Domańska Monika, Implementacja dyrektyw unijnych przez sądy krajowe

Dyrektywa jest jednym ze źródeł prawa Unii Europejskiej wymienionym w art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawny art. 249 TWE). Ten charakterystyczny dla prawa unijnego akt prawny nie ma odpowiednika w krajowych systemach prawnych . Wiąże państwo członkowskie tylko w zakresie celu, który ma zostać osiągnięty. Realizacja tego celu następuje w procesie nazwanym w niniejszej pracy „implementacją” (w literaturze termin ten jest stosowany zamiennie z: transpozycją, wdrażaniem, wprowadzeniem w życie, wykonywaniem, egzekwowaniem). Przyjęcie terminu „implementacja” dla określenia całości działań państwa członkowskiego podejmowanych na podstawie art. 288 akapit trzeci TFUE było podyktowane dwoma względami. Po pierwsze, w polskiej terminologii prawniczej od dawna funkcjonuje zwrot – „implementacja dyrektyw”, będący kalką angielskiego implementation of directives . Po drugie, sformułowaniem tym posługuje się Trybunał Konstytucyjny , Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny .

Pomimo dużego zainteresowania doktryny problematyką implementacji dyrektyw, wciąż zbyt mało uwagi poświęca się roli sądu krajowego w procesie przewidzianym w art. 288 akapit trzeci TFUE. Brakuje opracowania, które stanowiłoby kompleksową i pogłębioną analizę charakteru, treści oraz sposobów wykonania obowiązku implementacji dyrektyw unijnych przez sąd krajowy. Tematu tego nie wyczerpują opracowania poświęcone samej dyrektywie jako aktowi prawa unijnego, jak i obowiązkom sądów krajowych działających jako sądy unijne . Można nawet odnieść wrażenie, że doktryna unika posługiwania się zwrotem „implementacja dyrektyw unijnych przez sądy krajowe”. S. Prechal przyznaje jedynie, że „sądy krajowe odgrywają szczególną rolę na etapie wykonywania dyrektywy” lub „pełnią własną, specyficzną rolę w procesie implementacji” . B. Kurcz pisze o „implementacji sądowej” jako elemencie kontroli praw jednostek wynikających z dyrektywy . R. Brent podkreśla, że „interpretacja prowadzona przez sądy krajowe jest aspektem implementacji i następuje równolegle” . Ta ostrożność autorów wydaje się nieuzasadniona. Dlatego na podkreślenie zasługuje stanowisko A. Wróbla, który wyróżnia „te czynności organów państwa członkowskiego stosujących prawo, które określa się mianem implementacji orzeczniczej” .

Implementacja dyrektyw przez sądy krajowe państw członkowskich odbywa się na etapie stosowania prawa przez te organy. Obowiązek sądu krajowego do wykonywania kompetencji wynikających z prawa krajowego z jednej strony oraz obowiązek podejmowania działań w celu wywiązania się z zobowiązań zaciągniętych przez państwo z tytułu członkostwa w UE z drugiej strony sprawiają, że analizowany problem prawny jest złożony. Konieczna wydaje się klasyfikacja metod sądowej implementacji dyrektyw unijnych , zwłaszcza że w znacznej mierze nie mają one wyraźnych źródeł w obowiązujących aktach prawnych, lecz wynikają z utrwalonego orzecznictwa TS (zasady, reguły, tendencje czy wskazówki). Formułowane obowiązki sądu krajowego należy odnieść do krajowych reguł proceduralnych, wyznaczających ramy rozwiązywania konkretnych sporów zawisłych przed sądami krajowymi w sprawach, w których normatywna podstawa rozstrzygnięcia pozostaje w ścisłym związku z implementacją dyrektywy.

Celem opracowania nie jest jednak analiza wszelkich aspektów (zasad i instrumentów) sądowego stosowania prawa unijnego. Ramy podjętego zadania badawczego wymagały, aby dokonać identyfikacji i charakterystyki głównych obowiązków sądów krajowych rysujących się na tle art. 288 akapit trzeci TFUE. Dlatego główne reguły procesu ustalania normatywnej podstawy rozstrzygnięcia w sprawie unijnej, w której stan prawny odpowiada regulacji dyrektywą unijną, stanowią zasadniczy obszar badawczy opracowania.

