Felcenloben Dariusz, Ewidencja gruntów i budynków. Zagadnienia materialne i procesowe

I. Kataster nieruchomości to instytucja prawa, która od czasów najdawniejszych służyć miała zagwarantowaniu pewności w obrocie prawnym oraz spełnianiu potrzeb publicznych, związanym w szczególności z poborem podatków gruntowych. Utworzenie rejestrów nieruchomości spowodowało, że określona część powierzchni ziemi, odpowiednio oznaczona i ujawniona w prowadzonych księgach, nabierała cech właściwych dla rzeczy materialnej, przez co stawała się towarem o określonej wartości ekonomicznej, który mógł być przedmiotem zbycia lub zabezpieczenia wierzytelności pieniężnych. Zadania przypisane szeroko rozumianym rejestrom nieruchomości ewoluowały na przestrzeni wieków, ale najważniejsze z nich pozostały niezmienne i są związane z ich funkcjami: ewidencyjną, informacyjną i fiskalną. Współczesny polski kataster nieruchomości definiowany jako referencyjny urzędowy rejestr publiczny ma do spełnienia szereg przypisanych mu ustawowo zadań. Z tego też powodu tak ważne jest, aby dane w nim zgromadzone były ujawniane w prowadzonych rejestrach w ramach ściśle ustalonych prawem procedur, zawierały kompletne i wiarygodne informacje oraz odpowiadały przyjętym standardom technicznym. Wiarygodność udostępnianych danych ewidencyjnych determinowana jest bowiem ich jakością, stanowiącą o wartości katastru.

Budowa i utrzymanie efektywnego systemu zarządzania nieruchomościami uzależnione są w dużej mierze od sprawności instytucji katastru nieruchomości, któremu ustawodawca przypisał określone zadania oraz wskazał jednoznacznie obszary, w których dane ewidencyjne w nim ujawnione stanowić winny podstawę ustalającą dla innych postępowań, prowadzonych zarówno w sferze tzw. administracji publicznej, jak i poza nią, odniesioną szerzej, np. do rynku nieruchomości i procesów z nim związanych.

Kataster nieruchomości, pojmowany jako rejestr publiczny, winien zapewnić unikalną identyfikację działek ewidencyjnych w przestrzeni i wraz z instytucją ksiąg wieczystych chronić własność, gwarantując każdemu właścicielowi poczucie pewności, w jakim obszarze przysługujące mu prawo może wykonywać. Pewność w obrocie stanowi bowiem ponadczasową wartość, która winna być chroniona ustawowo prawem. W tym też znaczeniu kataster nieruchomości stanowi ważną systemową instytucję prawa, która z założenia winna gwarantować każdemu zainteresowanemu możliwość jednoznacznego określenia zasięgu własności na gruncie, zmaterializowanego przebiegiem ustalonych i ujawnionych w rejestrze granic nieruchomości, pewności wykazanej powierzchni działek ewidencyjnych, powierzchni użytkowej budynku czy lokalu, aktualności sposobu użytkowania itp., tj. danych, od których wiarygodności uzależnione są faktyczne możliwości ochrony posiadanych praw, ale także istotne elementy stosunku prawnego, np. cena transakcyjna, stawka czynszu dzierżawnego czy zobowiązania (np. rodzaj i wysokość należnego podatku itp.).

Kataster, w którym zgromadzone są wymagane prawem dane o oczekiwanej jakości i wiarygodności, zawiera zatem istotną warstwę informacyjną, która winna być wykorzystywana m.in. w procesach zarządzania nieruchomościami i stanowić w tym kontekście jeden z istotnych instrumentów wpływających na poziom efektywności gospodarczej oraz być fundamentem geoinformatycznych systemów zarządzania państwem, którego jednym z głównych celów winno być wspieranie szeroko rozumianego, skutecznego i efektywnego zrównoważonego rynku nieruchomości.

