Nadolska Aleksandra, Komisja Nadzoru Finansowego w nowej instytucjonalnej architekturze europejskiego nadzoru finansowego

Istnieje pozytywny związek pomiędzy prawidłowo funkcjonującym i rozwiniętym systemem finansowym a wzrostem gospodarczym. Stabilny i rozwinięty system finansowy, w tym infrastruktura prawna i instytucjonalna, jest bowiem warunkiem wzrostu gospodarczego oraz poprawy dobrobytu społecznego.

Znaczenie systemu finansowego dla funkcjonowania gospodarki i życia społecznego jest najwyraźniej widoczne przez pryzmat kosztów, jakie powstają, gdy dochodzi do kryzysu w systemie finansowym i w konsekwencji przestaje on pełnić swoje funkcje prawidłowo. Konsekwencje kryzysu finansowego ponoszą nie tylko uczestnicy rynku , ale także podatnicy, którzy muszą finansować wydatki publiczne związane z rozwiązywaniem materialnych skutków kryzysów.

Kryzysy finansowe nigdy dotąd nie stanowiły takiego zagrożenia dla stabilności systemu finansowego jak obecnie . W rozważaniach na ich temat nie można jednak pominąć tego, że występowanie recesji na rynku ma wymiar zarówno negatywny, jak i pozytywny. Pozytywne skutki kryzysów finansowych prowadzą do refleksji i są bodźcem do zmian. Poza stratami finansowymi i spadkiem zaufania do rynku finansowego kryzysy stają się bowiem punktem wyjścia do reorganizacji zastanych rozwiązań, w tym również strukturalnych, panujących na rynkach finansowych. Można nawet stwierdzić, że poprzez pełnienie funkcji mobilizującej decydentów kryzys przyczynia się do narodzin prawa rynku finansowego, ponieważ dzięki niemu wprowadzane są zmiany systemowe, których realizacja często bywała odkładana w czasie.

Ostatni globalny kryzys finansowy doprowadził do absolutnej zmiany podejścia do pojęcia jednolitego rynku finansowego Unii Europejskiej, który nie może być już rozłącznie ujmowany w kategoriach miejsca bądź transakcji. Mamy bowiem do czynienia z rynkiem finansowym jako instytucją prawną, a więc całościowym ujęciem istotnych cech zjawisk (w sensie podmiotowym, przedmiotowym i funkcjonalnym) regulowanych przez prawo. W ten oto sposób pojawił się współczesny paradygmat systemowy, w myśl którego cechy wszystkich sektorów rynku finansowego mogą być zrozumiane tylko na podstawie dynamiki prawa rynku finansowego jako całości.

Uznawany dotychczas przez międzynarodowe podmioty finansowe modelowy system nadzoru, oparty na samoregulacji, strukturyzacji i partykularyzmie, zawiódł. Globalizacja oraz towarzysząca jej liberalizacja rynku finansowego i dostępu do niego przyczyniły się do narastania asymetrii na międzynarodowych rynkach finansowych i wzrostu liczby innowacyjnych instrumentów finansowych, nad którymi utracono kontrolę. Rosnąca tęsknota za bezpieczeństwem i wzrost zapotrzebowania na informację ze strony instytucji zarządzających stały się przyczynkiem do stworzenia współczesnej koncepcji bezpieczeństwa, opartej na bezpieczeństwie prawnym. Przede wszystkim zaś dały podstawę do przyjęcia pełnej harmonizacji prawa w ramach zintegrowanego porządku prawnego UE, co ma na celu wyeliminowanie arbitrażu regulacyjnego i zmierza do przyjęcia jednakowych zasad wdrożenia regulacji oraz ich respektowania. To z kolei umożliwić ma lepszą ocenę ryzyka w systemach finansowych w pojedynczych krajach i całej Unii.

Zmiana w podejściu do jednolitego rynku finansowego UE, stanowiącego bazę, na której opiera się proces europejskiej integracji, spowodowała zmiany regulacyjne i nadzorcze. Relacja między regulacją a nadzorem kształtuje się na zasadzie wzajemnej zależności. Analizę tych zmian należy rozpocząć od uświadomienia sobie nowego systemowego ujęcia rynku finansowego, którego istotą jest traktowanie stabilności systemu finansowego jako całości, w ramach której stabilność poszczególnych instytucji finansowych oraz ochronę konsumenta należy ujmować jako zbiory elementów powiązanych w jedną całość.

