Dolnicki Bogdan (red.), Formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego

Formy współdziałania jednostek samorządu terytorialnego to temat Konferencji naukowej zorganizowanej przez Katedrę Prawa Samorządu Terytorialnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach w dniach 8–9 marca 2012 r. Patronat honorowy nad konferencją objęli: Małgorzata Mańka-Szulik – Prezydent Miasta Zabrza oraz Adam Matusiewicz – Marszałek Województwa Śląskiego. Gościem honorowym konferencji była prof. dr hab. Irena Lipowicz – Rzecznik Praw Obywatelskich.

Przepisy ustaw samorządowych stanowią o możliwości współdziałania jednostek samorządu terytorialnego. Współdziałanie to może przybierać różnorakie postaci, w zależności od celu, w jakim jednostki chcą podjąć wspólne działania. W przypadku gdy celem jest wykonywanie zadań, współdziałanie może przybrać formę związków międzygminnych i powiatowych, porozumień oraz stowarzyszeń. Jeżeli natomiast gminy, powiaty czy też województwa chcą wspólnie podjąć innego rodzaju działania niż wykonywanie zadań publicznych, to zgodnie z ustawami samorządowymi mogą współdziałać np. w ramach stowarzyszeń – tak krajowych, jak i międzynarodowych, przy czym w przypadku porozumień i związków podstawą prawną są ustawy o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim, natomiast stowarzyszenia zawierane są na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach oraz ustawy z dnia 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych . Współdziałanie podejmowane przez jednostki samorządu terytorialnego ma charakter dobrowolny. Oznacza to swobodę w wyborze formy współdziałania, swobodę tworzenia i likwidacji form współdziałania.

Związki międzygminne i powiatowe są najpopularniejszą formą współdziałania . Artykuł 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. W ramach tych związków gminy wykonują zadania własne oraz zlecone (zarówno z zakresu administracji samorządowej, jak i rządowej).

Analogiczną regulację zawiera art. 65 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym: „W celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, w tym wydawania decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, powiaty mogą tworzyć związki z innymi powiatami".

Szczególnej analizie poddano organizację i funkcjonowanie związków komunalnych. Wielokrotnie przeprowadzane kontrole związków międzygminnych zarówno przez Najwyższą Izbę Kontroli, jak i regionalne izby obrachunkowe wykazały istnienie także wielu związków o fasadowym charakterze (związki takie formalnie zostały utworzone, jednak nie prowadziły żadnej działalności i nie realizowały zadań statutowych). Zasadne byłoby również wprowadzenie na poziomie ustawy stabilnych reguł dotyczących źródeł dochodów związków, zarówno własnych, jak i zasilających np. w postaci dotacji z budżetu państwa oraz z państwowych funduszy celowych. Stabilne reguły dotyczące dochodów związków poprawiłyby proces planowania i realizacji zadań przez związki. Należy ponadto wprowadzić procedury o charakterze porządkującym, by związki, które nie podjęły działalności lub jej zaprzestały, były wykreślane z rejestru w ściśle określonym czasie. Stosowne postanowienia mogłyby znaleźć się w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związków.

W celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów, gminy mogą tworzyć stowarzyszenia (art. 84 ust. 1 u.s.g.). Także powiaty mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym również z gminami (art. 75 ust. 1 u.s.p.). Na mocy noweli z dnia 11 kwietnia 2001 r. również województwa uzyskały prawo tworzenia stowarzyszeń, w tym z gminami i powiatami (art. 8b ust. 1 u.s.w.). Jednakże na poziomie powiatu i województwa cel utworzenia stowarzyszenia nie jest sprecyzowany. Ograniczeniem będą więc jedynie przepisy Konstytucji dotyczące zrzeszania się oraz ustawy – Prawo o stowarzyszeniach. Stowarzyszenia mogą być więc tworzone w celu współdziałania jednostek samorządu terytorialnego na płaszczyźnie np. gospodarczej, ekologicznej, kulturowej. Mogą być również utworzone w celu wykonywania zadań administracji publicznej, o ile zakres tych zadań będzie mieścił się w celach statutowych stowarzyszenia. Bowiem wykonywanie zadań jest jednym z podstawowych obowiązków samorządu terytorialnego, a tym samym jest wspieraniem jego idei. Do stowarzyszeń gmin, powiatów i województw stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach. Owo „odpowiednie" stosowanie prawa o stowarzyszeniach rodzi jednak w praktyce wiele wątpliwości.