II. Uzasadnieniem dla podjęcia tematu pracy jest brak opracowania monograficznego, w którym dokonano by kompleksowej analizy instytucji ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości) w świetle aktualnie obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego, ustalających zasady prowadzenia tego urzędowego rejestru publicznego w szeroko rozumianym otoczeniu prawnym. W polskiej literaturze odnaleźć można jedynie kilka niewyczerpujących tematu monografii czy opracowań o charakterze przyczynkarskim, które ukazały się w ostatnim czasie. Niektóre z nich ograniczają się jedynie do przywołania obowiązujących przepisów prawa ustalających zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków , przedmiotem zaś innych jest analiza wybranych zagadnień dotyczących tego rejestru . W literaturze prawniczej szersze badania komparatystyczne w zakresie rejestrów nieruchomości przedstawione zostały w obszernej monografii P. Blajera, Rejestry nieruchomości – studium prawnoporównawcze, Warszawa 2019, która stanowi pierwszą w Polsce publikację kompleksowo przedstawiającą zarówno genezę, jak i aktualny kształt podstawowych rozwiązań modelowych w zakresie rejestrów wykorzystywanych w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości.

Niniejsza publikacja stawia sobie za cel wypełnienie tej istotnej luki w polskiej literaturze prawniczej poprzez szerokie i wieloaspektowe omówienie zagadnień dotyczących instytucji katastru nieruchomości z uwzględnieniem całego otoczenia prawnego, w którym rejestr ten funkcjonuje.

Celem pracy było w szczególności zbadanie spójności zdefiniowanego modelu ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do obowiązujących zasad postępowania administracyjnego i cywilnego, a także wykazanie, czy określone prawem materialnym normy w tym zakresie zapewniają utrzymanie aktualności zgromadzonych w nim danych ewidencyjnych, w odniesieniu do istniejących stanów tak faktycznych, jak i prawnych, a tym samym czy gwarantują przyjęcie domniemania wiarygodności tych danych, w szczególności w kontekście wykonywania zadań wskazanych w art. 21 ust. 1 p.g.k., przy realizacji których organy publiczne są nimi ustawowo związane.

Celem podjętych w pracy rozważań nie było zatem jedynie omówienie instytucji katastru nieruchomości przy uwzględnieniu poglądów doktryny i judykatury, lecz także wyjaśnienie mechanizmów funkcjonowania tej instytucji prawa poprzez wskazanie pojawiających się w praktyce problemów natury formalnej, wynikających m.in. z autonomicznego charakteru tego rejestru.

Zdaniem doktryny istotą analizy i oceny instytucji prawnej jest badanie jej efektywności, postrzeganej z różnych perspektyw , w tym:

Otoczenie instytucji prawnej ma, zdaniem Z. Ziembińskiego, istotne i przesądzające znaczenie przy badaniu jej efektywności i formułowaniu ocen stanowiących podstawę ewentualnych zmian . Jeśli nie zna się skutków obowiązywania ustalonych norm definiujących instytucję prawną (np. kataster nieruchomości), to zgodzić wypada się z tezą, iż podejmowane decyzje reformujące tę instytucję mają jedynie charakter intuicyjny, pozbawione są bowiem formalnego i merytorycznego uzasadnienia.

W tym też kontekście dokonano analizy instytucji katastru nieruchomości, odnosząc ustalone prawem normy określające zasady jego funkcjonowania do skutków, jakie one wywołują w szeroko rozumianym otoczeniu, i praktyki ustalającej swego rodzaju wzorce akceptowanych zachowań. Przeprowadzona analiza służyć ma zatem wykazaniu, czy przepisy definiujące kataster nieruchomości określają tę instytucję w sposób zgodny z aktualnymi potrzebami i oczekiwaniem szeroko rozumianego jego otoczenia. Dane ujawnione w katastrze nieruchomości służyć mają bowiem w szczególności realizacji zadań wskazanych w art. 21 p.g.k.

Przeprowadzone badania służyć miały także realizacji celów szczegółowych związanych z możliwością zreformowania istniejącego modelu katastru nieruchomości, w tym podjęcia próby wskazania na płaszczyźnie teoretycznej rozwiązań umożliwiających wdrożenie do polskiego systemu prawnego katastru wielowymiarowego, umożliwiającego rejestrację wyodrębnionych przestrzennie obiektów ewidencyjnych (w tym w szczególności budynków, budowli, lokali i innych obiektów budowlanych oraz urządzeń infrastruktury technicznej), a także wszelkich praw z nimi związanych oraz ich wizualizację w układzie trójwymiarowym.

