Wegner Joanna, Instytucja milczącego załatwienia sprawy przez administrację publiczną

(...) not speaking and speaking are both human ways of being in the world, and there are kinds and grades of each. (...) the silence of listening to another speak, catching the drift and helping him be clear; the noisy silence of resentment and self-recrimination, loud with subvocal speech but sullen to say it; baffled silence; the silence of peaceful accord with other persons or communion with the cosmos.

(P. Goodman, Speaking and Language: Defence of Poetry, Nowy Jork 1971, s. 15)

Cisza, brak dźwięków kojarzyć się może rozmaicie, towarzyszy bowiem człowiekowi w różnych sytuacjach, relacjonowanych od wieków w literaturze. Poszukiwanie w ciszy leśnej źródła tak powszechnej dziś potrzeby odpoczynku, barwnie opisane niegdyś przez W. Goethego, to tylko jeden z tego przykładów . To jednak nie tego rodzaju bodźce zewnętrzne, ale milczenie będące przejawem świadomego zachowania człowieka wzbudza najwięcej zainteresowania nauki, stanowi bowiem podstawowe narzędzie komunikacji społecznej. Milczenie – jak opisał to W. Heinemann – może być wymowne, buntownicze, sprytne, nienaruszone; bywa też milczenie ludzi zdesperowanych i zgorzkniałych . Fundamentalną cechę ludzkiego milczenia w systemach społecznych dobrze ujął P. Goodman, dostrzegając jego komplementarność w stosunku do wyraźnego formułowania myśli i potrzebę przeciwstawiania sobie tych form dla najpełniejszego ich zrozumienia (For human beings silence and speaking are complementary and are best understood together, as limits of each other or contrasted, as I have been contrasting them) . W naukach społecznych podkreśla się równoważny innym formom aktywnej komunikacji udział milczenia w tworzeniu łańcuchów znaczeń (chains of communication) i sytuowania jednostek w społeczeństwie . Milczenie stanowić może także reakcję zbiorową, społeczną, zwykle ocenianą negatywnie, czego przykładem jest opisane w literaturze niemieckiej zjawisko milczenia komunikacyjnego (communicative silence, kommunikatives Beschweigen), oznaczające koniunkturalny brak sprzeciwu wobec moralnie nagannego zachowania ludzkiego . W pokrewnej socjologii lingwistyce zwrócono uwagę na powszechność milczenia w komunikacji; wspomniany W. Heinemann określił ją jako odpowiednik mowy (Das Schweigen ist allgegenwärtig in jeglicher Kommunikation. Es ist ein Pendant zum Reden), zwracając uwagę na złożoność wskazanej relacji. Wcześniej siłę tej zależności dostrzegł U. Schmitz, gdy pisał, że nie ma mowy bez milczenia ani milczenia bez mowy (Es gibt kein Sprechen ohne Schweigen, kein Schweigen ohne Sprechen) . Komunikacyjną funkcję milczenia akcentuje się także w lingwistyce rodzimej .

Milcząco kreowane są również te relacje społeczne, które regulowane są przepisami prawa. Ustalenie przebiegu granicy pomiędzy milczeniem w znaczeniu potocznym a milczeniem kwalifikowanym, prawnie relewantnym, jest skomplikowane. Kiedy więc mamy do czynienia z milczeniem w rozumieniu zwyczajnego braku działania ludzkiego, a więc bezczynności, a kiedy stan ten wywołuje skutek prawny? Podjęcie próby uchwycenia istoty milczenia funkcjonującego w prawie administracyjnym stanowiło zasadniczy cel badawczy niniejszej książki. Przyczynkiem do jej napisania było włączenie w 2017 r. do polskiego Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów poświęconych tej instytucji. W polskiej literaturze bezczynności i milczącemu załatwieniu sprawy poświęcono już wiele opracowań. Z tych monograficznych należy wymienić przede wszystkim książkę P. Dobosza, która jednak powstała na kilka lat przed wspomnianą nowelizacją Kodeksu i z oczywistych przyczyn nie odnosi się do problemów związanych z omawianą regulacją, a także przedwojenne opracowanie J.S. Langroda . Niektóre problemy kodeksowego milczącego załatwienia sprawy zostały omówione w przygotowanej w 2019 r. publikacji zbiorowej . Ustalenia w niej zawarte nie mają jednak charakteru całościowego, koncentrowały się bowiem na analizie wybranych problemów związanych z milczącym załatwieniem sprawy.

