Zimmermann Jan (red.), Integralność prawa administracyjnego. Perspektywa polska

Państwo nie może istnieć bez prawa, które jest umową między nim a społeczeństwem i w każdym państwie system prawa jest jeden. Stanowi on całość, bardzo skomplikowaną i zróżnicowaną, ale mimo to system prawa jest zawsze jednością. Dlatego wszelkie jego podziały tworzą już kategorie drugiego lub dalszego stopnia, a elementy tych podziałów nie mogą być traktowane jako całości odrębne od systemu prawa. Podziały te są potrzebne z najróżniejszych punktów widzenia i są obmyślane dla realizacji bardzo różnorodnych celów: merytorycznych, państwowych, społecznych, obywatelskich, aksjologicznych, naukowych, dydaktycznych, organizacyjnych i wielu innych. Jeśli jednak podziały te mają dobrze służyć danemu celowi, nie powinny być dowolne i przypadkowe, powinny być zawsze racjonalne i – co wydaje się najważniejsze – powinny być zawsze oparte na jasnym, dobrze wytłumaczalnym kryterium.

Jasność danego podziału prawa jest zawsze konieczna, choć nigdy nie jest osiągalna w pełni – zawsze jest względna, skoro każdy wyodrębniony segment łączy się z innym „od góry” poprzez jedność całego systemu, a także poprzez wspólne elementy normatywne – w tym Konstytucję, ogólne zasady prawa i prawo europejskie.

Wyrażone tu wymogi dotyczące podziałów systemu prawa nakazują przyjąć, że każdy podział powinien spełniać minimum ostrości, wyznaczając integralność jednego członu wobec drugiego, a jednocześnie każda wyodrębniona przez dany podział część powinna być spójna i integralna wewnętrznie po to, żeby nie pozostawiać wątpliwości co do przynależności danej dziedziny, instytucji, normy, sprawy lub kwestii do tej właśnie części. Unika się wtedy nieporozumień w zakresie sposobu i form stosowania prawa, skutków tego prawa, hierarchii jego źródeł i norm, metod jego badania, nauczania i wielu innych. Jednocześnie ta, jedynie względna ostrość musi zawsze powodować wytworzenie się jakiejś strefy pośredniej, jakiegoś pogranicza, w obrębie którego będą funkcjonować na zasadzie swoistej hybrydy instytucje lub normy, należące wspólnie do wyodrębnianych członów podziału.

Wszystko to odnosi się w pełni do podstawowego podziału prawa na gałęzie i wspomnianą integralność, a niezbędne pogranicze można obserwować w każdej gałęzi prawa. Rodzi się tutaj postulat i kierunek badawczy, a także metodologiczny, który polega na tym, by charakteryzować daną dziedzinę prawa, by prowadzić w jej ramach szczegółowe badania i formułować tezy teoretyczne właśnie w oparciu o jej integralność i o analizę jej pogranicza. Tego rodzaju płaszczyzna badawcza nie była dotąd rozwijana w polskiej literaturze w sposób całościowy i monograficzny, także w obrębie prawa administracyjnego, a hołdujemy zasadzie wyrażonej przez F. Longchampsa, że najbardziej wartościowa jest obserwacja danego przedmiotu (tu: prawa administracyjnego) z możliwie wielu różnych punktów widzenia . Podjęliśmy się takiego zadania w Katedrze Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego i efekty naszych analiz przedstawiamy w niniejszej książce.

Wprowadzenie do niej wymaga uczynienia kilku wstępnych zastrzeżeń.

Po pierwsze, przyjęliśmy w naszym opracowaniu perspektywę polską, wychodząc z założenia, że badania tak ustalonego tematu przy użyciu metody prawnoporównawczej byłyby bezproduktywne z powodu zbyt wielkich różnic w systemach prawa administracyjnego (właśnie miejsce prawa administracyjnego w różnych systemach prawa jest zróżnicowane), a ponadto byłyby niewykonalne w krótkiej perspektywie czasowej i w rozmiarach zwięzłej monografii. Dlatego praca bazuje wyłącznie na polskim materiale normatywnym, dorobku polskiej doktryny i polskim orzecznictwie sądowym. Książka jest wydawana w dwóch wersjach: polskiej i angielskiej, co powinno ułatwić czytelnikowi zagranicznemu zorientowanie się właśnie w perspektywie polskiej, z jakiej omawiamy tytułową problematykę.

Po drugie, zdajemy sobie sprawę z wielkiej szerokości podjętej tematyki. Dlatego poniższa książka proponuje jedynie pewne punkty wyjściowe dla dalszych badań i stawia wstępne i podstawowe tezy. Jednocześnie stanowi ona próbę zrealizowania dotąd niewykorzystanej metody, za pomocą której można charakteryzować prawo administracyjne i objaśniać jego specyfikę.

Po trzecie, zdajemy sobie sprawę z tego, że wyrażone wyżej postulaty dotyczące tworzenia podziałów systemu prawa mogą być i w dużej mierze są spełniane przez doktrynę. Jednak praktycznie należy podzielić zdanie Z. Duniewskiej, że „wyodrębnianie [...] nie jest z reguły następstwem celowej, racjonalnej działalności logiczno-porządkującej. Rzadko też wyznaczone jest w sposób formalny, w rezultacie działań legislacyjnych. Jest ono dokonywane zwykle w sposób żywiołowy, wsparty wieloletnią tradycją i przyzwyczajeniami” . Dlatego też „[...] wyznaczenie granic między działami, gałęziami, wreszcie dyscyplinami prawa służy różnym celom, a w ślad za tym – granice wyznaczone dla jednego celu nie muszą bynajmniej pokrywać się z granicami wytyczonymi dla celów innych” . Założone przez nas badanie integralności prawa administracyjnego napotyka w związku z tym na trudność, polegającą na pewnej „płynności” sytuacji, z którą ta integralność jest związana. Z tą trudnością musimy sobie poradzić.

Po czwarte, obmyślając kształt naszego opracowania, rozważaliśmy, czy ma ono być klasyczną monografią o jednoznacznym wątku lub o spójnych wątkach przebiegających przez jej całość, czy też – jak twierdzili niektórzy – ma to być pewien zbiór esejów na wspólny temat, mających jednak charakter autorski i trochę luźniej ze sobą związanych. Wybraliśmy rozwiązanie pośrednie. Z jednej strony bowiem chcieliśmy omówić wybrany temat na tyle jednolicie i kompleksowo, na ile da się go zmieścić w kilkunastu arkuszach wydawniczych, zostawiając z drugiej strony pole do indywidualnej oceny sytuacji istniejącej w polskim prawie administracyjnym. Sądzę, że od strony metodologicznej taki zabieg nie jest kontrowersyjny i spełnił swoje zadanie.

Jan Zimmermann