Na potrzeby tak określonego problemu badawczego sformułowano tezę, iż:

– powodują, że informacje gromadzone w tym referencyjnym rejestrze urzędowym jedynie w części stanowić mogą wiążące (ustalające) źródło danych (przedmiotowych) o nieruchomościach przy realizacji zadań wymienionych w art. 21 ust. 1 p.g.k. W kontekście tak zdefiniowanej tezy badawczej przyjęto założenie, stosownie do którego w przypadku gdy ewidencja gruntów i budynków osiągnęła akceptowany przez jego użytkowników (w tym w szczególności podmioty realizujące zadania wymienione w art. 21 ust. 1 p.g.k.), założony poziom funkcjonalności, radykalne zmiany tego modelu powinny wynikać jedyne z istotnych względów celowościowych lub aksjologicznych.

III. Opracowanie ma przede wszystkim charakter teoretycznoprawny i dogmatyczny. Oparte zostało na normach prawa ustalających zasady postępowania administracyjnego tak procesowego, jak i materialnego oraz w części prawa cywilnego, a także na założeniach teoretycznych, odwołując się do powszechnie akceptowanych metod wykładni prawa oraz praktyki ich stosowania. Z tego też powodu przy prowadzeniu analiz wykorzystano orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych, które w części podejmowały się próby wyjaśnienia istotnych kwestii dotyczących analizowanych zagadnień. Praca ma w części metodologiczny charakter, odnoszący się przede wszystkim do sposobów interpretacji tekstu prawnego i przekładu przepisów prawa administracyjnego na normy konkretnego postępowania rejestrowego. W prowadzonych rozważaniach jako podstawowe narzędzie metodologiczne przyjęto metody logiczno-językowe, wychodząc z powszechnie akceptowanego założenia, że ta płaszczyzna koncentruje w sobie zarówno same badania nad prawem jako systemem językowym, jak i językowe aspekty praktyki prawniczej, obejmując w szczególności takie zagadnienia jak znaczenie poszczególnych wyrażeń językowych, struktura normy prawa itd. Podjęto się próby wyjaśnienia, czy przyjęte na użytek prowadzenia ewidencji gruntów i budynków podstawowe pojęcia i konstrukcje prawne są stosowane konsekwentnie, czy też z uwagi na brak ich ustalonego jednoznacznie znaczenia pojęciowego są powodem chaosu terminologicznego i doktrynalnego, a tym samym godzą w wartości, którym rejestr ten ma służyć.

Analiza poszczególnych procedur rejestrowych osadzona została w całym normatywnym systemie prawa i obejmuje nie tylko przepisy materialnego prawa administracyjnego bezpośrednio regulujące zasady ich stosowania, lecz także szerszy kontekst pozwalający na dokonanie ich oceny w odniesieniu do stanowionych lub wyprowadzonych w drodze wykładni norm z różnych innych aktów prawnych o charakterze dziedzinowym , które mają lub mogą mieć istotnie znaczenie przy ich stosowaniu. Prowadzone rozważania nie zostały przy tym ograniczone jedynie do interpretacji o charakterze terminologicznym czy aksjologicznym, lecz były dokonywane także na gruncie teoretycznym i metodologicznym w celu zidentyfikowania i zdefiniowania istotnych cech, typowych dla tego referencyjnego rejestru publicznego. Prowadzone badania instytucji katastru nieruchomości w ujęciu dogmatycznym, funkcjonalnym i porównawczym prowadzić miały do zidentyfikowania jego typowych cech i funkcji, jakie pełni on w systemie prawa jako administracyjny rejestr publiczny, oraz ustalenia jego znaczenia w szerszym wymiarze instytucjonalnym, gwarantującym ochronę ładu prawnego w „przestrzeni” fizycznej wyodrębnionej geodezyjnie i wykazanej w rejestrze.

IV. Konstrukcja pracy podporządkowana została możliwości realizacji założonego kierunku argumentacji wyznaczonego w sformułowanych celach pracy oraz przyjętych na jej potrzeby tezach badawczych. Z tego też powodu przyjęta została chronologiczno-problemowa struktura pracy, która składa się z 19 rozdziałów.

W pierwszych dwóch przedstawiono zasady tworzenia na ziemiach polskich jednolitego katastru nieruchomości, poczynając od okresu międzywojennego aż po czasy nam współczesne. Zasygnalizowane zostały w nich problemy organizacyjno-prawne, jakie ujawniły się na etapie podjętych w tym okresie prac kodyfikacyjnych, których celem była unifikacja przepisów prawa obowiązujących na terenach byłych zaborów. W tej części przedstawiona została także w ujęciu chronologicznym zmiana przepisów ustalających zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków od momentu jej założenia po 1945 r. do czasów współczesnych, tj. wejścia w życie z dniem 31.07.2021 r. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