Cel badawczy determinował kolejność prowadzonych badań, a co za tym idzie – układ pracy. W tym zakresie podjęta została próba wykazania, że porządek prawny UE przewiduje właściwe środki służące realizacji obowiązków traktatowych wynikających z art. 288 akapit trzeci TFUE, które przyjęte zostały specjalnie na potrzeby procesu stosowania prawa unijnego przez kompetentne organy, w tym przez sądy krajowe. Poznanie tych środków wymaga podjęcia następujących rozważań: ustalenia charakteru prawnego aktu prawa unijnego, jakim jest dyrektywa; poczynienia ustaleń definicyjnych (przyjęcia siatki pojęciowej) dla wyszczególnionych etapów procesu implementacji, jak również ustalenia podstaw prawnych i zasad rządzących prawidłowym przebiegiem tego procesu. Następnie niezbędne jest ustalenie funkcji i roli sądu krajowego w procesie implementacji dyrektyw, w tym podstaw prawnych obowiązku implementacyjnego tego organu, ich uzasadnienia oraz zakresu i przesłanek stosowania.

Na tym etapie rozważań konieczne jest wyróżnienie roli sądów krajowych ostatnich instancji, gdyż na nich spoczywa szczególna odpowiedzialność za nieprawidłowe wykonanie obowiązku implementacyjnego. Wreszcie z perspektywy praktyki sądowego stosowania prawa istotne jest poczynienie ustaleń co do zakresu i stopnia poprawności działań implementacyjnych poczynionych na wcześniejszych etapach tego procesu, przez inne organy państwa członkowskiego. Wprawdzie sąd krajowy nie może zastępować ustawodawcy, powinien jednak dokonać oceny, czy ustawodawca prawidłowo wykonał swoje obowiązki wynikające z normy unijnej. W tym celu należy określić zespół kryteriów, jakie powinien brać pod rozwagę sąd krajowy w celu stwierdzenia, czy i w jakim stopniu zakończone już etapy implementacji osiągnęły standard, w głównej mierze ustalony przez orzecznictwo TS.

Należy zaznaczyć, że w sprawie unijnej ustalenie normatywnej podstawy rozstrzygnięcia determinuje charakter i zakres unijnych obowiązków sądów krajowych. Badania poczynione na tym etapie, by dopełnić cel badawczy, wymagają przeprowadzenia szczegółowej charakterystyki, pod kątem sądowego stosowania, zagadnienia wykładni prawa krajowego w sposób zapewniający osiągnięcie celu dyrektywy, możliwości bezpośredniego stosowania przepisów dyrektywy oraz odmowy zastosowania prawa krajowego przy kształtowaniu podstawy prawnej wydawanego rozstrzygnięcia. Ustalenie źródła kompetencji sądu do stosowania powyższych środków, ich przesłanki, zakres (w tym temporalny) oraz wyniki wpływające bezpośrednio na charakter i rodzaj wydawanego rozstrzygnięcia są konieczne i niezbędne w kontekście ich wpływu na zgodność rozstrzygnięć krajowych z prawem unijnym, na ich trwałość i pewność prawa.

W ostatniej kolejności, uwzględniając ustalony cel badawczy, należy rozważyć kompetencje sądu krajowego do stosowania przepisu prawa unijnego z urzędu. Analiza powyższej kwestii powinna zostać przeprowadzona w oparciu o reguły wynikające z zasady autonomii proceduralnej państwa członkowskiego, zgodnie z którą mechanizmy powoływania się na przepis prawa unijnego przed organem państwa członkowskiego określa – w braku regulacji unijnej – prawo procesowe tego państwa. Należy jednak zaznaczyć, że środki prawa krajowego muszą spełniać wymogi efektywności i równoważności, co często skutkuje koniecznością ich modyfikacji w procesie stosowania. Istotne wskazówki dotyczące obowiązków sądów krajowych w tym zakresie zostały zawarte w orzecznictwie TS.

Wszystkie wskazane powyżej zagadnienia badawcze, odpowiadające mechanizmom stosowanym przez sądy krajowe w celu wywiązania się z obowiązku implementacyjnego, ułożone w formę sześciu rozdziałów, zostaną omówione pod kątem podstaw prawnych, przesłanek aktualizujących obowiązek ich wykorzystania, zakresu zastosowania przez sąd krajowy oraz ich konsekwencji dla ustalenia normatywnej podstawy rozstrzygnięcia. Taki schemat badań, opatrzony poszukiwaniami różnic i podobieństw w zakresie sekwencji czynności podejmowanych przez sąd w sprawie unijnej i sprawie krajowej, pozwoli na przejrzyste ustalenie zakresu obowiązków implementacyjnych sądów krajowych wynikających z art. 288 akapit trzeci TFUE.

Problematyka odpowiedzialności odszkodowawczej państwa członkowskiego za naruszenie prawa unijnego, w tym uchybienie obowiązkowi implementacji dyrektywy, została jedynie zasygnalizowania przy okazji określania funkcji sądów ostatniej instancji. Pogłębiona analiza tego zagadnienia została celowo wyłączona z zakresu badania, co było podyktowane faktem, że realizacja celu dyrektywy poprzez procedurę odszkodowawczą stanowi nie tylko odrębny temat badawczy, lecz przede wszystkim jest oddzielnym postępowaniem prowadzonym przed innym sądem i między innymi stronami niż postępowanie sądowe mające na celu rozstrzygnięcie „zwykłej” sprawy unijnej.