Niekwestionowaną konsekwencją wydarzeń z lat 2007–2009 jest większy niż dotąd udział nadzoru finansowego w polityce stabilizowania rynku finansowego. Ten udział objawia się w trzech płaszczyznach nadzoru poprzez:

W obszarze regulacji ulepszanie przepisów europejskich i krajowych w oparciu o zasadę „bezpieczeństwo przede wszystkim” służyć ma ograniczeniu ryzyka wystąpienia kolejnego tak głębokiego kryzysu jak ten, który wstrząsnął światem w 2007 r. Dlatego w celu wzmocnienia struktury jednolitego rynku finansowego Unia zaproponowała jednolity mechanizm nadzoru, wspólne ramy zarządzania w sytuacji kryzysowej oraz jednolity mechanizm restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków wraz ze zharmonizowanym system ochrony depozytów. U podstaw tej doniosłej w skutkach koncepcji leży przekonanie, że sama koordynacja działań nadzorczych nie jest wystarczająca, stąd konieczne jest pogłębienie współpracy polegające na wspólnym podejmowaniu decyzji. Unia bankowa ma również zapobiec izolowaniu się sektorów bankowych państw członkowskich, które prowadzi do fragmentaryzacji jednolitego rynku i de facto mu zagraża.

W następstwie kryzysu zidentyfikowana ponadto została słabość regulacyjna polegająca na braku nadzoru o charakterze systemowym, który nie tylko identyfikuje i analizuje, ale też ogranicza ryzyko zagrażające stabilności systemu finansowego jako całości. Aktualnie kluczowy podział w zakresie nadzoru finansowego dokonuje się zatem w obszarze trzech poziomów: makroostrożnościowego, mikroostrożnościowego i ochrony konsumentów. Innymi słowy, dezaktualizuje się podział pionowy nadzoru nad rynkiem finansowym i jego wpływ na stabilność finansową, którą teraz wyznaczać będzie przede wszystkim zakres i intensywność współpracy zintegrowanego organu nadzoru z bankiem centralnym.

Słowo „architektura” stało się kluczem do zrozumienia zmian, które zachodzą rynku finansowym UE i którym w całości została poświęcona niniejsza praca. Architektura to wszakże nic innego, jak sztuka tworzenia aktualnego planu systemowego. Tym samym przez architekturę finansową należy rozumieć układ instytucji oraz przepisów prawa i zasad, na których opierają się stosunki finansowe istniejące pomiędzy podmiotami publicznymi i prywatnymi różnych państw. Istota architektury finansowej obejmuje więc zarówno instytucje czy rynki, jak też działania podejmowane na szczeblu państwowym przez organy władzy oraz podmioty prywatne w sferze gospodarczej i finansowej. Powszechnie jednak przyjmuje się, że mianem architektury finansowej określa się instytucjonalne, regulacyjne i nadzorcze ramy funkcjonowania systemu finansowego. W monografii architektura europejskiego nadzoru nad rynkiem finansowym ujęta została w takim właśnie zakresie i obejmuje regulacyjne oraz nadzorcze ramy funkcjonowania rynku finansowego w sensie instytucjonalnym.

Zwrot „nowa instytucjonalna architektura nadzoru” akcentować ma rozpoczęcie przez Unię Europejską kolejnego etapu wprowadzania istotnych zmian w dotychczasowym funkcjonowaniu Europejskiej Unii Gospodarczej i Walutowej, zmierzającego do przyszłej pełnej integracji systemów fiskalnych i stworzenia unii fiskalnej. W obszarze nadzoru nad rynkiem finansowym architektura opiera się na następujących instytucjach składowych:

Unikalność tego rozwiązania polega na tym, że na szczeblu europejskim nadzór nie opiera się już na sieci nadzorów lokalnych, albowiem sieć tę zastąpiono ponadnarodowymi instytucjami, którym Unia przyznała podmiotowość prawną. Fakt, że krajowi nadzorcy nie stanowią już – w sensie instytucjonalnym – jednolitego nadzoru finansowego Unii Europejskiej, odgrywając jedynie rolę dopełniającą wobec niego, świadczy zaś o tym, że dla określenia obecnego kształtu instytucjonalnego nadzoru finansowego w UE niewłaściwe i nieodpowiednie są określenia „nowa budowa” bądź „nowa struktura”. Sugerowałyby one ulepszenie, unowocześnienie czy ogólnie powierzchowne zweryfikowanie dotychczas zastanej konstrukcji nadzoru finansowego. Unia Europejska, tworząc nową architekturę nadzoru finansowego, nie przekształciła tymczasem istniejących rozwiązań instytucjonalnych – zbudowała nową europejską przestrzeń nadzorczą. W jej ramach równolegle funkcjonują krajowe i europejskie organy nadzoru, z tym że nowe europejskie instytucje nadzorcze działają już tylko na podstawie właściwych sobie zasad ustrojowych, wprowadzając w życie nowoczesne reguły i standardy wspólne wszystkim państwom członkowskim.

Szczególną uwagę należy jednocześnie zwrócić na fakt, że ta nowa instytucjonalna architektura nadzoru nad rynkiem finansowym proklamuje jedność, a to z kolei oznacza, że wszelkie relacje pomiędzy krajowymi i europejskimi organami nadzoru należy układać wewnątrz tej architektury . Krajowe organy nadzoru, w tym m.in. Komisja Nadzoru Finansowego, są więc elementami europejskiej architektury nadzoru finansowego i w ten sposób wypełniają jej wewnętrzną przestrzeń. Podmiotami pełnoprawnymi na szczeblu Unii pozostają natomiast nowe europejskie instytucje nadzoru.

Omawiane zmiany regulacyjne mają przełomowe znaczenie, ponieważ nadzór finansowy funkcjonujący od 2011 r. w ramach Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego bazował jeszcze na nadzorcach krajowych. Rozwiązania zawarte w jednolitych mechanizmach oparte są natomiast na nowej filozofii, gdzie najwyższe miejsce w hierarchii nadzoru finansowego zajmować będą instytucje europejskie. Stanowi to wyraz normatywnych zmian w obszarze rynku finansowego, polegających na przejściu od „wspólnego rynku” do „jednolitego rynku” .

Obecnie nie budzi wątpliwości fakt, że nadzór nad rynkiem finansowym w Polsce ma charakter i narodowy, i europejski, co jest efektem zmiany filozofii myślenia o tym nadzorze. Wspomniana zmiana charakteryzuje się zwrotem od pojęcia części ku pojęciu całości, co oznacza przejście od stabilności pojedynczej krajowej instytucji finansowej ku stabilności europejskiego rynku finansowego en bloc. W takim sensie pomiędzy nadzorem krajowym i nadzorem europejskim zachodzi tożsamość, która jest wprawdzie równaniem, ale tylko wówczas, gdy nadzór krajowy i nadzór europejski są definiowane i mierzone w ten sam sposób. Istotne przy tym jest, że omawiana tożsamość nie dotyczy wyłącznie nadzoru rozumianego jako funkcja lub proces, ale również nadzoru w sensie instytucjonalnym. Działania podejmowane przez nadzór unijny mają przecież szansę powodzenia i mogą być efektywne tylko wtedy, gdy nadzór krajowy będzie wspierał nadzór unijny, aktywnie w nim uczestniczył i współpracował z nim. Cele nadzorcy unijnego powinny być jednolicie rozumiane i wypełniane przez krajowe organy nadzorcze, nawet w sytuacji, gdy centrum decyzyjne zostało ostatecznie przeniesione z poziomu państw członkowskich na poziom UE.

