Wysocka Małgorzata, Kompetencje Unii Europejskiej a działania ustawodawcze w sferze ustalania wynagrodzenia za pracę

Wprowadzenie do Traktatu o Unii Europejskiej na mocy Traktatu z Lizbony celów odnoszących się do polityki społecznej, tj. zasady społecznej gospodarki rynkowej czy wspierania ochrony socjalnej, jak również zobowiązanie instytucji unijnych do brania pod uwagę przy określaniu i realizacji polityk unijnych konkretnych sfer polityki społecznej, dało impuls do rozwoju i wzmocnienia tej dziedziny praw obywateli państw członkowskich oraz do przyjmowania kolejnych aktów wiążących, w tym w sferach dotychczas postrzeganych jako tradycyjnie przynależące do państw członkowskich. Jedną z takich dziedzin jest wynagrodzenie za pracę.

Monografia poświęcona jest problematyce kompetencji i działań wiążących Unii Europejskiej w zakresie ustalania wysokości wynagrodzenia za pracę. Ogólnym celem publikacji jest przeprowadzenie analizy działań prawodawczych Unii Europejskiej mających na celu przyjęcie aktów wiążących odnoszących się do ustalania wynagrodzenia za pracę, w szczególności jego wysokości minimalnej czy składników w kontekście przestrzegania przez unijnych prawodawców zasady przyznania kompetencji. Biorąc to pod uwagę, nadrzędnym celem niniejszej pracy jest odpowiedź na pytanie, czy wiążące działania prawodawcze Unii Europejskiej w dziedzinie wynagrodzenia za pracę wykraczają poza granice zasady przyznania kompetencji Unii.

Wybór tematu badawczego inspirowany był argumentami dotyczącymi zmiany sposobu określania wynagrodzenia za pracę pracowników delegowanych przez wprowadzenie zasady równej płacy za równą pracę wysuwanymi podczas debaty dotyczącej zmiany dyrektywy dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług, której projekt Komisja Europejska przedstawiła w marcu 2016 r. Oponenci tego rozwiązania podnosili brak kompetencji Unii w dziedzinie wynagrodzenia za pracę oraz niezastosowanie do dyrektywy zmieniającej podstawy prawnej z dziedziny polityki społecznej, pomimo treści dotyczącej warunków pracy. Następnym impulsem było proklamowanie w listopadzie 2017 r. Europejskiego filaru praw socjalnych, stanowiącego zbiór 20 praw odnoszących się do polityki socjalnej Unii Europejskiej. Zasada nr 6 Filaru, wprowadzająca prawo do sprawiedliwego wynagrodzenia, dała polityczny impuls do dalszych prac prawodawczych w tym zakresie, które przerodziły się w przedstawiony przez Komisję Europejską wniosek ustawodawczy dotyczący wiążącego aktu prawnego dążącego do harmonizacji kwestii wynagrodzenia za pracę. Dyrektywa w sprawie adekwatnych wynagrodzeń minimalnych została przyjęta w październiku 2022 r. Przy każdym z powyższych działań państwa członkowskie oraz pozostali interesariusze podnosili argument dotyczący kompetencji Unii Europejskiej do podejmowania działań prawodawczych w przedmiocie wynagrodzenia za pracę. Biorąc pod uwagę zasadę przyznania kompetencji wyznaczającą granicę możliwości podejmowania działań prawodawczych przez instytucje Unii Europejskiej i złożony status kompetencji Unii w dziedzinie polityki społecznej oraz fakt, że wynagrodzenie za pracę postrzegane jest jako kompetencja państw członkowskich, badane zagadnienie wydaje się istotne z perspektywy europejskiego prawa pracy.

W związku z powyższymi okolicznościami zidentyfikowałam na potrzeby niniejszej pracy trzy główne hipotezy badawcze podlegające weryfikacji w wyniku przeprowadzanej analizy. Pierwsza z nich zakłada, że przepisy traktatów nie pozwalają instytucjom Unii Europejskiej na tworzenie prawa ingerującego w wysokość wynagrodzenia za pracę w państwach członkowskich. Druga hipoteza badawcza opiera się natomiast na założeniu, że instytucje Unii Europejskiej (Komisja Europejska, Parlament Europejski i Rada) przekroczyły przyznane im kompetencje, ustanawiając wiążące środki dotyczące wynagrodzenia minimalnego w dyrektywie w sprawie adekwatnych wynagrodzeń minimalnych, do przyjęcia których impuls stanowił Europejski filar praw socjalnych. Zgodnie z ostatnią hipotezą zmiana sposobu określenia wynagrodzenia za pracę pracowników delegowanych wprowadzona na mocy dyrektywy 2018/957 stanowiła nieuprawnioną ingerencję prawodawcy unijnego w sposób określania wynagrodzenia za pracę pracowników delegowanych, która to zmiana doprowadziła do zaburzenia różnicy między delegowaniem pracowników a swobodnym przepływem pracowników.