Jak się okazuje, milczenie stanowi popularny i znany od dawna mechanizm kształtowania stosunków prawa prywatnego. Obserwacja ta skłoniła do postawienia pytania o to, kiedy, w jakich okolicznościach ta charakterystyczna dla prawa cywilnego instytucja została przeniesiona na płaszczyznę prawa administracyjnego i co było tego przyczyną? Jakie właściwości milczenia przesądziły o jego przydatności w dziedzinie prawa administracyjnego? Oparta na zasadzie legalizmu działalność aparatu publicznego wymaga zachowania prawem przewidzianej formy i dlatego wydawało się interesujące zbadanie tego, w jaki sposób wolne od formalizmu milczenie zaadaptowało się w sferze prawa administracyjnego.

Odwołując się do komparatystyki prawniczej, a także wykorzystując metody historyczną i dogmatyczną, starałam się w pierwszej kolejności wskazać źródła milczącego załatwienia sprawy i zwrotne w jego rozwoju momenty. W tym celu analizie poddane zostały te porządki europejskie, w których milczące załatwienie sprawy zrodziło się i ukształtowało jako dojrzała instytucja procesowa, a więc hiszpański, włoski i francuski. Wypracowana w warunkach prawa romańskiego instytucja milczenia przeniknęła poza nie, upowszechniając się między innymi w państwach sukcesji monarchii austro-węgierskiej czy w Niemczech. Zjawisko to zdaje się dowodzić tego, że milczenie stanowi instytucję uniwersalną, a zarazem elastyczną, bo poddającą się niezbędnym, wynikającym ze specyfiki poszczególnych systemów modyfikacjom. Warto było zastanowić się nad tym, czy mamy do czynienia wciąż z jedną instytucją prawną czy też wieloma, choć korzystającymi z tej samej nazwy.

Metoda porównawcza służyła również do wyodrębnienia cech konstrukcyjnych milczenia i identyfikacji pewnych ogólnych przesłanek, które muszą być spełnione, by sprawa została w ten sposób załatwiona. Ich wskazanie musiało być poprzedzone określeniem właściwego dla milczenia mechanizmu działania prawa, a więc ustaleniem tego, w jaki sposób dochodzi do załatwienia sprawy. Czy prawo działa tu bezpośrednio, czy też mamy do czynienia z jakąś postacią aktu stosowania prawa? Widoczna już na pierwszy rzut oka zależność pomiędzy formami decyzji administracyjnej i milczenia skłania do zastanowienia się nad charakterem tej relacji. W szczególności warte rozważenia wydawało się to, czy w każdym przypadku niewydanie takiej decyzji bezwzględnie uwalnia skutek milczącego załatwienia sprawy, czy też muszą jeszcze zostać spełnione jakieś warunki dodatkowe.

Włączenie do polskiego Kodeksu postępowania administracyjnego przepisów o milczącym załatwieniu sprawy sprowokowało podjęcie rozważań na temat przyjętych w tej regulacji rozwiązań na tle dorobku tych systemów, w których milczenie funkcjonuje od lat. Przyzwyczajonemu do czerpania z tradycji austriackiej polskiemu ustawodawcy z trudem przychodzi posługiwanie się instytucjami wykształconymi w obcych naszej kulturze prawnej warunkach. Odwoływanie się przy konstruowaniu dedykowanych milczeniu przepisów do utrwalonych u nas rozwiązań okazuje się zawodne. Warto więc zadać pytanie o to, z jakich wzorów korzystał ustawodawca rodzimy, przygotowując przepisy rozdziału 8a działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro milczenie oceniono jako przydatne w załatwianiu spraw przez administrację także w Polsce, zasadne było zaczerpnięcie z dorobku orzecznictwa i doktryny tych porządków prawnych, dla których stanowi ono dobrze znaną, utrwaloną od lat instytucję. Czy w tym przypadku tak właśnie się stało? Czy pośpiech w konstruowaniu przepisów ramowych o milczącym załatwieniu sprawy nie obniżył ich jakości?