Dodać również należy, że z uwagi na założony rozmiar pracy i główny nurt badawczy problematyka środków tymczasowych (ang. interim relief) stosowanych przez sąd w celu zabezpieczenia efektywności prawa unijnego również nie została podjęta, a to z uwagi na uznanie tego rodzaju postępowania za wpadkowe przy postępowaniu głównym mającym zakończyć się wydaniem sądowej decyzji stosowania prawa.

Ustalony w niniejszym opracowaniu przedmiot badań zostanie poddany analizie z wykorzystaniem wielu metod badawczych. Zakres badań prowadzonych metodą dogmatyczną obejmie dostępną literaturę krajową i zagraniczną. Z uwagi na wielość źródeł poruszających problemy składające się na analizowane zagadnienie konieczne jest powoływanie się na te, które przedstawiają najbardziej reprezentatywne stanowiska bądź polemizują z przyjętą tezą. W opracowaniu zostanie dokonana również analiza uzasadnień orzeczeń TS, Sądu Pierwszej Instancji oraz polskich sądów powszechnych, sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, które stanowić będą najlepszą ilustrację omawianych mechanizmów sądowego stosowania prawa. Zabieg ten wydaje się niezbędny dla przedstawienia satysfakcjonujących i niesatysfakcjonujących, z punktu widzenia prawa unijnego, metod sądowej implementacji dyrektyw. Na potrzeby pracy należy również przeprowadzić badania metodą komparatystyczną w zakresie, w którym konieczne okaże się przedstawienie różnic w korzystaniu przez państwa członkowskie ze swobody zagwarantowanej w art. 288 akapit trzeci TFUE.

Wnioski końcowe wynikające z przeprowadzonych badań powinny wykazać, że sądowa implementacja dyrektyw unijnych jest jednym z najistotniejszych etapów implementacji dyrektywy do prawa wewnętrznego państw członkowskich, bez którego w wielu przypadkach nie udałoby się osiągnąć celu założonego w dyrektywie. Właściwe określenie funkcji sądów krajowych i ich obowiązków związanych z prawidłowym stosowaniem dyrektyw jest kluczem do zapewnienia efektywności prawu unijnemu, w tym ochrony uprawnień jednostek gwarantowanych jego przepisami. Zawarte w opracowaniu konkluzje powinny zmierzać do potwierdzenia tezy, że sądowa implementacja dyrektyw jest problematyką o fundamentalnym znaczeniu dla funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich oraz dla zapewnienia efektywnego i jednolitego stosowania prawa w UE.

Wyjaśnienia wymaga, że zarówno powoływane w pracy orzecznictwo, jak i poglądy doktryny w przeważającym zakresie zostały wypracowane przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony i odnosiły się do wspólnotowego porządku prawnego. Konieczność posługiwania się aktualnym nazewnictwem wymagała jednak, aby w miejsce używanych uprzednio odniesień do prawa wspólnotowego stosować pojęcia związane z porządkiem prawnym UE. Dlatego też w treści pracy poczyniono odpowiednie zmiany, z wyjątkiem przytaczanych cytatów oraz odwołań do oryginalnych tytułów publikacyjnych . Obecnie obowiązujące przepisy prawne zostały podane w wersji nadanej przez Traktat z Lizbony. Jedynie dla celów informacyjnych przy pierwszym powołaniu dodano numerację przepisów sprzed wejścia w życie traktatu reformującego (np. dawny art. 249 akapit trzeci TWE).

*****

Monografia jest zmienioną wersją rozprawy doktorskiej obronionej w Instytucie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk.

*****

Najserdeczniejsze podziękowania składam promotorowi mojej rozprawy doktorskiej Panu prof. dr. hab. Andrzejowi Wróblowi, Sędziemu Trybunału Konstytucyjnego, bez którego opieki naukowej i nieocenionej pomocy niniejsza praca najprawdopodobniej nie powstałaby.

Osobne podziękowania kieruję do recenzentów rozprawy doktorskiej – Pani dr hab. prof. nadzw. UWr Dagmary Kornobis-Romanowskiej oraz Pana prof. dr. hab. Władysława Czaplińskiego za wnikliwe recenzje oraz cenne uwagi, które wpłynęły na ostateczny kształt monografii.

Wyrazy wdzięczności kieruję do Pani Teresy Flemming-Kuleszy, Prezes Sądu Najwyższego w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych, która z życzliwością i wyrozumiałością umożliwiała mi kontynuowanie pracy naukowej.

Szczególnie gorące podziękowania składam moim Najbliższym za niekończącą się cierpliwość, nieustające wsparcie i pomoc, jakie od Nich otrzymałam.