Spurek Sylwia, Izolacja sprawcy od ofiary. Instrumenty przeciwdziałania przemocy w rodzinie

Zjawisko przemocy w rodzinie jest jednym z najpoważniejszych problemów społecznych. Jest przy tym problemem interdyscyplinarnym, a co za tym idzie, skuteczne przeciwdziałanie przemocy w rodzinie powinno obejmować szereg działań i obszarów, poczynając od profilaktyki, kończąc na ściganiu i karaniu sprawców. Kluczowym aspektem przeciwdziałania tej przemocy – ze względu na jej charakter – jest zapewnienie przez państwo bezpieczeństwa osobie doświadczającej przemocy w rodzinie, ważne nie tylko dla osiągnięcia celów ewentualnego postępowania karnego prowadzonego przeciwko sprawcy przemocy w rodzinie, lecz przede wszystkim dla realizacji praw człowieka ofiary przemocy. Bezpieczeństwo ofiary przemocy w rodzinie powinno być zapewnione poprzez odizolowanie od niej sprawcy przemocy. Specjaliści zajmujący się przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie od dawna podnoszą w szczególności, że wspólnie zajmowane mieszkanie lub dom powinien opuścić sprawca przemocy w rodzinie, a nie ofiara, która często jest zmuszona szukać schronienia u rodziny, znajomych czy w ośrodkach prowadzonych przez samorząd. Postulują oni wprowadzenie szerokich możliwości decydowania przez odpowiednie służby o zakazie kontaktów sprawcy z ofiarą, zakazie zbliżania się przez sprawcę do ofiary oraz nakazie opuszczenia przez sprawcę lokalu. Tych form izolacji sprawcy od ofiary dotyczyć będzie niniejsza monografia.

Co istotne, izolacja sprawcy przemocy w rodzinie od ofiary może dotyczyć różnych etapów postępowania karnego, w tym postępowania przygotowawczego, postępowania toczącego się przed sądem, a także etapu wyrokowania, a zatem sytuacji, gdy sprawca przemocy w rodzinie ma określony w danym postępowaniu status – podejrzanego, oskarżonego lub skazanego. Izolacja sprawcy od ofiary może również dotyczyć sytuacji, gdy nie toczy się żadne postępowanie przeciwko sprawcy. Stąd za zasadne uznano użycie w tytule monografii pojęć „sprawca” oraz „ofiara”, a także odwołanie się do sformułowania „przemoc w rodzinie”, które nie wskazuje na etap postępowania i konkretną penalizację danego czynu. Jak zostało to przedstawione w monografii, przemoc w rodzinie może bowiem wyczerpywać znamiona różnych przestępstw.

Przedmiotowy zakres monografii odwołuje się również do sytuacji, w której nie toczy się żadne postępowanie przeciwko sprawcy, a jego izolacja od ofiary jest konieczna. Należy w tym miejscu podkreślić, że w wielu ustawodawstwach to nie (dopiero) sąd w danym postępowaniu, a policjant – natychmiast, gdy mamy do czynienia z przemocą, bez względu na ewentualne wszczęcie postępowania prowadzonego w sprawie i bez względu na jego etap – decyduje o nałożeniu na sprawcę przemocy w rodzinie zakazu zbliżania się, zakazu kontaktów i nakazu opuszczenia lokalu.

Przedstawienie kwestii izolacji sprawcy od ofiary w sprawach o przemoc w rodzinie ograniczone zostało w monografii do zakresu objętego przepisami ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 10 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 125, poz. 842). Poszczególne możliwości izolacji sprawcy od ofiary zostały zatem przeanalizowane na gruncie przepisów u.p.p.r. przyjętej w 2005 r. oraz nowelizacji ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.), której dokonała wówczas u.p.p.r. Pod uwagę wzięłam również regulacje zm.u.p.p.r. (często nazywaną w monografii „nowelizacją z 2010 r.”), tj. przepisów wprowadzonych w 2010 r. w samej u.p.p.r. oraz w szczególności w k.k. oraz ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.). W monografii prezentuję ewolucję rozwiązań prawnych, od mechanizmów szczątkowych wprowadzonych w 2005 r., do instytucji z 2010 r. – pełniejszych i bardziej kompleksowych, choć nadal, w mojej ocenie, niedoskonałych. W tym celu przyjęłam chronologiczną strukturę przedstawienia poszczególnych możliwości izolacji sprawcy od ofiary, stopniowo wprowadzanych do polskiego porządku prawnego.