Wraz z wejściem w życie kodeksowej regulacji milczącego załatwienia sprawy nie nastąpiło uchylenie przepisów odrębnych normujących wskazaną formę zakończenia postępowania. Ten stan rzeczy przywodzi na myśl pytanie o zachodzące pomiędzy tymi reżimami relacje, w szczególności o zakres zastosowania przepisów Kodeksu. Jak należy rozumieć zamieszczone w art. 122a § 1 k.p.a. sformułowanie „przepis szczególny”? Jakie przyjąć kryteria dla ustalenia katalogu objętych tym przepisem norm odniesienia?

Ocenie poddałam również wyrażany niekiedy w piśmiennictwie rodzimym pogląd, zakładający, że do milczenia dochodzi bez uprzedniego wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Według utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska do wszczęcia postępowania dochodzi dopiero wraz z wydaniem, zamiast milczenia, decyzji administracyjnej. Stanowisko to budzi zasadnicze wątpliwości już choćby dlatego, że przepisy o milczeniu zamieszczono w dziale II Kodeksu, regulującym przecież tok postępowania administracyjnego oraz zaliczenie w art. 1 pkt 1 k.p.a. milczenia do form załatwienia sprawy indywidualnej, co zresztą w doktrynie postulowano .

To, że ustawodawca nie wprowadził odrębnych środków prawnych przeciwko milczeniu, skłoniło do postawienia pytania o zaskarżalność tego sposobu załatwienia sprawy. Starałam się zweryfikować formułowany przez niektórych przedstawicieli nauki prawa pogląd o dopuszczalności wniesienia w takiej sytuacji odwołania, a w dalszej kolejności – uruchomienia sądowej kontroli. Zagadnienie to wiąże się ściśle z tym, jak rozumiemy mechanizm działania prawa w reżimie milczącego załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcie tej, kluczowej dla uchwycenia sensu milczenia, kwestii determinuje także zakres posługiwania się trybami nadzwyczajnymi w sprawach załatwianych milcząco. Już przecież zawarte w art. 122g k.p.a. zastrzeżenie o odpowiednim stosowaniu poświęconych im przepisów sugeruje, że o automatyzmie nie może tu być mowy. Nasuwa się w związku z tym pytanie o to, czy nasz ustawodawca zapewnił jednostce, której sprawa została milcząco załatwiona, dostateczne środki dla ochrony jej praw. Jaką rolę dla „trwałości” milczenia odgrywa jego udokumentowanie w formach adnotacji i ewentualnie sporządzonego w postaci postanowienia zaświadczenia?

Wątpliwości w tym zakresie wywołały także pytania o podstawy i zakres odpowiedzialności administracji w przypadku związanego z milczącym załatwieniem sprawy naruszenia prawa. Czy, a raczej w jaki sposób, możemy tu poszukiwać przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej, gwarantowanej przecież przez art. 77 ust. 1 Konstytucji RP? Czy doprowadzenie do milczącego załatwienia sprawy z naruszeniem prawa może wyczerpywać znamiona czynu zabronionego? Jak kształtuje się odpowiedzialność urzędnicza z tego tytułu?

Problematyka milczącego załatwienia sprawy jest złożona, budzi wiele pytań na płaszczyźnie teoretycznej i w praktyce. Milczenie jawi się jako instytucja prosta w formie, ale wyrafinowana co do konstrukcji. Trudność w jej zrozumieniu kryje się, jak sądzę, w posługiwaniu się nieprzystającymi do niej, właściwymi decyzji administracyjnej i utrwalonymi u nas przez lata, ustaleniami. Uchwycenie sensu milczenia wymaga spojrzenia na załatwienie sprawy z zupełnie innej perspektywy, uwzględniającej doświadczenia państw obcych. Wiele problemów milczącego załatwienia sprawy przez organ administracji, nad którymi w tej chwili zastanawiamy się w Polsce, orzecznictwo i nauka tych państw dawno już rozwiązały. Czas wyciągnąć z tego właściwe wnioski.