Galewska Ewa, Implementacja dyrektyw telekomunikacyjnych

Telekomunikacja jest dziedziną w dużej mierze regulowaną na poziomie Wspólnoty Europejskiej. Wspólnotowe normy prawne odnoszące się do telekomunikacji mają jednak różną rangę w systemie źródeł prawa Unii Europejskiej. Są to zarówno normy traktatowe, jak i akty prawa wtórnego, czyli rozporządzenia, dyrektywy, decyzje oraz akty o charakterze niewiążącym. Spośród nich jednak najbardziej powszechne zastosowanie w regulacji sektora telekomunikacyjnego mają dyrektywy.

Podstawowym założeniem rozprawy jest zatem przedstawienie zasad implementacji tak specyficznego aktu prawnego, jakim jest dyrektywa, w tak szczególnym otoczeniu prawnym, tj. w sektorze telekomunikacji. Cele badawcze realizowane w ramach wskazanego założenia obejmują trzy podstawowe kwestie. Po pierwsze, są skierowane na wskazanie specyficznych cech dyrektywy telekomunikacyjnej wyróżniających ją spośród pozostałych źródeł wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego . Po drugie, zmierzają do wyodrębnienia reguł poprawnego wdrażania dyrektyw telekomunikacyjnych. Po trzecie, mają na celu przedstawienie mechanizmów służących zapewnieniu prawidłowej implementacji dyrektyw obowiązujących w sektorze telekomunikacji.

Punktem wyjścia rozważań zawartych w tej pracy jest przedstawienie cech dyrektywy telekomunikacyjnej odróżniających ją od pozostałych aktów zaliczanych do źródeł wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego, a zwłaszcza od dyrektyw obowiązujących w innych dziedzinach. Zasadniczym celem jest udzielenie odpowiedzi na pytanie o powody wykorzystania właśnie dyrektywy jako podstawowego instrumentu regulowania sektora telekomunikacji w Unii Europejskiej. Cel ten zdeterminował nie tylko przedstawienie specyficznych cech dyrektyw telekomunikacyjnych, lecz także wskazanie funkcji dyrektywy w zakresie realizowania założeń traktatowych odnoszących się do ustanowienia wspólnego rynku telekomunikacyjnego i poddania go siłom rynkowym, w tym wspólnotowym regułom konkurencji.

Dyrektywa jest szczególnym aktem prawnym najpełniej realizującym zasadę subsydiarności, ponieważ wyznacza jedynie cel, który państwa powinny osiągnąć, wdrażając jej postanowienia do prawa krajowego za pomocą wybranych przez siebie form i środków. Stąd też skuteczność dyrektywy oraz jej zdolność oddziaływania na prawa i obowiązki podmiotów indywidualnych jest uzależniona od podjęcia odpowiednich działań na szczeblu krajowym. Działania te realizowane są w trzech etapach: transpozycji, zastosowania oraz kontrolowania i egzekwowania przestrzegania krajowych przepisów implementujących dyrektywę. Przepisy prawa wspólnotowego nie zawierają szczegółowych wytycznych odnoszących się do sposobów implementacji dyrektyw, jednakże wszelkie działania państw członkowskich w tym zakresie powinny być zgodne z zasadą efektywności, czyli skutecznie realizować cele ustanowione w dyrektywie. Podstawowym założeniem ostatniej części rozdziału pierwszego jest zatem zdefiniowanie ogólnych zasad prawidłowej implementacji dyrektyw telekomunikacyjnych. Omówienie tych zasad obejmuje dwa wymiary: czasowy - sprowadzający się do obowiązku wdrożenia dyrektywy we wskazanym terminie oraz jakościowy - wiążący się z formami i metodami implementacji.

