzetelnie, bezstronnie i politycznie neutralnie. Wymienione cztery zasady narzucają szereg rozwiązań, które mają być gwarantami ich pełnej realizacji.

Celem ograniczeń narzuconych służbie cywilnej jest próba zapewnienia, by w swoim działaniu kierowała się ona przede wszystkim dobrem państwa, czyli ogółu obywateli, była lojalna wobec państwa, a nie jakichkolwiek grup, nawet tych, które zostały legitymizowane do rządzenia przez obywateli. W tym kontekście rozpatruje się w drugim rozdziale, jak daleko koncepcje służby cywilnej są ograniczone przez przepisy Konstytucji RP oraz jaka jest idea i zakres poszczególnych wytycznych dla tej służby. Dlatego w rozdziale tym omawia się teoretyczne podstawy poszczególnych zasad działania służby cywilnej oraz wskazuje na ich konsekwencje dla poszczególnych instytucji składających się na całość systemu.

Ponadto w rozdziale drugim książki analizuje się konstytucyjne podstawy działania służby cywilnej nie tylko w kontekście zasadniczego z jej punktu widzenia art. 153 Konstytucji RP, ale również z punktu widzenia innych jej przepisów, które bardziej lub mniej wpływają na kształt służby cywilnej, takich jak chociażby art. 60 statuujący zasadę równego dostępu obywateli do służby publicznej.

W trzecim rozdziale omówiono z kolei rozwój służby cywilnej w Polsce w kontekście przyczyn i kierunków zachodzących zmian, akcentując ewoluowanie normatywnego modelu tej służby w naszym kraju. W tym rozdziale zwraca się jednakże uwagę nie tylko na zmieniające się rozwiązania instytucjonalne, ale również na ich kontekst polityczny oraz przyczyny zmian. W rozdziale tym rozważa się odpowiedź na pytanie, dlaczego po dojściu do władzy kolejnych ekip rządzących zmieniano zasady działania służby cywilnej, przynajmniej częściowo odrzucając wcześniejsze jej konstrukcje i próbując stworzyć ją według własnych pomysłów. Odpowiedź na to pytanie będzie przydatna do dalszych analiz, ponieważ modele służby cywilnej oraz kierunki jej rozwoju w Polsce są silnie determinowane przez kontekst polityczny.

Rozdział trzeci zawiera także rys historyczny kształtowania się służby cywilnej, który zostanie szerzej omówiony w rozdziale piątym w pewnym zakresie, a mianowicie co do kwestii wpływu nieufności między sferą polityczną a urzędniczą na tworzenie rozwiązań dotyczących służby cywilnej w Polsce.

W czwartym rozdziale przedstawię możliwe do wprowadzenia modele służby cywilnej, wychodząc od klasycznych modeli: kariery i stanowiska, a dalej wskazując na różne możliwe ich warianty. W tej części publikacja bazuje na rozwiązaniach obowiązujących w innych systemach prawnych, uwzględniam tu jednak ograniczenia wynikające z Konstytucji RP. Dlatego też w tym rozdziale sięgam do rozwiązań stosowanych w innych krajach, porównując rozwiązania istniejące w demokratycznym świecie, w tym te możliwe do recypowania na gruncie polskiej Konstytucji RP. W części tej rozważam także możliwość stworzenia w służbie cywilnej korpusów urzędniczych (tzw. korpusów poziomych), czyli swoistych subkorpusów wydzielonych ze względu na podobne zadania realizowane przez określone grupy członków korpusu służby cywilnej oraz konsekwencje ewentualnego ich wyodrębnienia, gdyż fakt, że obecnie służba cywilna jest formacją właściwie jednolitą, nie wyklucza zróżnicowania pozycji jej członków, przykładowo przez powołanie w jej ramach odrębnych w pewnym zakresie korpusów, wyspecjalizowanych w określonej sferze działania.

Odrębny podrozdział został poświęcony modelowi stworzonemu w Polsce w 2006 roku, interesującemu z prawnego i organizacyjnego punktu widzenia, ale również bardzo kontrowersyjnemu. Dlatego warto mu się bliżej przyjrzeć i postawić pytanie o przyczyny powszechnej jego krytyki, wskazując też powody jego wprowadzenia.

Podsumowując wcześniejsze rozważania, w rozdziale piątym analizuje się perspektywy służby cywilnej w Polsce. Kierunki jej rozwoju zależą od wielu czynników, z których znaczącą rolę odgrywają oczywiście wizje polityczne. Kontekst polityczny wskazuje na pewne perspektywy rozwoju, pożądane czy niepożądane, wynikające także z dotychczasowych doświadczeń Polski w budowaniu służby cywilnej. Ważne jest jednak wskazanie różnych ścieżek rozwoju tej formacji, wynikających również z pewnych trendów ogólnoświatowych czy europejskich. Dlatego też w rozdziale piątym książki autor zastanawia się nad wpływem członkostwa Polski w organizacjach międzynarodowych oraz w UE na służbę cywilną i jej perspektywy. W rozdziale tym rozważa się również możliwość przezwyciężenia nieufności sfery politycznej, wychodząc od źródeł tej nieufności, omawiając jej wpływ na poszczególne rozwiązania, a kończąc na perspektywach na przyszłość.

W tej części publikacji stawia się także pytanie o słabości służby cywilnej, zarówno zewnętrzne, jak i te leżące wewnątrz służby, wskazując między innymi na konieczność ponownej analizy wzajemnych relacji między organem administracji rządowej a dyrektorem generalnym urzędu oraz pozycji prawnej tego ostatniego, tak by urzędy administracji rządowej mogły jeszcze skuteczniej realizować swoje zadania.

Rozważania zamyka refleksja o wątpliwościach co do pełnej realizacji zasad konstytucyjnych odnoszących się do służby cywilnej ze względu na słabość, a właściwie nawet można byłoby powiedzieć, że ze względu na brak systemu zarządzania służbą cywilną jako całością, całą formacją.