W kontekście przedstawionych powyżej okoliczności oraz sformułowanych hipotez przed niniejszą pracą postawiono cztery główne cele badawcze. Każdy cel badawczy realizowany jest w ramach osobnego rozdziału, rozpoczynającego się zagadnieniami wprowadzającymi, a kończącego podsumowaniem rozważań. Natomiast w zakończeniu przedstawiono wnioski wynikające z przeprowadzonej analizy, wskazując na konkluzje związane z weryfikacją powyższych hipotez.

Pierwszy cel badawczy stanowił zbadanie rozwoju ram prawnych w przedmiocie wynagrodzenia za pracę. Z tego względu w rozdziale I omówiono pojęcie wynagrodzenia za pracę oraz przymiotniki używane do określenia jego funkcji (minimalne, godne), a także historię rozwoju międzynarodowych i unijnych przepisów w zakresie prawa pracy, ze szczególnym naciskiem na regulacje dotyczące wynagrodzenia, jak również przedstawiono debatę dotyczącą wprowadzenia unijnej koordynacji przepisów dotyczących wynagrodzenia za pracę, która przyczyniła się do ewolucji prawodawstwa unijnego.

Drugim celem badawczym była analiza kompetencji Unii Europejskiej w dziedzinie wynagrodzenia za pracę. W związku z tym w rozdziale II poddano analizie kompetencje Unii Europejskiej w dziedzinie polityki społecznej, w tym warunków pracy, oraz omówiono pojęcie wynagrodzenia za pracę. Następnie zbadano zakres wyłączenia kwestii wynagrodzenia za pracę z kompetencji Unii Europejskiej oraz przybliżono podstawy prawne, które zdaniem przedstawicieli doktryny mogłyby posłużyć do przyjęcia dyrektywy dotyczącej wysokości wynagrodzenia za pracę w prawie Unii Europejskiej.

Trzecim celem badawczym było zbadanie, jaki status w prawie unijnym ma Europejski filar praw socjalnych i czy może stanowić podstawę do wydania aktów wiążących dotyczących wynagrodzenia za pracę, jak również czy treść dyrektywy w sprawie adekwatnych wynagrodzeń minimalnych, będącej wiążącym instrumentem prawnym w przedmiocie wynagrodzenia za pracę przyjętym na podstawie prawnej z dziedziny polityki społecznej, uwzględnia ograniczenie kompetencji UE w dziedzinie wynagrodzenia za pracę. W związku z powyższym w rozdziale III dokonano analizy statusu prawnego Europejskiego filaru praw socjalnych i istotnej dla badanego zagadnienia jego treści. Następnie dokonano analizy celu i treści dyrektywy w sprawie adekwatnych wynagrodzeń minimalnych, co pozwoliło na analizę zastosowanej przez unijnych prawodawców podstawy prawnej.

Czwarty cel badawczy stanowił zidentyfikowanie różnic w kontekście prawa unijnego pomiędzy pracownikiem delegowanym w ramach świadczenia usług a pracownikiem korzystającym ze swobody przepływu pracowników, jak również zweryfikowanie możliwości przyjęcia uregulowania wynagrodzenia za pracę na podstawie prawnej odnoszącej się do swobody świadczenia usług z pominięciem polityki społecznej. Z tego względu w ostatnim rozdziale omówiono zwięźle swobodę przepływu pracowników oraz świadczenia usług w zakresie pozwalającym na porównanie pracownika korzystającego ze swobodnego przepływu pracowników z pracownikiem delegowanym. Następnie dokonano analizy kwestii delegowania pracowników, w tym problematyki prawa właściwego oraz zmian wprowadzonych na mocy dyrektywy 2018/957, podkreślając różnice między tą formą mobilności pracowniczej a przepływem pracowników. Rozdział zamyka analiza podstawy prawnej dyrektywy 2018/957 odnoszącej się do swobody rynku wewnętrznego, a nie polityki społecznej.

W celu weryfikacji sformułowanych hipotez i osiągnięcia celów badawczych w niniejszej monografii zastosowano metodę dogmatyczną. Analizie poddano zarówno źródła prawa pierwotnego Unii Europejskiej (przede wszystkim Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz Traktat o Unii Europejskiej) oraz prawa wtórnego (głównie z obszaru europejskiego prawa pracy), jak i umowy międzynarodowe odnoszące się do wynagrodzenia za pracę. W związku z przyjętą perspektywą prawa unijnego uwzględniono polski Kodeks pracy, aby pokazać sposób wdrożenia prawa unijnego do polskiego porządku prawnego. Metoda ta została również wykorzystana do analizy orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, odgrywając kluczową rolę w szczególności przy ustalaniu zakresu wyłączenia wynagrodzenia za pracę z kompetencji Unii Europejskiej, oraz literatury przedmiotu.