Kulesza Michał, Niziołek Magdalena, Etyka służby publicznej

Problem uczciwości, etyki i prawości w polityce i w urzędach istnieje nie od dzisiaj. Odkąd istnieją urzędy administrację i mechanizmy jej funkcjonowania zawsze próbowano wykorzystywać do celów politycznych albo prywatnych lub interesów grup mniej lub bardziej formalnych. Dziś jednak znacznie mocniej niż kiedyś zwraca się uwagę na kontekst etyczny zarządzania publicznego. Ów kontekst istotny jest także w biznesie i w innych sferach działalności ludzkiej. Podstawą osiągania przez ludzi i organizacje sukcesu jest uczciwość, szczerość, nieposługiwanie się podstępem . Rozmaite uchybienia etyczne w pracy urzędników, nawet te "błahe", jak np. niegrzeczne traktowanie interesantów, udzielenie nierzetelnych informacji, opieszałość w wykonywaniu obowiązków służbowych czy wręcz ich lekceważenie itp., rodzić się mogą z niewiedzy, z braku kultury osobistej pracowników administracji, ale także z konfliktu ról, jakie pełni urzędnik.

Odejście - przed 20 laty - od zasad centralnego zarządzania, przyjęcie systemu wielopartyjnego, rozwój instytucji samorządu terytorialnego i zawodowego postawiły pracowników administracji publicznej w Polsce w sytuacji pełnej sprzeczności i konfliktów, do której w większości przypadków nie byli przygotowani. Prywatyzacja i restrukturyzacja gospodarki, wolny rynek towarów i kapitałów, swoboda handlu zagranicznego, bezrobocie i ubóstwo, konieczność głębokich reform opieki społecznej, służby zdrowia i ubezpieczeń społecznych itp. wymagają od pracowników administracji publicznej umiejętności rozwiązywania zupełnie nowych problemów. Razem z tym - wymagają umiejętności znalezienia się w sytuacjach trudnych, w których konflikt interesów i napięcia pomiędzy różnymi czynnikami występującymi w życiu publicznym stanowi rzecz naturalną. Jednocześnie społeczeństwo z coraz większą uwagą przygląda się urzędnikom, którzy podejmując decyzje winni kierować się przepisami prawa i działać w interesie publicznym, także wtedy, gdy prawo pozostawia pewien luz decyzyjny dając możliwość załatwienia sprawy w różny sposób.

Pracownik administracji publicznej często balansuje między wymogami prawa, moralności, profesjonalizmu oraz organizacji. Wymogi te wchodzą ze sobą niekiedy w konflikt, który musi być rozstrzygany samodzielnie przez urzędnika. Lojalność wobec państwa, problem lojalności wobec wspólnoty samorządowej, której interesy stoją niekiedy w konflikcie z interesami rządu i administracji rządowej, odpowiedzialność, zachowanie w warunkach konfliktu interesów, jawność i przejrzystość działania - to ciągle jeszcze nowe zagadnienia dla wielu urzędników w Polsce.

Tymczasem dobre funkcjonowanie państwa zależy w znacznym stopniu od właściwego funkcjonowania administracji publicznej, a zwłaszcza od przestrzegania norm etycznych przez urzędników. Nie wszystko bowiem da się unormować w ustawach. Chociaż to właśnie ustawy wyznaczają normatywny wzorzec zachowań ludzkich, także urzędniczych, wiele jeszcze przestrzeni pozostaje dla wzorców etycznych. Innymi słowy, przestrzeganie prawa to za mało, trzeba jeszcze osobistej uczciwości funkcjonariuszy publicznych, ich poczucia służby i lojalności wobec Konstytucji i państwa.

Szczególny problem związany jest z faktem, że administracja działa zawsze (a przynajmniej - bardzo często) w bezpośrednim styku z polityką. Zjawisko to występuje co najmniej w dwóch aspektach. Po pierwsze - administracja działa w wykonaniu decyzji politycznych: uchwały ciał stanowiących samorządu czy rozstrzygnięcia parlamentu to przecież decyzje polityczne, podejmowane przez większość, zazwyczaj wbrew opozycyjnej mniejszości. Po wtóre - część urzędników, zwłaszcza na wyższych stanowiskach kierowniczych, tak w administracji rządowej, jak i w samorządzie, to politycy, którzy do administracji przychodzą w takt kadencji ich urzędów, zazwyczaj w wyniku wyborów, wygranych przez nich samych lub przez partie, które ich rekomendowały lub do których należą. Otóż we współczesnym świecie wymaga się od urzędników administracji zachowania dystansu do polityki i polityków, również tych, którzy sprawują urzędy administracyjne. Prawo nie zawsze sankcjonuje taki dystans, czasami odwrotnie - i tak dziś jest w Polsce - poddaje kadry urzędnicze presji politycznej. Jest to bardzo niebezpieczne: wymóg lojalności wobec państwa i Konstytucji bywa zastępowany lojalnością, niekiedy zaś serwilizmem wobec aktualnie rządzącej partii politycznej. Zagadnienie to jest na tyle ważne, że zdecydowaliśmy się nadać naszej książce tytuł: Etyka służby publicznej, mimo że w przeważającej części podręcznik ten dotyczy jedynie kwestii etyki administracyjnej, bez szerszego uwzględniania wzorców, jakie współcześnie stawia się politykom. Ale polityka i politycy będą w tej książce stale obecni: styk administracji z polityką stawia wiele wymagań i wiele poważnych dylematów etycznych właśnie przed urzędnikami.