Co istotne, w monografii skoncentrowałam się na treści i brzmieniu przepisów i przez analizę tej treści i brzmienia przedstawiłam możliwości, jakie daje polski system prawny w zakresie izolacji sprawcy przemocy w rodzinie od ofiary. Kwestię tę analizowałam w oparciu o dokumenty źródłowe, w tym o rekomendacje i zalecenia organów międzynarodowych, orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, opinie i uwagi uczestników procesu ustawodawczego w Polsce, a także projektowane i obowiązujące akty prawne krajowe i zagraniczne oraz akty prawa międzynarodowego.

Poszczególne rozdziały monografii zawierają szczegółowe omówienie i analizę przepisów wyżej wskazanych ustaw z 2005 i 2010 r. w zakresie izolacji sprawcy przemocy w rodzinie od ofiary, przy czym kwestia ta została w monografii przedstawiona na szerokim tle innych przepisów tych ustaw. W ten sposób pokazany został kontekst przepisów dotyczących izolacji sprawcy przemocy w rodzinie od ofiary i ich relacja do innych wprowadzonych wówczas regulacji, a także znaczenie innych regulacji prawnych dla przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Ze względu na fakt, iż niniejsza monografia stanowi jedną z pierwszych i nielicznych prac prawniczych dotyczących przemocy w rodzinie, za celowe uznałam także zawarcie w niej obszernych wyjaśnień i omówienia zagadnień związanych z jej przedmiotem, a pewne aspekty problemu przemocy w rodzinie przedstawiłam w sposób interdyscyplinarny.

Analizę obowiązujących regulacji prawnych poprzedziłam omówieniem przebiegu procesu legislacyjnego, który doprowadził do uchwalenia tych przepisów. Miałam okazję osobiście brać udział w tych procesach. Dlatego też nie oparłam się pokusie, żeby informacje uzyskane na zasadzie „obserwacji uczestniczącej” przekazać czytelnikowi. Pozwalają one nie tylko prześledzić tok procesu legislacyjnego, lecz także odtworzyć atmosferę prac nad poszczególnymi przepisami oraz wykazać, jaką wagę i znaczenie im wówczas nadawano. W szczególności chodziło o zwrócenie uwagi, na jakie regulacje kładziono nacisk wtedy, w parlamentarnych debatach, o próbę wyjaśnienia, dlaczego tematyka izolacji sprawcy od ofiary „zginęła” w dyskusji, która skupiała się przede wszystkim na zakazie stosowania kar cielesnych wobec małoletnich i odebraniu dziecka z rodziny przez pracownika socjalnego. Dyskusja ta świadczy o priorytetach polskiego ustawodawcy przy uchwalaniu ustaw w 2005 i 2010 r. Ponadto, niejako przy okazji, wskazuje na niskie usytuowanie praw kobiet w hierarchii społecznie chronionych wartości oraz pokazuje kulturę tworzenia prawa w Polsce. Stąd omówienie w monografii przebiegu prac parlamentarnych.

Należy wspomnieć, że w monografii są zamiennie używane pojęcia „przemoc w rodzinie” oraz „przemoc domowa”, to ostatnie jako wierne tłumaczenie angielskiego wyrażenia domestic violence, określającego przemoc w rodzinie, użytego przykładowo w Konwencji Rady Europy z 2011 r. o zapobieganiu i zwalczaniu przemocy wobec kobiet i przemocy domowej.

W rozdziale I monografii zostały omówione zagadnienia dotyczące zjawiska przemocy w rodzinie, w szczególności definicje tego pojęcia oraz tzw. cykl przemocy w rodzinie. Dla zobrazowania skali zjawiska przemocy w rodzinie została dokonana analiza danych statystycznych dotyczących zjawiska, w tym informacji gromadzonych przez Policję i danych sądowych oraz szacunków liczbowych co do rozmiarów zjawiska przemocy w rodzinie wynikających z badań opinii publicznej. Rozdział I zawiera zatem najbardziej istotne informacje dotyczące charakteru i skali przemocy domowej, uzasadniające potrzebę podejmowania przez organy państwa specjalnych działań, w szczególności w zakresie izolacji sprawcy przemocy w rodzinie od ofiary.