W rozdziale 3 zaprezentowane zostały i poddane szczegółowej analizie regulacje prawne stanowiące podstawę przeprowadzanej od 1944 r. reformy rolnej, której istota zasadniczo sprowadzała się do przejmowania ex lege na własność Skarbu Państwa, bez odszkodowania pewnych kategorii nieruchomości ziemskich. Powstały w ten sposób tzw. zapas ziemi wykorzystano m.in. na upełnorolnienie istniejących gospodarstw oraz tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych. Z uwagi na to, iż konsekwencje prawne wynikające z podejmowanych w tamtym okresie rozstrzygnięć w sferze prawa własności są nadal aktualne, ich skutki są widoczne bowiem w prowadzonych rejestrach nieruchomości do dziś, zaistniała potrzeba włączenia tych zagadnień do obszaru zainteresowań niniejszego opracowania. Zasadniczym problemem przy stosowaniu przepisów reformy rolnej, budzącym zarówno w tamtym czasie, jak i obecnie wiele zastrzeżeń, abstrahując od samej legalności i praworządności tych aktów normatywnych, było samo pojęcie nieruchomości ziemskiej, które intencjonalnie interpretowane w tamtym czasie pozwalało na obejmowanie tymi regulacjami o charakterze nacjonalizacyjnym także nieruchomości o innym charakterze. Z tego też powodu podjęto się próby odtworzenia zakresu normatywnego pojęcia nieruchomości ziemskiej, jakie obowiązywało w systemie prawa polskiego na dzień wydawania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, które wyznaczało zakres przedmiotowy stosowania przepisów tego dekretu. Wskazane zostały akty normatywne stanowiące podstawę przejęcia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości ziemskich oraz wydawane na ich podstawie dokumenty w formie aktów nadania ziemi, decyzji o wykonaniu aktu nadania, aktów nadania gospodarstwa rolnego itp., będące podstawą nadania ziemi czy uwłaszczenia określonych kategorii posiadaczy tych gruntów, stanowiące podstawę ujawnienia nabytych praw w ewidencji gruntów i budynków oraz księgach wieczystych.

W rozdziale 4 dokonano analizy konstrukcji obowiązującego w Polsce modelu katastru nieruchomości na tle ustanowionych powiązań pomiędzy poszczególnymi identyfikowalnymi obiektami ewidencyjnymi w nim ujawnianymi. W nawiązaniu do pojęcia działki ewidencyjnej funkcjonujący model katastru nieruchomości przedstawiony został jako system oparty na rejestrowaniu ustalonych wzajemnych relacji prawnych pomiędzy obiektem, którego prawa te dotyczą, a osobą, której prawa te przysługują.

W rozdziale 5 zdefiniowane zostały podstawowe zadania (cele) oraz funkcje katastru nieruchomości, jakie pełni on w systemie prawa jako rejestr publiczny, w kontekście skutków, jakie dane ujawnione w tym rejestrze wywołują. W tej części opracowania podjęto się także próby ustalenia, czy obowiązujące przepisy określające zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków mają charakter zasad lub domniemań prawnych, czy też jedynie typowych reguł prawa nakazujących organowi ewidencyjnemu ściśle określone postępowanie rejestrowe, ale nieformułujących ani obowiązku znajomości wpisu, ani domniemania prawnego znajomości wpisu czy też innych zasad i domniemań związanych z wiarygodnością danych ewidencyjnych ujawnionych w tym rejestrze. Wskazane zostały te normy prawa materialnego i procesowego, na podstawie których można odpowiednio sformułować zasadę prawdziwości wpisu i jego aktualności w rozumieniu ich zgodności z dokumentami źródłowymi stanowiącymi podstawę ich ujawnienia oraz wiarygodności ewidencji gruntów i budynków jako urzędowego rejestru publicznego.

W rozdziale 6 przedstawione zostało zagadnienie dotyczące istoty i charakteru wpisu do katastru nieruchomości na tle zarówno ustalonych norm regulujących przebieg postępowania rejestrowego, jak i zasad obowiązujących w ogólnym postępowaniu administracyjnym w kontekście skutków, jakie wpis do rejestru wywołuje w szeroko rozumianym otoczeniu prawnym. Wykazano, iż wpis do katastru nieruchomości jest czynnością konwencjonalną o charakterze materialno-technicznym realizowanym przez organ rejestrowy w ramach nałożonych na niego obowiązków, które rodzą określone skutki prawne wobec zarówno podmiotów ujawnionych w prowadzonych rejestrach, jak i w szczególności organów publicznych realizujących zadania określone w art. 21 ust. 1 p.g.k. Uwzględniając ustalone normatywnie zasady aktualizacji informacji o danych ewidencyjnych, dokonano podziału wpisów na rodzaje (typy), przyjmując jako kryterium ich wyodrębnienia przesłanki natury porządkowej wynikające z kolejności ich dokonywania, zakresu ujawnianych danych, skutków prawnych, które one wywołują, wymaganego sposobu ich ogłoszenia czy wadliwości ich dokonania.