Porozumienie jest trzecim rodzajem współpracy samorządu terytorialnego przy wykonywaniu zadań, wymienionym w ustawach samorządowych. Jednakże umieszczenie przepisów dotyczących porozumienia w różnych miejscach w ustawie świadczy o niejednolitym charakterze tej instytucji. Jest to forma współdziałania w administracji publicznej szeroko wykorzystywana, jednakże jej istota nie jest do końca jasna. Porozumienie można określić jako instytucję o charakterze ustrojowym, do której istoty należy uwarunkowane prawnie i faktycznie współdziałanie niezależnych podmiotów, a którego treść stanowi stworzenie podstaw wspólnej realizacji określonych działań faktycznych i prawnych. Wątpliwości budzi charakter prawny porozumień. W wyroku z dnia 27 września 1994 r. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż porozumienia komunalne nie są umowami prawa cywilnego, ale swoistymi formami publicznoprawnymi, gdyż przekazanie zadań publicznoprawnych nie może nastąpić w drodze umów cywilnych, a jedynie w ramach utworzenia związku lub zawarcia porozumienia. Porozumienie ma charakter dobrowolny, a obowiązek jego zawarcia może wynikać jedynie z ustawy.

Zasadniczo wyróżnia się dwa rodzaje porozumień:

Jednakże problematyka publicznoprawnych form współdziałania jednostek samorządu terytorialnego nie została we właściwy sposób doceniona przez ustawodawcę. Nie zdecydowano się bowiem na kompleksowe, systemowe unormowanie różnych form współdziałania – tj. w aspekcie ustrojowym, organizacyjnym, funkcjonalnym i finansowym – w jednym akcie prawnym lub w poszczególnych samorządowych ustawach ustrojowych. Obowiązujące regulacje prawne mają charakter cząstkowy, są rozproszone w wielu aktach prawnych, często nie są spójne między sobą i dominują odesłania do odrębnych przepisów.

Ustawy samorządowe zawierają instytucje prawne umożliwiające obywatelom czynny udziału w decydowaniu o sprawach wspólnoty samorządowej. Jednak dość często pojawiają się głosy krytyki co do skuteczności tych form działania. W samym społeczeństwie istnieje przeświadczenie, że obywatele nie mają możliwości oddziaływania na rządzenie krajem ani ich lokalnym otoczeniem. Z badań CBOS-u przeprowadzonych w 2007 r. wynika, iż pomimo tego, że w okresie od roku 1990 do 2007 poczucie aktywności obywatelskiej wzrosło niemal trzykrotnie, to w dalszym ciągu około 55% Polaków sądzi, iż nie ma żadnych możliwości wpływania na działalność organów jednostki samorządu terytorialnego. Jedynie co piąty mieszkaniec Polski twierdził, iż rzeczywiście ma możność współrządzenia zarówno na szczeblu państwowym, jak i lokalnym. Porównywalny odsetek mieszkańców uznał, że ma możliwość wpływu na sprawy lokalne, jednak nie jest w stanie wpłynąć na działania kraju . Na podstawie badań przeprowadzonych przez OBOP, zleconych przez Prezydenta Rzeczypospolitej ustalono, iż zdecydowana większość Polaków jest zwolennikiem uczestniczenia we współrządzeniu jednostką samorządu lokalnego. Polacy twierdzili także, że obecne uregulowania prawne uniemożliwiają im realny wpływ i pragną zmian aktualnych ustaw .

Podobne tendencje zauważalne są w niemal całej Europie. W Unii Europejskiej podejmowane są usilne starania w celu wzmocnienia idei demokracji bezpośredniej . Pojawiają się wręcz opinie, że poziom rozbudowania administracji publicznej jest odwrotnie proporcjonalny do poziomu uczestnictwa obywateli w instytucjach demokracji bezpośredniej .