W rozdziale II monografii zostały z kolei przedstawione regulacje dotyczące przeciwdziałania przemocy w rodzinie – ze szczególnym zwróceniem uwagi na kwestię izolacji sprawcy od ofiary – zawarte w aktach prawa międzynarodowego, w tym w ratyfikowanych przez Polskę umowach międzynarodowych, a także postanowienia zawarte w innych dokumentach międzynarodowych. Dokumenty te zostały przedstawione z uwzględnieniem podziału na trzy systemy prawne – Organizacji Narodów Zjednoczonych, Rady Europy oraz Unii Europejskiej. Ponadto dokonana została analiza opinii i rekomendacji wydanych przez organy i ciała nadzorujące przestrzeganie przedmiotowych aktów prawnych, a także orzecznictwo ETPCz w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Przemoc w rodzinie została w ten sposób ukazana jako problem naruszania praw człowieka oraz podstawa do międzynarodowej odpowiedzialności władz państwa-strony Konwencji lub Paktu za zaniechania w zakresie jej przeciwdziałania, w szczególności brak izolacji sprawcy od ofiary. Na zakończenie rozdziału II zostało zaprezentowane jedno z zagranicznych ustawodawstw uważanych za wzorcowe w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie i izolacji sprawcy przemocy od ofiary, tj. austriacka ustawa o ochronie przed przemocą w rodzinie.

W rozdziale III monografii został omówiony proces legislacyjny w zakresie ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, uchwalonej dnia 29 lipca 2005 r., ze szczególnym uwzględnieniem kwestii izolacji sprawy przemocy w rodzinie od ofiary. Przedstawiono prace ustawodawcze nad projektem regulacji, poczynając od postulatów organizacji pozarządowych w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ofierze przemocy w rodzinie bez względu na etap postępowania w sprawie oraz odpowiadającej na te postulaty koncepcji przepisów, opracowanej przez Pełnomocnika Rządu ds. Równego Statusu Kobiet i Mężczyzn, przez konsultacje społeczne i uzgodnienia międzyresortowe projektu ustawy prowadzone przez jego wnioskodawcę z członkami rządu, aż do przyjęcia projektu przez Radę Ministrów. Następnie w rozdziale tym została dokonana analiza kolejnych etapów procesu ustawodawczego, tj. prace nad rządowym projektem u.p.p.r., prowadzone w Sejmie RP, w szczególności w komisjach sejmowych, a także w Senacie RP. W rozdziale zostały uwzględnione również opinie, które opracowano lub zlecono na potrzeby tego procesu ustawodawczego przez sejmowe Biuro Studiów i Ekspertyz lub senackie Biuro Legislacyjne. Analiza przedstawiona w rozdziale została oparta na dokumentach źródłowych, w szczególności na projektach aktów prawnych, a także na opiniach opracowanych w procesie uzgodnień międzyresortowych i konsultacji społecznych, dotyczących tych projektów, jak również na stenogramach z posiedzeń plenarnych Sejmu i Senatu oraz posiedzeń komisji sejmowych i senackich. Ta sama metoda badań została zastosowana w przypadku procesu nowelizacji ustawy, rozpoczętego w 2007 r.

Rozdział IV monografii zawiera omówienie i ocenę regulacji ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w brzmieniu uchwalonym w 2005 r. Stosunkowo ogólnie przedstawione zostały przepisy dotyczące zadań i obowiązków administracji ujętych w ustawie, definicje ustawowe oraz preambuła ustawy. Na tle tych regulacji zostały obszernie omówione przepisy dotyczące izolacji sprawcy przemocy w rodzinie od ofiary, których celem miało być zapewnienie ochrony i bezpieczeństwa osobom doświadczającym przemocy w rodzinie. W ten sposób pokazane zostały efekty prac legislacyjnych i ustawodawczych przedstawionych w rozdziale III niniejszej monografii oraz sposób i poziom realizacji postulatów środowisk pozarządowych w zakresie ochrony ofiary przemocy domowej przed sprawcą.

Kolejny, V rozdział zawiera analizę procesu legislacyjnego w zakresie nowelizacji ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, tj. zm.u.p.p.r., ze szczególnym uwzględnieniem kwestii izolacji sprawy przemocy w rodzinie od ofiary. Pokazana została geneza nowelizacji ustawy, „małe” nowelizacje ustawy z 2009 i 2010 r., w tym przeniesienie określonych rozwiązań z u.p.p.r. do k.p.k., następnie projekty – rządowy i poselski – nowelizacji ustawy oraz planowana w 2008 r. inicjatywa obywatelska, czyli projekt autorstwa Fundacji „Razem Lepiej”. Następnie w rozdziale tym zostały przedstawione poszczególne etapy procesu ustawodawczego, w sposób analogiczny do metody zastosowanej w rozdziale III.