Podstawowym zamierzeniem analizy zawartej w rozdziale drugim dotyczącym implementacji dyrektyw telekomunikacyjnych w wybranych państwach członkowskich jest identyfikacja przyczyn podziału państw członkowskich na takie, które nie doświadczają poważnych problemów w zakresie wdrażania dyrektyw telekomunikacyjnych oraz na permanentnie piętnowane przez Komisję Europejską lub Europejski Trybunał Sprawiedliwości za nieprawidłową realizację obowiązków implementacyjnych. Rozdział ten podzielono na dwie zasadnicze części. W pierwszej zawarto analizę pełnej implementacji najważniejszych postanowień dyrektyw telekomunikacyjnych w Holandii. W drugiej natomiast scharakteryzowano przykładowe nieprawidłowości najczęściej występujące w procesie wdrażania dyrektyw w sektorach telekomunikacji poszczególnych państw członkowskich. Przedstawiono tu przy tym jedynie te państwa, które w świetle praktyki Komisji Europejskiej oraz Trybunału Sprawiedliwości doświadczają najwięcej problemów w zakresie implementacji dyrektyw telekomunikacyjnych. W celu zachowania przejrzystości rozdziału drugiego praktykę implementacji dyrektyw telekomunikacyjnych przedstawiono kolejno według następujących zagadnień: krajowe organy regulacyjne, autoryzacja działalności , usługa powszechna oraz połączenia międzysieciowe i dostęp do infrastruktury. Rozważania zawarte w tej części dotyczą zarówno implementacji dotychczas obowiązujących dyrektyw telekomunikacyjnych, jak i transpozycji aktualnie obowiązującego pakietu łączności elektronicznej.

Przedmiotem trzeciego rozdziału rozprawy jest przedstawienie roli organów krajowych i instytucji wspólnotowych w ramach zapewniania prawidłowego wdrażania dyrektyw telekomunikacyjnych do prawodawstw krajowych oraz przysługujących im w tej mierze instrumentów. Identyfikacja środków mających na celu zapewnienie poprawnej implementacji dyrektyw telekomunikacyjnych ma bardzo ważne znaczenie w świetle specyfiki dyrektywy. Ta ostatnia bowiem w zasadzie uniemożliwia podmiotom indywidualnym korzystanie z praw ustanowionych na ich rzecz w przepisach dyrektywy w razie braku odpowiednich działań ze strony państwa. Tym samym podmioty z państwa, które nie realizuje prawidłowo swojego obowiązku implementacyjnego, są dyskryminowane w porównaniu z podmiotami z innych państw, które podjęły prawidłowe działania wdrażające. W konsekwencji brak lub nieprawidłowa implementacja postanowień dyrektywy telekomunikacyjnej powoduje nie tylko powstanie stanu niezgodności z traktatem, lecz również uniemożliwia podmiotom indywidualnym korzystanie z dobrodziejstw wspólnego, otwartego na konkurencję rynku telekomunikacyjnego. Ponadto należyta implementacja dyrektyw telekomunikacyjnych ma doniosłe znaczenie dla kształtu całego wspólnotowego prawa telekomunikacyjnego. Wypełnianie przez poszczególne państwa członkowskie celów wytyczonych w dyrektywach decyduje bowiem o rzeczywistej efektywności całej polityki Wspólnoty w dziedzinie telekomunikacji. Pełna implementacja dyrektyw telekomunikacyjnych przez wszystkie państwa członkowskie jest zatem ściśle związana z prawidłowym funkcjonowaniem wspólnego rynku, a także zapewnianiem niezakłóconej konkurencji w sektorze telekomunikacji.

Mechanizmy związane z zapewnianiem przestrzegania postanowień dyrektyw telekomunikacyjnych nabierają z tego względu szczególnego znaczenia. Mowa tu przede wszystkim o działalności sądów i organów krajowych oraz instytucji wspólnotowych: Trybunału i Komisji. Wymienione instytucje wyposażono w różne instrumenty, których cel jest dwojaki. Przede wszystkim chodzi o zagwarantowanie, by państwa członkowskie realizowały swoje obowiązki traktatowe, implementując dyrektywy do prawa wewnętrznego, a także wyposażenie organów krajowych w środki umożliwiające im realizację praw jednostki pomimo braku lub nieprawidłowej implementacji. Ponadto celem działań podejmowanych przez wymienione instytucje jest ułatwienie państwom zrozumienia postanowień dyrektyw telekomunikacyjnych.