Sosnowski Paweł, Gminne planowanie przestrzenne a administracja rządowa

Przemiany polityczno-społeczne zapoczątkowane w 1989 r. obradami „Okrągłego stołu” doprowadziły do demokratyzacji życia politycznego, społecznego oraz gospodarczego w naszym kraju. Dzisiejsza Polska jest krajem w pełni demokratycznym, krajem, którego władze (organy administracji publicznej) mogą swobodnie decydować o wszelkich aspektach tego życia. Swoboda regulacji przez organy publiczne jednak musi respektować granice wyznaczone przez normy prawa powszechnie obowiązującego, które powinny chronić wszystkie, uznane przez społeczeństwo za ważne, wartości i dobra. Zainteresowaniem administracji publicznej cieszą się różne sfery życia społecznego, a jedną z nich jest przestrzeń. Jak zauważa W. Tomaszewski, po 1990 r., „walcząc z absurdami minionego systemu, władza publiczna rozluźniła rygory dotyczące przestrzeni, co doprowadziło do różnego rodzaju absurdów w gospodarowaniu przestrzenią” .

Przestrzeń otaczała i otacza nas z każdej strony. Społeczności przez ciągły rozwój świadomie bądź mniej świadomie korzystają z otaczającej przestrzeni przez ciągłe jej zagospodarowywanie. Wyrazem korzystania z przestrzeni jest jej jakość po dokonanym zagospodarowaniu. Zabudowa przestrzeni bardzo często jest dokonywana w sposób nieprzemyślany i chaotyczny. Jednocześnie następuje zabudowa terenów otwartych, „wtłaczanie” zabudowy w tereny zieleni (nawet tej chronionej), zabudowa terenów wzdłuż ciągów komunikacyjnych oraz rozproszenie zabudowy. Brak aktywności gmin jako podmiotów odpowiedzialnych za ustalanie zasad zabudowy i zagospodarowania przestrzeni w zakresie tworzenia aktów planistycznych potęguje tę niekorzystną sytuację , a przecież przestrzeń jest wyjątkowym dobrem. Wyjątkowość przestrzeni wynika z faktu, że jest to dobro, które łatwo jest utracić, a bardzo trudno je odzyskać. Jest dobrem, które raz wykorzystane zarówno przez człowieka, jak również przez administrację publiczną, pozostaje przez wiele lat „zamrożone”, a jego ponowne wykorzystanie - polegające na nowym zagospodarowaniu - może nastąpić dopiero po wielu latach, a w wielu przypadkach ponowne korzystanie z przestrzeni nie będzie możliwe ze względu na trwałe, można by rzec, nieodwracalne, jej zagospodarowanie - zmiana wymagałaby dużych nakładów finansowych. Jak uczy historia, raz zagospodarowana przestrzeń, mimo starań różnych podmiotów, może przez kilkadziesiąt lat, czy też kilkanaście wieków, pozostawać niezmieniona. Może też zostać uznana przez społeczeństwo za dobro, które musi być chronione, np. przyroda czy też zabytki pozostające pod ochroną konserwatora zabytków.

Jak zauważa S. Wrzosek, przestrzeń była i jest w Polsce traktowana jako dobro wolne, czyli występujące w sposób nieograniczony, a takie jej ujęcie prowadziło do wielu błędów w dziedzinie gospodarki przestrzennej .

Ochronie przestrzeni ma sprzyjać prowadzenie planowania przestrzennego. Jest ono procesem prowadzonym na różnych poziomach i przez różne podmioty. Konsekwencją tego jest złożoność całego systemu planistycznego, uczestnictwo w nim wielu podmiotów oraz konieczność powiązania między sobą planowania prowadzonego na różnych poziomach.

Planowanie przestrzenne powinno być nastawione na ochronę wartości i dóbr uznawanych przez społeczności za istotne, tj. interesów ogólnokrajowych, jak również na ochronę interesów społeczności lokalnych i interesów indywidualnych oraz na stworzenie możliwości swobodnego działania i korzystania przez obywateli z przestrzeni. Planowanie przestrzenne jest płaszczyzną, na której powinno dojść do zrównoważenia potrzeb i dążeń obywateli, i społeczności lokalnych w wykorzystaniu przestrzeni z potrzebami ogółu społeczeństwa. Nie zawsze da się pogodzić ochronę tych interesów. Budowa drogi, choć jest w interesie ogółu społeczeństwa (bo ułatwi dojazd do pracy, stworzy możliwość rozwoju i urbanizacji terenów itd.), nie musi być w interesie poszczególnych osób, np. właścicieli gruntów, na których ta droga ma być lokalizowana.

Trudności w pogodzeniu interesów indywidualnych i lokalnych z interesem ogólnospołecznym spowodowały, że ustawodawca, nie przyznając wprost prymatu przedsięwzięciom o charakterze ogólnospołecznym, przewidział prawne możliwości wpływania na działalność planistyczną w celu ochrony tych wszystkich wartości społecznych, kulturowych, środowiska przyrodniczego i innych, które są ważne dla całego społeczeństwa.

Jednocześnie tworząc zdecentralizowany system administracji publicznej z administracją rządową i administracją samorządową, w którym szerokie kompetencje w zakresie planowania przestrzennego zostały przyznane gminom, łącznie z możliwością stanowienia przez gminy aktów planistycznych powszechnie obowiązujących, ustawodawca, jak się wydaje, musiał przewidzieć instrumentarium umożliwiające oddziaływanie administracji rządowej na działalność planistyczną gmin, którego celem jest m.in. zapewnienie spójności planowania przestrzennego w Polsce czy też realizacja przedsięwzięć ogólnospołecznych. Możliwości oddziaływania przez państwo na różne sfery życia określa się w nauce pojęciem „interwencjonizm”.

Interwencjonizm jest zjawiskiem, które występuje w każdym państwie, różny jest natomiast jego zakres. Interwencjonizm występuje w większości dziedzin życia gospodarczego i społecznego. Obejmuje swoim zasięgiem również planowanie przestrzenne.

W literaturze przedmiotu skupiano się przede wszystkim na zagadnieniach charakteru prawnego aktów planistycznych i procedur ich uchwalania. W dotychczasowym piśmiennictwie dotyczącym planowania przestrzennego, z wyjątkiem jednej publikacji poświęconej w całości interwencjonizmowi w Holandii, a także krótkich rozważań dotyczących tej instytucji w ramach przedstawiania systemu planowania przestrzennego w Polsce, w zasadzie problematyka ta nie była omawiana. Należy wymienić tu przede wszystkim publikację E. Wysockiej i rozważania prowadzone przez Z. Niewiadomskiego .

Wskazane okoliczności, a w szczególności brak rozważań na temat instrumentów interwencjonizmu w gminne planowanie przestrzenne oraz nienormatywny charakter tego pojęcia skłoniły autora do zajęcia się tą problematyką.

Celem pracy jest analiza wpływu oddziaływania administracji rządowej na miejscowe planowanie przestrzenne, która ma doprowadzić do odpowiedzi na następujące pytania:jaki jest zakres oddziaływania administracji rządowej na gminne planowanie przestrzenne, co wyznacza granice dozwolonej ingerencji administracji rządowej w gminne planowanie przestrzenne, czy interwencjonizm faktycznie powoduje ograniczenie samodzielności planistycznej i władztwa planistycznego gmin. Jeśli tak, to czy można mówić o „urządowieniu” planowania gminnego, czy i jakie instrumenty ochrony samodzielności planistycznej ma gmina.