W ostatnim rozdziale monografii dokonano oceny regulacji wprowadzonych do polskiego systemu prawnego w drodze nowelizacji z 2010 r. W rozdziale przedstawiona została ewolucja – od 2005 r. – rozwiązań zawartych w u.p.p.r., a także w innych ustawach, w szczególności w k.k. oraz k.p.k. Przepisy wprowadzone w 2010 r. dotyczące izolacji sprawcy przemocy w rodzinie od ofiary omówiono szeroko, na tle i w kontekście pozostałych przepisów wówczas wprowadzonych lub znowelizowanych, dotyczących w szczególności zadań i obowiązków administracji ujętych w u.p.p.r., definicji ustawowych oraz preambuły do ustawy.

Analiza procesu legislacyjnego zmierzającego do uchwalenia w 2005 i 2010 r. przepisów, na których koncentruję się w niniejszej monografii, a także analiza treści norm wprowadzonych do polskiego systemu prawnego została dokonana nie tylko na podstawie dokumentów, lecz także w oparciu, jak wskazałam wcześniej, o moje doświadczenia zawodowe. Od 2002 r. pracowałam bowiem w Biurze Pełnomocnika Rządu ds. Równego Statusu Kobiet i Mężczyzn, współpracując najpierw z panią minister Izabelą Jarugą-Nowacką, a następnie z panią profesor Magdaleną Środą. Miałam w ten sposób unikalną możliwość obserwowania i uczestnictwa w próbie wprowadzenia w 2005 r. do polskiego porządku prawnego instytucji dotyczących izolacji sprawcy przemocy w rodzinie od ofiary. Jak określała to później pani minister Izabela Jaruga-Nowacka, wówczas, w 2005 r., ustawie „wyrwano zęby”. W monografii chcę pokazać, że w 2010 r., podobnie jak w 2005 r., zabrakło decyzji polskiego ustawodawcy o wprowadzeniu tych szczególnych mechanizmów do systemu prawnego. Mimo że do ustawy oraz innych, powiązanych z nią aktów prawnych, wprowadzono pewne „zęby”, jak nazywała to Izabela Jaruga-Nowacka, czyli instytucje izolacji sprawcy przemocy w rodzinie od ofiary, to nadal są one niedoskonałe i niewystarczające dla skutecznej izolacji sprawcy przemocy w rodzinie od ofiary.

***

Niniejsza monografia powstała na podstawie rozprawy doktorskiej, napisanej pod kierunkiem Pani prof. dr hab. Eleonory Zielińskiej, obronionej w Instytucie Prawa Karnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego w czerwcu 2012 r. Dlatego też, korzystając z okazji, chciałabym podziękować Promotorce mojej rozprawy – Pani Profesor Eleonorze Zielińskiej – za precyzyjne, merytoryczne sugestie i propozycje co do zakresu rozprawy, a także za duże zaufanie i wsparcie, dzięki którym miałam możliwość przeprowadzenia moich badań i sformułowania samodzielnych wniosków rozprawy. Panom Profesorom – Piotrowi Kruszyńskiemu i Ryszardowi A. Stefańskiemu bardzo dziękuję, że mimo wielu innych zobowiązań podjęli się recenzji oraz tak życzliwie przyjęli moją rozprawę, podnosząc jednocześnie pewne uwagi, które mogłam uwzględnić w niniejszej publikacji. Dziękuję ponadto członkom Rady Naukowej Instytutu Prawa Karnego WPiA UW za szeroką, merytoryczną dyskusję podczas mojej obrony. Szczególne podziękowania należą się za inspirujące pytania postawione mi podczas obrony przez Panie Profesorki – prof. dr hab. Ewę Gruzę, prof. dr hab. Małgorzatę Król-Bogomilską, prof. dr hab. Monikę Płatek, prof. dr hab. Marię Rogacką-Rzewnicką, a także przez Krzysztofa Śmiszka, Prezesa Polskiego Towarzystwa Prawa Antydyskryminacyjnego. Dziękuję również Pani dr Barbarze Namysłowskiej-Gabrysiak z Instytutu Prawa Karnego WPiA UW – bez jej pomocy z pewnością nie napisałabym mojej rozprawy doktorskiej tak szybko. Moja rozprawa nie powstałaby także bez konstruktywnych uwag i kreatywnych podpowiedzi Marcina Anaszewicza, który służył mi swoim wsparciem zawsze, gdy go potrzebowałam.