W rozdziale 7 dokonano charakterystyki wymienionych enumeratywnie przez ustawodawcę w art. 23 ust. 1–4 p.g.k. źródeł stanowiących podstawę aktualizacji z urzędu danych ewidencyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem zarówno tych, które samoistnie z mocy prawa (akty normatywne) są podstawą wpisów, jak i tych, które dla wywołania określonych w nich skutków wymagają ich potwierdzenia w ustalonej prawem formie (np. decyzji administracyjnej, zaświadczenia, orzeczenia sądu itp.), a także innych dokumentów urzędowych i rejestrów zawierających dane stanowiące podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego, w tym: aktów notarialnych, ksiąg wieczystych, orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych itd.

W rozdziale 8 poddano analizie określone w art. 24 ust. 2a, 2b i 2c p.g.k. procedury ustalające zasady aktualizacji informacji o danych ewidencyjnych i ich podział na te, które realizowane są wyłącznie z urzędu przez organ rejestrowy, oraz te, które inicjowane są z wniosku podmiotu zainteresowanego w sprawie albo wskutek zgłoszenia zmiany danych ewidencyjnych. Wskazano, w jakich przypadkach aktualizacja danych ewidencyjnych winna być realizowana w trybie materialno-technicznym, a w jakich wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o wprowadzeniu zmian do rejestru lub odmowie dokonania tej czynności. W tej części pracy analizie zostały poddane także procedury modernizacji operatu ewidencyjnego podejmowane przez organ rejestrowy w celu utrzymania tego operatu w stanie aktualności.

W rozdziale 9 zdefiniowane zostały podstawowe obiekty ewidencyjne wykazywane w ewidencji gruntów i budynków, o charakterze punktowym, liniowym i powierzchniowym, w tym pojęcia: punktu granicznego, odcinka granicy, działki ewidencyjnej, budynku i lokalu, konturu użytku gruntowego, konturu klasyfikacyjnego itp. Wskazane zostały relacje zachodzące pomiędzy tymi obiektami, a także zasady ich oznaczania i identyfikacji w prowadzonych bazach danych. W nawiązaniu do przepisów prawa budowlanego oraz aktów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji zapisanych w ustawie o statystyce publicznej (rozporządzenia: PKOB, KŚT) szczegółowej analizie i wykładni poddano pojęcia budynku, budowli oraz rodzajów zabudowy. Analizą objęto także pojęcie lokalu oraz zagadnienia prawne z nim związane, w tym dotyczące sposobów wyodrębniania lokali, nieruchomości wspólnej oraz dopuszczalności jej podziału, podziału lokalu, a także wygaśnięcia (ustania) odrębnej własności lokali. Przedstawione zostały także zasady oznaczania tych obiektów w prowadzonych bazach danych ewidencji gruntów i budynków.

W rozdziale 10 wskazane zostały źródła informacji stanowiące podstawę ustalenia przeznaczenia terenu i możliwości jego zagospodarowania. Szczegółowej analizie poddano te dokumenty planistyczne (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu), które mają bezpośredni lub pośredni związek z oznaczeniem gruntów w katastrze nieruchomości. Wykazano jednocześnie, że tego rodzaju dokumenty planistyczne nie stanowią samoistnej podstawy zmiany oznaczenia sposobu użytkowania gruntów czy budynków w katastrze nieruchomości. Dopiero faktyczna zmiana ich użytkowania zgodna z ustaleniami tych dokumentów stanowi podstawę aktualizacji danych ewidencyjnych.