W Polsce, mimo że zainteresowanie etyką w administracji wzrasta i coraz powszechniej dostrzega się potrzebę jak najpełniejszej edukacji urzędników w tym zakresie, książek dotyczących etyki służby publicznej jest wciąż niewiele . Etyka w administracji publicznej wprowadzana jest też jako przedmiot nauczania na studiach, zwłaszcza administracyjnych. Do tej pory jednakże brak było pozycji podręcznikowej, która mogłaby stanowić pomoc dla studentów i jednocześnie - wsparcie dla urzędników. Stąd też wziął się pomysł, by taki podręcznik przygotować. Uznaliśmy, że problemy etyczne w administracji należy przedstawiać w powiązaniu z szerokim tłem prawno-instytucjonalnym, a z drugiej strony - w nawiązaniu do kontekstu filozoficznego i innych nauk społecznych. W tym ostatnim zakresie szeroko korzystaliśmy z dostępnej literatury, nie tylko podręcznikowej, którą wszakże - ze względu na charakter opracowania - przywołujemy w przypisach jedynie w naprawdę niezbędnych sytuacjach. Pełen wykaz wykorzystanej literatury podajemy na końcu książki.

Przygotowując tę książkę autorzy kierowali się założeniem, że rozwiązania dotyczące etyki administracji publicznej są ściśle związane z kształtem unormowań służby publicznej funkcjonujących w danym państwie. Z tego też powodu, po zaprezentowaniu zagadnień ogólnych dotyczących etyki jako dziedziny filozofii i jako aspektu praktycznego działania (rozdział I), znaczną część miejsca poświęcono przedstawieniu systemów służby publicznej. Z jednej strony zaprezentowano więc modele służby publicznej funkcjonujące w innych krajach (rozdział II), a z drugiej pokazano, jakie regulacje prawne rządzą służbą publiczną w Polsce (rozdział III).

Po zapoznaniu Czytelnika z zarysem systemów prawnych służby publicznej przedstawiono, jak w tych kontekstach systemowych wyglądają uregulowania etyczne pracowników administracji publicznej w Polsce i za granicą (rozdział IV i rozdział V). Z rozdziałów dotyczących standardów etycznych administracji publicznej wynika, że zasadnicze znaczenie ma to, czy istnieje w danym państwie wystarczająca tzw. infrastruktura etyczna i jaki jest jej kształt. Ta infrastruktura etyczna stanowi zbiór różnego rodzaju rozwiązań, instytucji i procedur mających na celu zapobieganie nieetycznym zachowaniom wśród urzędników, wśród których fundamentalną rolę odgrywają mechanizmy zapewniające przejrzystość (jawność) działań administracji oraz sam sposób jej zorganizowania, z widocznym rozdziałem między sferą "polityczną" a sferą "urzędniczą" zarządzania publicznego. Już w tym miejscu należy wskazać, że w naszym kraju, inaczej, niż w wielu innych, prawo pozostawia urzędnika w biernym położeniu wobec problematyki etycznej. Innymi słowy, zespoły urzędnicze, więcej - cały stan urzędniczy nie ma instytucjonalnych możliwości, by kreować standardy etyczne dotyczące tego środowiska, ani też, aby wdrażać je w życie i dbać o przestrzeganie zasad deontologicznych.

Wspomniana na wstępie wielość ról pozostających ze sobą nierzadko w konflikcie, które musi pełnić współcześnie urzędnik administracji publicznej, powoduje, że niezwykle istotna z punktu widzenia etycznego staje się kwestia możliwie najbardziej precyzyjnego uregulowania problemów związanych z tzw. dylematami etycznymi, do których zaliczyć należy problem konfliktu interesów oraz problem styku sfery administracji i gospodarki, w tym przede wszystkim lobbingu, a także styku administracji i polityki (rozdział VI).

Normy etyczne - jak każde normy - stanowią pewien postulowany stan, który powinien być przestrzegany, lecz który w praktyce nierzadko jest naruszany. Naruszenia norm etycznych przyjmują postać najróżniejszych patologii, z których najpoważniejszą (choć nie jedyną) jest zjawisko korupcji (rozdział VII). Nieetyczne zachowania są zagrożone różnorakimi sankcjami, w zależności od tego, jaką karę w danym systemie przypisano naruszeniu konkretnej normy. Mogą to być więc sankcje karne, sankcje dyscyplinarne, sankcje o charakterze politycznym (dokonywane podczas wyborów) czy też sankcje moralne oznaczające potępienie społeczne danych zachowań.

Do książki zostały dołączone dokumenty zawierające polskie i zagraniczne regulacje dotyczące etyki służby publicznej.