W tym miejscu szczególnego zaznaczenia wymaga, że zabieg przesunięcia instytucjonalnego centrum decyzyjnego nie przesądza wcale o osłabieniu działalności krajowych organów nadzoru w sensie funkcjonalnym. Wręcz przeciwnie, wydaje się, że dopiero teraz krajowe organy nadzoru posiadają właściwy poziom legitymizacji. Umocowanie takie ulega przecież wzmocnieniu, jeśli uznaje się owe podmioty za reprezentatywne dla różnych części świata i krajów na różnych poziomach rozwoju rynku finansowego. Lokalne nadzory zostały umocowane do działania na szczeblu europejskim z dniem 1 stycznia 2011 r., tj. w momencie rozpoczęcia funkcjonowania zdecentralizowanej sieci nadzoru nad rynkiem finansowym Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego. Wzmocnienia tej legitymizacji należy wprost upatrywać w przepisach nowego pakietu regulacyjnego CRDIV/CRR, który wszedł już w życie i zaczął obowiązywać od 1 stycznia 2014 r. To w jego unormowaniach wprost wskazano, że działania krajowych organów nadzoru mają nie tylko wymiar lokalny, ale przede wszystkim unijny. Tym samym więc wykonując swoje ogólne obowiązki, właściwe krajowe organy nadzoru powinny uwzględniać potencjalny wpływ swoich decyzji na stabilność finansową, która nie ogranicza się tylko do granic danego kraju, ale obejmuje stabilność finansową całej UE oraz wszystkich innych państw członkowskich uczestniczących w nowej instytucjonalnej architekturze europejskiego nadzoru finansowego. Zasada ta powinna służyć wspieraniu stabilności finansowej w Unii, której warunkiem koniecznym jest stabilność poszczególnych instytucji finansowych funkcjonujących we wszystkich państwach członkowskich.

W związku z powyższym celem prezentowanej pracy jest wszechstronna analiza nowej instytucjonalnej architektury nadzoru nad rynkiem finansowym w Unii Europejskiej ze szczególnym uwzględnieniem procesu przekształcania nadzoru sektorowego w zintegrowany oraz statusu prawnego i aspektów niezależności Komisji Nadzoru Finansowego, w tym przedstawienie postulatów de lege lata i de lege ferenda. Aby tego dokonać, należało zweryfikować aktualną strukturę i zakres funkcjonowania organów sprawujących nadzór w państwach członkowskich UE. W tym celu w pracy – na przykładzie Komisji Nadzoru Finansowego – poddano badaniu proces przekształcania nadzoru sektorowego w nadzór zintegrowany (co jest tendencją ogólnoświatową), przeanalizowano trzy podstawowe aspekty niezależności nadzorcy zintegrowanego oraz przy zastosowaniu metod prawniczych i ekonomicznych podjęto próbę oceny efektywności nadzoru zintegrowanego rozumianej jako kwalifikowana skuteczność.

Ocena skuteczności nadzoru nad rynkiem finansowym dokonywana jest poprzez analizę osiągania przez organ nadzoru stawianych przed nim celów ogólnych i szczegółowych. Celem ogólnym działalności Komisji Nadzoru Finansowego jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania całego rynku finansowego. W ramach tak szeroko ujętego celu Komisji mieszczą się cele szczegółowe, które wskazują następujące ustawy: prawo bankowe, ustawa o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz o Rzeczniku Ubezpieczonych, ustawa o nadzorze nad rynkiem kapitałowym, ustawa o nadzorze uzupełniającym nad instytucjami kredytowymi, zakładami ubezpieczeń, zakładami reasekuracji i firmami inwestycyjnymi wchodzącymi w skład konglomeratu finansowego, ustawa o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, ustawa o usługach płatniczych, a także rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1060/2009 w sprawie agencji ratingowych. Z tych względów wnioskowanie przeprowadzone w pracy dotyczyło ustalenia, czy nadzór nad rynkiem finansowym sprawowany przez Komisję Nadzoru Finansowego jest efektywny i czy jego efektywność zostanie zachowana w ramach nowej instytucjonalnej architektury nadzoru finansowego w Unii Europejskiej.

Badania przeprowadzone w obszarze nowej instytucjonalnej architektury europejskiego nadzoru finansowego doprowadziły do przyjęcia, że obecnie nie znajduje już uzasadnienia podział na krajowy i europejski nadzór nad rynkiem finansowym. W pracy ustalono też, że efektywność nadzoru finansowego nie zależy od przyjętego modelu instytucjonalnego. Nie można jednak wykluczyć, że efektywność obecnych krajowych rozwiązań instytucjonalnych nadzoru finansowego zostanie w przyszłości obniżona w ramach funkcjonowania nowej instytucjonalnej architektury nadzoru nad rynkiem finansowym w Unii Europejskiej. To jednak nie pozostawia możliwości dokonania wyboru pomiędzy funkcjonowaniem w ramach tej architektury bądź poza nią. Fakt jej tworzenia zgodnie z zasadą dobra wspólnego stanowi nowy paradygmat Unii Europejskiej, którego istotą jest zapewnienie efektywności nadzoru finansowego na poziomie europejskim.

Praca obejmuje stan prawny na dzień 1 czerwca 2014 r.