W rozdziale 11 przedstawiona została procedura gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Szczegółowej analizie poddano pojęcie gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przedmiot, zakres, jak też sam przebieg tego administracyjnego postępowania. Wykazano, iż gleboznawcza klasyfikacja gruntów jest wyodrębnioną procedurą administracyjną względem postępowań dotyczących aktualizacji wpisów w ewidencji, kończącą się wydaniem decyzji, która, o ile jest pozytywna, stanowi podstawę dokonywania odpowiednich wpisów w prowadzonych rejestrach. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wykazano, iż określony w § 7 ust. 1 pkt 7 r.g.k.g. zakres prac klasyfikatora wykracza poza ustawowe pojęcie gleboznawczej klasyfikacji gruntu (art. 2 pkt 12 p.g.k.) oraz delegację zapisaną w art. 26 p.g.k. upoważniającą Radę Ministrów do wydania stosownego rozporządzenia. Ustalono, iż przepis § 7 ust. 1 pkt 7 r.g.k.g. umożliwia co najwyżej przyporządkowanie (lub jego zmianę) danego gruntu do określonego rodzaju użytku gruntowego w obrębie danej grupy użytków, a nie pomiędzy różnymi grupami, wymienionymi w § 67 r.e.g.b. z 2001 r. (obecnie § 8 r.e.g.b.).

W rozdziale 12 zdefiniowano pojęcie granic przestrzennych i granic prawnych nieruchomości gruntowych wyznaczających zakres, w jakim właściciel z wyłączeniem innych osób może swe prawo wykonywać i z niego korzystać. Ustalenia dokonane w tej części pracy, w szczególności dotyczące pojęcia granicy prawnej nieruchomości, stanowić mogą punkt odniesienia dla szczegółowych rozważań dotyczących dopuszczalności przeprowadzenia procedur geodezyjnoprawnych związanych z ustaleniem przebiegu granic działek ewidencyjnych w trybie przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a także rozgraniczania nieruchomości, wznawiania znaków granicznych na zasadach określonych w rozdziale 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Przedmiotem rozważań rozdziału 13 jest analiza normatywnej treści definicji pojęć nieruchomości rolnej oraz gospodarstwa rolnego w rozumieniu prawa cywilnego oraz ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, a także innych regulacji ustawowych, w których są one definiowane. Analizie poddano w szczególności ustalone w tych aktach normatywnych kryteria warunkujące możliwość uznania nieruchomości za wykorzystywaną na cele produkcji rolnej, z uwzględnieniem stanów faktycznych, a także danych ewidencji gruntów i budynków oraz ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W nawiązaniu do poglądów doktryny zaprezentowane zostały koncepcje definiowania pojęcia gospodarstwa rolnego w ujęciu konwencjonalnym jako zorganizowanej całości gospodarczej, która nie jest rzeczą w rozumieniu prawa cywilnego, a także jako zespolonego przedmiotu stosunków prawnych i obrotu gospodarczego. Analiza obowiązujących norm prawnych doprowadziła do konkluzji, że uzasadniony jest pogląd o wyodrębnieniu szczególnego rodzaju prawa własności, jakim jest własność gospodarstwa rolnego. Pojęcie gospodarstwa rolnego jest bowiem przez ustawodawcę rozmaicie definiowane, a jego treść jest zależna przede wszystkim od celu i przedmiotu regulacji normatywnej i ma charakter instrumentalny, służący realizacji określonych zamierzeń społeczno-gospodarczych.

Z punktu widzenia kryterium całości gospodarczej ocena charakteru podstawowego elementu tego kompleksu, jakim jest nieruchomość rolna, wymaga nie tylko ustalenia aktualnego stanu faktycznego, lecz także określenia możliwości wykorzystywania gruntów wraz z budynkami do celów rolniczych oraz możliwości połączenia gruntów rolnych wraz z budynkami w jedną całość gospodarczą. Konieczne jest przy tym wskazanie, że status prawny poszczególnych składników gospodarstwa rolnego jest różnorodny.