Z powyższych powodów dość często postulowano konieczność zmian aktualnego ustawodawstwa. Wychodząc naprzeciw obywatelskim oczekiwaniom, zespół „Samorząd Terytorialny dla Polski" funkcjonujący w ramach Forum Debaty Publicznej powołanego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej przygotował projekt ustawy o wzmocnieniu udziału mieszkańców w samorządzie terytorialnym, współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw. Projekt tej ustawy oraz zawarte w nim propozycje były szeroko dyskutowane w trakcie konferencji.

Obrady w trakcie konferencji poświęcone były czterem grupom zagadnień:

Obok wystąpień merytorycznych miała miejsce dyskusja z udziałem samorządowców praktyków.

W niniejszym zbiorze zamieszczone zostały zarówno referaty wygłoszone w trakcie tej konferencji, jak i artykuły przygotowane przez uczestników konferencji jako rezultat dyskusji i dalszych inspirowanych nią przemyśleń.

Bogdan Dolnicki

Współdziałanie jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi następuje, co do zasady, w określonych prawnie formach, o charakterze czasowym i nietrwałym organizacyjnie, wynikających ze specjalnej regulacji. Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie określa formy współpracy, które wypełniać mogą znamiona współdziałania, takie jak: wspieranie realizacji zadania publicznego, konsultowanie projektów aktów normatywnych, powoływanie wspólnych zespołów opiniodawczo-doradczych . Wraz z nowelizacją tej ustawy, od 2010 r. istnieje możliwość współdziałania w formach o trwałej organizacji i określonych funkcjach – w formie wojewódzkiej, powiatowej i gminnej rady pożytku publicznego, czy też w formie partnerstwa .

Z kolei inny akt szczególny – ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Obszarów Wiejskich , wprowadziła możliwość wykonywania zadań z zakresu rozwoju obszarów wiejskich, a co za tym idzie korzystania ze środków publicznych dla instytucji lokalnej grupy działania. Jest ona formą współdziałania jednostek samorządu terytorialnego i organizacji pozarządowych o trwałym charakterze, wyodrębnionej instytucjonalnie organizacji i wyposażoną w przymiot osobowości cywilnoprawnej. Lokalna grupa działania funkcjonuje w formie stowarzyszenia, ale jest jego szczególną odmianą. W jej ramach nawiązane mogą być więzi kooperacji pomiędzy wieloma gminami (możliwe jest współdziałanie między wieloma gminami w układzie ponadgminnym lub ponadwojewódzkim). Jednocześnie warunkiem sine qua non jej istnienia, a szczególnie możliwości przydziału środków publicznych związanych z realizacją zadań, jest nawiązanie więzi współdziałania pomiędzy gminą a podmiotami prywatnymi działającymi lokalnie – organizacjami pozarządowymi i przedsiębiorcami.

Niniejsze, krótkie studium nie będzie miało za cel poruszanie kwestii tradycyjnie znanych nauce prawa form współdziałania jednostek samorządu terytorialnego, jak: związki międzygminne, związki powiatów, stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego, czy też porozumienia administracyjnoprawne – przedmiotem rozważań będzie przybliżenie tematyki prawnej regulacji tworzenia i organizacji lokalnych grup działania, jako szczególnej formy współdziałania. Wyjątkowy ich charakter stanowi konsekwencję przyjęcia na grunt polskiego porządku prawnego przepisów dyrektyw Unii Europejskiej odnoszących się do polityki rolnej, z czego wynika między innymi:

Poniższe rozważania autorka przeprowadziła w oparciu o analizę przepisów prawnych, dotychczasowy skromny dorobek doktryny w tym zakresie, a także wyniki badań odnoszących się do organizacji i funkcjonowania lokalnych grup działania z terenu kraju.

Samorząd terytorialny wykonuje większość oświatowych zadań w państwie. Przyczyn takiego stanu rzeczy należy upatrywać głównie w realizacji zasad ustrojowych, a konkretnie decentralizacji i subsydiarności. Dodatkowo zasada samodzielności samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań publicznych wzmacnia odpowiedzialność samorządu za ich wykonywanie.

