Niezgódka-Medek Małgorzata, Szubiakowski Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Orzecznictwo. Piśmiennictwo

Źródła administracyjnego prawa procesowego cechują się w porównaniu do procedur sądowych krótką historią. Postępowanie administracyjne powstawało jako instrument stosowania administracyjnego prawa materialnego wraz z ukształtowaniem się tego prawa we współczesnym rozumieniu . Pierwsze akty prawne normujące procedurę stosowania prawa materialnego datują się na początek XX wieku. Pomijając ramową ustawę hiszpańską z 1889 r., pierwszy akt, który można zakwalifikować do sfery aktów administracyjnego prawa procesowego, to austriacka ustawa o postępowaniu administracyjnym z 1925 r. Pod wpływem myśli ustawodawcy austriackiego szereg krajów wprowadziło do swego porządku prawnego ustawy zazwyczaj wyraźnie oparte na wzorcu austriackim (Czechosłowacja – 1928 r., Polska – 1928 r. i Jugosławia – 1930 r.) .

Choć dalszy rozwój rodzącej się koncepcji regulacji procesowych w obszarze prawa administracyjnego jest z naukowego punktu widzenia bardzo ciekawy, to w dalszym tekście skupimy się na bezpośrednim przedmiocie niniejszego opracowania, czyli na postępowaniu administracyjnym w Polsce. Jak już wspomniano, pierwszym aktem procesowym w tym obszarze było rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym . Akt ten, który ze względu na zakres regulacji nie był określony mianem kodeksu, normował wydawanie aktów administracyjnych. Przy czym termin ten nie pokrywa się z dzisiejszym rozumieniem decyzji administracyjnej.

Choć akt ten obowiązywał stosunkowo długo, bo do czasu wejścia w życie obowiązującego Kodeksu, tj. do 1 stycznia 1961 r., to jego stosowanie po II wojnie światowej wiązało się z szeregiem trudności. Należy do nich zaliczyć przede wszystkim równoległe stosowanie samoistnej uchwały Rady Ministrów z 14 grudnia 1950 r. o rozpatrywaniu i załatwianiu odwołań, listów i zażaleń ludności oraz krytyki prasowej . Wprowadzenie nowej instytucji o charakterze procesowym bez należytej synchronizacji z postępowaniem administracyjnym rodziło poważne problemy praktyczne. Kolejna trudność w stosowaniu rozporządzenia to datująca się od 1950 r. kolegialność organów administracji (prezydiów rad narodowych) . Rozporządzenie było tworzone z myślą o jednoosobowych organach orzekających, w konsekwencji wprowadzenia prezydiów rad narodowych jako organów orzekających rodziło problemy w sferze wykładni. Do utrudnień w stosowaniu rozporządzenia należy też zaliczyć brak kontroli sądowej administracji po 1945 r. Ten instrument wykładni prawa starano się zastąpić w późniejszym okresie wprowadzeniem do ustawy procesowej zasad ogólnych.

Piętrzące się problemy stały się źródłem uznania konieczności przygotowania nowego aktu procesowego. Inicjatywę w tym zakresie podjęło Zrzeszenie Prawników Polskich, które w 1957 r. przedłożyło gotowy projekt nowej ustawy procesowej. Do jego wykorzystania jednak nie doszło. Specjalna komisja, której powierzono zadanie przygotowania projektu nowej ustawy, została natomiast powołana w Urzędzie Rady Ministrów. Efektem przeprowadzonych przez Komisję prac był projekt z 1959 r., który został ogłoszony drukiem i poddany pod publiczną dyskusję. Po podsumowaniu zgłoszonych uwag i wniosków do Sejmu skierowany został projekt ustawy przyjętej przez Sejm 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego . Ustawa z licznymi zmianami i przekształceniami obowiązuje do dziś.

Obowiązujący Kodeks w pierwotnym kształcie ustawy różnił się od rozporządzenia z 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Ustawa zawierała w istocie dwa zespoły regulacji prawnej. Tekst ustawy obejmował regulację normującą postępowanie administracyjne w znaczeniu ścisłym. Drugą część regulacji stanowiły przepisy o skargach i wnioskach.

Dalsze dzieje Kodeksu postępowania administracyjnego to przede wszystkim okres zmian spowodowanych ewolucją ustroju administracji terenowej. Przełomowa zmiana nastąpiła w 1980 r.. Głębokie zmiany Kodeksu przyniosła ustawa z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego . Polegały one na znaczącej przebudowie ustawy i rozszerzeniu zawartych w niej rozwiązań. Dotychczasowa regulacja zawarta w dziale I i II ustawy w tekście pierwotnym, normująca procedurę wydawania decyzji administracyjnych, pozostała w działach. Nowy dział III regulował zastosowanie postępowania zawartego w ustawie do spraw podatkowych i spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Kolejny dział IV wprowadzał do nowego tekstu regulację dotyczącą udziału prokuratora w postępowaniu administracyjnym. Nowy dział V regulował postępowanie przed specjalnym organem, który rozstrzygał spory o właściwość pomiędzy organami administracji i sądami powszechnymi (Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym). Dział VI zawierał w art. 196–216 procedurę postępowania przed nowo powołanym do życia 1 września 1980 r. Naczelnym Sądem Administracyjnym, a także kompetencje tego sądu. Kolejny dział VII normował czynności służące wydawaniu zaświadczeń, dział VIII zaś odnosił się do postępowania w sprawie skarg i wniosków. Przedostatni dział IX ustawy regulował opłaty i koszty postępowania i odnosił się do procesu stosowania działu I i II, a także działu III ustawy. Ostatnia część ustawy (dział X) w redakcji z 1980 r. zawierała dwa przepisy, a mianowicie art. 268a i art. 269, które ustawa określa jako przepisy końcowe.

Tak ukształtowany tekst ustawy z aktualizującymi go na skutek przemian ustrojowych w 1990 r. zmianami obowiązywał przez wiele lat. Pierwszą zasadniczą zmianą Kodeksu po tym okresie było wyłączenie przepisów normujących działanie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przeniesienie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne do osobnej ustawy nastąpiło na mocy ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Zarazem uchylone zostały odnośne przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego . Następnie na mocy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa uchylono art. 164 do 179 k.p.a. , przenosząc postępowanie podatkowe do Ordynacji (dział III o.p.).

W takim kształcie, tj. pozbawiona części przepisów działu III oraz działów V i VI, ustawa, obowiązywała do momentu wprowadzenia najpoważniejszej zmiany od czasu wejścia w życie Kodeksu. Zmianę tę obowiązującą od 1 czerwca 2017 r. należy uznać za najdalej idącą nowelizację od roku 1980. Po pierwsze, w daleko idący sposób zmieniono wiele z dotychczasowych rozwiązań szczegółowych. Po drugie, do ustawy zostały wprowadzone liczne nowe regulacje zawarte w nowych działach (dział IVa, VIIIa) oraz nowych rozdziałach działu II k.p.a. (rozdział 5a, rozdział 8a, rozdział 14). W konsekwencji nowelizacji na mocy ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw , Kodeks uległ nie tylko znaczącemu poszerzeniu z punktu widzenia zakresu zawartej tu regulacji, ale też został znacząco zmodernizowany i wzbogacony o instytucje procesowe, które do tej pory nie były objęte regulacją kodeksową. Nie oznacza to też końca procesu zmian. Nowe rozwiązania, choć w niewielkiej skali, są bowiem wprowadzane do tekstu Kodeksu.