W rozdziale 14 przedstawione zostały szczegółowe zasady zaliczania gruntów do poszczególnych grup i rodzajów użytków gruntowych zdefiniowanych w załączniku nr 1 do r.e.g.b. Zakres pojęciowy tych określeń przyjęty został w wyniku przeprowadzonej wykładni językowej, logicznej i systemowej, pozwalających na doprecyzowanie ich rozumienia z wykorzystaniem definicji legalnych wyrażeń je definiujących sformułowanych w innych aktach prawnych o charakterze dziedzinowym, a także ich rozumienia w języku potocznym oraz poglądów judykatury w tym zakresie. W zakończeniu poszczególnych podrozdziałów sformułowane zostały wnioski natury ogólnej, dotyczące zasad formułowania i sytuowania definicji legalnych na potrzeby prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. W tej części opracowania podjęta została także próba doprecyzowania pojęć: działki siedliskowej, działki budowlanej, działki letniskowej czy działki drogowej, a także innych rodzajów użytków gruntowych na potrzeby ich oznaczania w katastrze nieruchomości. Przy wykorzystaniu poglądów judykatury sformułowane zostały wnioski o charakterze de lege ferenda, które stanowić mogą pomoc przy ustalaniu ich znaczenia pojęciowego. Poczynione ustalenia pozwoliły na sformułowanie tezy, iż kwalifikowanie działki ewidencyjnej lub jej części jako siedliskowej powinno być dokonywane odpowiednio, w odniesieniu do istniejącej zabudowy z uwzględnieniem faktycznego jej zagospodarowania lub w przypadku projektowanej zabudowy na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę rozstrzygającej o rodzaju zabudowy i kategorii sytuowanych obiektów budowlanych. Przedstawiona analiza definicji pojęcia działki budowlanej pozwoliła na sformułowanie konkluzji, iż przy ustalaniu przebiegu konturu użytku gruntowego terenów zabudowanych i zurbanizowanych należy uwzględniać nie tylko obszar gruntu wyłączony z produkcji rolnej i leśnej decyzją, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l., lecz także teren niezbędny do prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynków i urządzeń położonych w jej granicach. Granice tak definiowanej działki budowlanej, określone w planie zagospodarowania działki lub terenu (art. 34 ust. 3 pr. bud.), wyznaczają bowiem zasięg gruntów, w odniesieniu do których ustalony został ich sposób użytkowania wynikający z istniejącej lub projektowanej zabudowy. Przedstawiona została próba doprecyzowania pojęcia działki letniskowej na potrzeby jej oznaczania w katastrze nieruchomości. Z uwagi na brak definicji legalnych tego pojęcia sformułowanych w aktach normatywnych rangi ustawowej jego znaczenie pojęciowe ustalone zostało z uwzględnieniem poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych. Wykładni zostały poddane także wyrażenia definiujące ustalające znaczenie pojęciowe działki drogowej, w tym w szczególności: „pas drogowy”, „droga”, „droga publiczna” i „droga wewnętrzna”, „droga transportu rolnego” i „droga rowerowa”, do których odsyłają przepisy określające zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. W zakończeniu sformułowane zostały wnioski dookreślające te pojęcia, które mogą być pomocne przy identyfikowaniu tego rodzaju obiektów i ich rejestrowaniu w ewidencji gruntów i budynków. W tym rozdziale zaprezentowane zostało również zagadnienie prawne dotyczące ustalenia znaczenia normatywnego pojęcia lasu, zapisanego w art. 3 u.l. W nawiązaniu do poglądów judykatury i orzecznictwa przedstawiono istniejące w obiegu prawnym rozbieżności w interpretacji tego pojęcia oraz skutki z tego wynikające. Na tym tle przedstawiona została wykładnia logiczna i językowa tego terminu oraz pojęć definiujących to określenie w nawiązaniu do całego aktu normatywnego. Poczynione uwagi pozwoliły na sformułowanie tezy, iż do ustalenia, że grunt jest lasem, nie tylko w znaczeniu przyrodniczym, lecz także prawnym (art. 3 u.l.), konieczne jest spełnienie łącznie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także jednej z przesłanek wymienionych alternatywnie w art. 3 pkt 1 lit. a, b, c u.l., w tym w szczególności przeznaczenia tych gruntów do produkcji leśnej.

W rozdziale 15 przedstawiono zagadnienie prawne dotyczące ochronnych gruntów rolnych i leśnych, w tym w szczególności obejmujące procedury wyłączania gruntów z produkcji rolnej i leśnej oraz ich rekultywacji w kontekście ustalenia rodzajów dokumentów urzędowych i podejmowanych na ich podstawie czynności faktycznych stanowiących podstawę aktualizacji zapisów ewidencji gruntów i budynków z tego wynikających. Szczegółowej wykładni poddane zostało samo pojęcie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej, zasad przeznaczania tych gruntów na cele inne niż rolnicze czy leśne, a także zezwalania na faktyczne ich wyłączenie.