W wyniku reform ustrojowych samorząd otrzymał większość z wszystkich zadań oświatowych. Proces ten cechuje duża dynamika zmierzająca w kierunku dalszego wzmacniania roli samorządu. Potwierdza to ustawa zasadnicza, która w art. 16 ust. 2 i art. 163 postanawia, iż istotna część zadań publicznych przysługuje samorządowi terytorialnemu w ramach ustaw i część tę wykonuje on w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Samodzielność samorządu w realizacji zadań oświatowych należy także wiązać z jego podmiotowością prawną. Ustawa zasadnicza przyznaje j.s.t. osobowość prawną. Przepis art. 165 ust. 1 Konstytucji RP stanowi o przysługujących jednostkom prawie własności i innych prawach majątkowych . Jest to niezmiernie istotne określenie dające im m.in. możliwość tworzenia jednostek organizacyjnych. Każdorazowo, gdy ustawodawca wkracza w sferę władztwa majątkowego j.s.t., oddziałuje zarazem na zakres podmiotowości i modyfikuje ich konstytucyjnie określoną pozycję prawną. Szkoły, przedszkola i inne samorządowe placówki oświatowe nie posiadają własnej osobowości prawnej i działają według postanowień ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. jako jednostki budżetowe .

Jednostki samorządu terytorialnego obdarzone są również osobowością publicznoprawną, która choć nie jest wyraźnie potwierdzona w przepisach, to jest kolejną gwarancją samodzielnego wykonywania zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność .

Stopień i zakres samodzielności samorządu determinuje możliwość swobodnego wyboru działań służących do realizacji zadań publicznych również w formach współdziałania, zaś granice swobody wyznacza ustawa zasadnicza oraz pozostałe ustawy . Samorząd jako jeden z elementów administracji publicznej musi bowiem działać na podstawie i w granicach prawa. Nie ma zatem możliwości samodzielnego kreowania zadań i dowolnego wyboru form ich wykonywania, przykładowo w drodze współdziałania. Zadania oświatowe muszą być w państwie prawa zapisane w przepisach minimum rangi ustawowej. Podział zadań i związanych z nimi kompetencji powinien być także dopasowany do rodzaju i możliwości danej wspólnoty terytorialnej. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują bowiem zadania w oparciu o zasadę rozłącznego podziału kompetencji, czyli wykonywania zadań w oparciu o kryterium ich najsprawniejszego i optymalnego wykonania . Praktycznie nie jest jednak możliwe idealne, niejako „odgórne" uregulowanie tych sytuacji. Jednostki samorządu terytorialnego, dążąc do optymalizacji wykonywania powierzonych im w drodze ustawowej zadań, szukają najwłaściwszych form, często sięgając po narzędzia mieszczące się w formule prawnej określanej mianem współdziałania.

Współdziałanie w wykonywaniu oświatowych zadań publicznych ma charakter dobrowolny. Najczęściej są to porozumienia zawierane między j.s.t., porozumienia j.s.t. z odpowiednimi ministrami, lub umowy j.s.t. z podmiotami niepublicznymi. W zależności od bieżących potrzeb dana j.s.t. może także współdziałać z innymi jednostkami, tworząc związek lub stowarzyszenie (zawierane w celu wspierania idei samorządu terytorialnego i obrony wspólnych interesów). Można również wskazać inne formy współdziałania, przykładowo wykonywanie czynności faktycznych, a także stosowanie innych form działania administracji, rozumianych jako dozwolone prawem, czy uregulowane prawem sposoby działania organów administracji w konkretnej sprawie . Jednocześnie warto wstępnie zasygnalizować trudność wskazania wszystkich możliwych form współdziałania, które stale ewoluują.

Jednostki samorządu terytorialnego przy wykonywaniu zadań korzystają z form prawa publicznego i cywilnego. Mogą one swobodnie, ale w granicach obowiązującego prawa, decydować o wyborze spośród form określonych przez ustawodawcę, a także inicjować je, czy też zakończyć. Samo pojęcie współdziałania określane bywa jako zespół czynności, które mają na celu osiągnięcie określonej sytuacji, a taką sytuacją może być wspólne przedsięwzięcie lub czynność prawna kształtująca treść stosunku prawnego między stronami lub powierzenie jednej stronie wykonywania zadania na zasadach ustalonych w treści tego stosunku prawnego. Współdziałanie jest także relacją łączącą podmioty niezależne, między którymi nie występuje organizacyjne powiązanie.

Rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę w zakresie wyboru form współdziałania przy realizacji najważniejszego oświatowego zadania publicznego, a mianowicie zakładania i prowadzenia szkół i placówek publicznych, nie pozostawiają dużej dowolności. Najszersze możliwości znajdują się w obrębie jednostek samorządu terytorialnego, które dość swobodnie mogą przekazywać to zadanie w drodze porozumienia zawartego miedzy sobą przy zachowaniu zasady przekazywania ich „w dół". Jednostki samorządu mogą również na zasadach dobrowolności zawierać porozumienia z organami administracji rządowej (konkretnymi ministrami) w sprawie zakładania i prowadzenia szkół i placówek oświatowych, nienależących do ich zadań własnych.

Od 2009 r. ustawodawca dopuścił możliwość przekazywania przez j.s.t. najważniejszego oświatowego zadania publicznego, a mianowicie: zakładania i prowadzenia małych szkół (do 70 uczniów) osobom fizycznym i osobom prawnym (niebędącym j.s.t.). Formą przekazania jest umowa, tryb i wyłanianie podmiotu prowadzącego nie ma charakteru konkursowego. Ta forma prywatyzacji zadań oświatowych może okazać się początkiem szerszego zjawiska, które może z kolei doprowadzić do zrodzenia innych form współdziałania, np. niemożliwego obecnie współprowadzenia przez j.s.t. szkół i placówek oświatowych z podmiotami niepublicznymi lub niezależnego od liczby uczniów przekazywania szkół podmiotom niepublicznym.

Przedmiotem dalszych rozważań uczynione zostaną te spośród możliwych form współdziałania przy wykonywaniu oświatowych zadań publicznych, które obecnie mają najszerszy charakter, a mianowicie porozumienia administracyjne i umowy.

Wejście w życie zasad określonych w Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2010–2020 zapoczątkowało dyskusję toczącą się głównie w środowisku osób profesjonalnie związanych z działającymi w Polsce instytucjami polityki regionalnej (w dużej mierze z pominięciem przedstawicieli strony naukowej), zwłaszcza agencjami rozwoju regionalnego na temat miejsca i roli tych instytucji w realizacji polityki regionalnej w kontekście zbliżającego się nowego okresu programowania UE.

Do najważniejszych instytucji wsparcia rozwoju regionalnego należą (lub powinny należeć) agencje rozwoju regionalnego, z tym że ich podstawy funkcjonowania są bardzo zróżnicowane, m.in.: nie ma jednolitych prawnych uwarunkowań co do tworzenia agencji, kolejne nowelizacje ustaw z zakresu rozwoju regionalnego nie odnoszą się do tych instytucji, nie ma prawnych ram dla zarządów województw, które często kreują się na głównych aktorów agencji.

W większości agencji rozwoju regionalnego funkcjonujących obecnie w Polsce członkami są poszczególne jednostki samorządowe na czele z samorządami województw. Jednak samorządy nie otrzymują oczekiwanego wsparcia w postaci np. zorganizowanego zaplecza badawczego, co staje się jednym z większych problemów sprawowania władzy w województwie. Tworzenie nowych instytucji wsparcia rozwoju lub przeorganizowanie już istniejących powinno zmierzać m.in. do utworzenia ośrodków o znacznym potencjale badawczym, zdolnych do formułowania bądź opiniowania zamierzeń strategicznych.

Powstają pytania: jaka jest obecna rola jednostek samorządu terytorialnego będących członkami agencji rozwoju regionalnego? jaka powinna być rola samorządu województwa w kreowaniu polityki regionalnej w regionie, a co za tym idzie tworzenie i nadzorowanie instytucji wsparcia rozwoju regionalnego? czy obecny system instytucjonalny rozwoju jest odpowiedni dla współdziałania jednostek samorządowych? Odpowiedź na powyższe pytania pozwoli na wypracowanie modelu bezpośredniego powierzania instytucjom wsparcia rozwoju regionalnego zadań wynikających ze strategii wojewódzkich, istotnych dla społeczności regionalnych. Modelu, który jednakże bez inicjatywy legislacyjnej dostosowującej uprawnienia samorządów terytorialnych do obecnej ich roli w polityce rozwoju, nie będzie mógł funkcjonować prawidłowo.