W rozdziale 16 podstawowym przedmiotem rozważań uczyniono zagadnienie jawności formalnej danych ewidencyjnych ujawnionych w katastrze nieruchomości. Przedstawione zostały formy udostępniania danych z operatu ewidencyjnego, zasady odpłatności za ich udostępnienie, a także ograniczenia w ich udostępnianiu. Dokonano wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej normy art. 24 ust. 5 p.g.k., w wyniku której wykazano m.in., iż numer księgi wieczystej stanowi daną osobową w rozumieniu art. 4 pkt 1 RODO. Poczynione ustalenia pozwoliły na sformułowanie tezy, iż niezależnie od tego, do jakiej kategorii danych przedmiotowych czy podmiotowych numer księgi wieczystej został zakwalifikowany na potrzeby prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, powinien on być udostępniany na zasadach określonych w art. 24 ust. 5 p.g.k., w tym w szczególności po wykazaniu przez osobę zainteresowaną interesu prawnego. Szczegółowej analizie poddane zostały także zasady nieodpłatnego udostępniania danych ewidencyjnych podmiotom realizującym zadania publiczne.

W rozdziale 17 omówiono określone przepisami § 32–33 r.e.g.b. zasady ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych w trybie czynności o charakterze technicznym, a także obowiązujące zasady aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w tym zakresie. W szczególności przedstawiono zagadnienie dotyczące zasad, trybu i sposobu doręczania zawiadomień o realizowanych czynnościach ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych. Dokonano próby doprecyzowania nieposiadających definicji legalnej pojęć, tj.: nieznanego właściciela, osoby nieznanej z miejsca zameldowania na pobyt stały czy zamieszkania, które użyte zostały w analizowanej normie prawa. Wskazano także na obowiązki starosty, który działając na wniosek wykonawcy prac, zobowiązany jest do podania do publicznej wiadomości zawiadomienia o planowanych czynnościach ustalenia granic w przypadku, kiedy jednym z uczestników postępowania jest nieznany właściciel lub właściciel, którego miejsce stałego zameldowania lub siedziba są nieznane. W tej części pracy dokonano także interpretacji przyjętych warunkowo na potrzeby prowadzenia ewidencji gruntów i budynków zasad identyfikacji przebiegu granic działek ewidencyjnych pomiędzy gruntami tworzącymi dna i brzegi cieków, jezior i zbiorników a gruntami do nich przyległymi. Wykazano, że czy innym jest proces identyfikacji przebiegu granic działek ewidencyjnych stanowiący element geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych, a czym innym normatywnie określona procedura techniczna, w ramach której dochodzi do ustalenia położenia punktów i przebiegu granic działek ewidencyjnych z udziałem osób zainteresowanych w sprawie.

W rozdziale 18 przedstawione zostały zasady ustalania linii brzegu cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych w oparciu o przepisy Prawa wodnego. Na podstawie całokształtu przepisów regulujących omawianą problematykę ustalono, w jakich przypadkach istnieje możliwość zastosowania tej normy prawa, a w jakich z powodów formalnych nie może być ona wykorzystana. Zdefiniowano znaczenie pojęcia linii brzegu, kryteria jej ustalania oraz skutki prawne z tego wynikające. Wskazano także, iż na gruncie obowiązujących przepisów Prawa wodnego brak możliwości wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu z urzędu. Wykazano, iż postępowanie to ma wyłącznie charakter wnioskowy.

W rozdziale 19 zaprezentowane zostało zagadnienie dotyczące możliwości wprowadzenia do polskiego obiegu prawnego pojęcia trójwymiarowej nieruchomości (działki powietrznej), jak też potrzeby dookreślenia przestrzennych granic prawa własności. Problematyka ta zaprezentowana została na tle obowiązujących w USA, Szwecji i Norwegii rozwiązań systemowych w tym zakresie. Kwestia konieczności wprowadzenia nowych instytucjonalnych rozwiązań poprzedzona została omówieniem obowiązujących obecnie w Polsce zasad rejestrowania odrębnej własności obiektów budowlanych i ustanawiania praw do ich użytkowania. Przedstawione zostały również uwagi dotyczące konieczności budowy katastru wielowymiarowego, umożliwiającego rejestrację wyodrębnionych przestrzennie obiektów ewidencyjnych (w tym w szczególności budynków, budowli, lokali i innych obiektów budowlanych oraz urządzeń infrastruktury technicznej), a także wszelkich praw z nimi związanych, oraz ich wizualizację w układzie trójwymiarowym.

W końcowej części pracy zawarto podsumowanie i sformułowano wnioski.