Szyrski Mariusz, Energetyka lokalna. Studium administracyjnoprawne

Rozwój nowych technologii w energetyce powoduje pojawianie się nieznanych dotąd szans i zagrożeń, zarówno w praktyce – w odniesieniu do funkcjonowania administracji publicznej, jak i w sferze teoretycznej – w odniesieniu do nauki prawa. Wytwarzanie energii elektrycznej i cieplnej będące dotychczas domeną właściwie jedynie przedsiębiorstw energetycznych staje się obecnie – właśnie dzięki nowym technologiom – możliwe w warunkach wspólnot lokalnych czy nawet gospodarstwa domowego. Zaczynają powstawać tzw. wspólnoty energetyczne, przyjmujące postać różnorodnych zrzeszeń (na przykład spółdzielni czy klastrów). Pojawiają się także prosumenci samodzielnie wytwarzający energię na własne potrzeby. Realizacja idei energetyki lokalnej w pewnym stopniu oznacza więc zmianę struktury znanego dotąd rynku energii, co łączy się przede wszystkim z rozproszeniem tego rynku i ma korzystny wpływ na bezpieczeństwo energetyczne na poziomie lokalnym.

Polskie i europejskie prawodawstwo – wraz z rozwojem nowych technologii – stara się odpowiadać na powyższe zjawiska. Widoczne jest to zarówno na poziomie projektów oraz przyjętych już unijnych dyrektyw i rozporządzeń, jak i ustaw i rozporządzeń w polskim porządku prawnym. Kolejne akty normatywne – szczególnie na poziomie UE – idą bowiem w kierunku wspierania wspólnot energetycznych, podkreślając ich istotne znaczenie. Polskie prawodawstwo natomiast, mimo licznych wewnętrznych sprzeczności i konfliktów wartości, także wydaje się podążać – chociaż jeszcze bardzo powoli – w podobnych kierunkach, wzmacniając pozycję prosumenta, klastrów energii czy spółdzielni energetycznych.

Szeroko rozumiana administracja publiczna pozostająca pomiędzy słabszym odbiorcą końcowym energii a silniejszym rynkowo przedsiębiorstwem energetycznym otrzymała zadanie polegające na obowiązku równoważenia interesów poszczególnych grup podmiotów w tej zmieniającej się Wstęp rzeczywistości. Szczególne znaczenie mają tutaj zadania i kompetencje Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki oraz ostatnio także Koordynatora ds. negocjacji przy Prezesie URE.

Zasygnalizowane wyżej zjawiska stanowią niewątpliwie także ogromne wyzwanie dla nauki prawa. Rozwój nowych technologii wymusza bowiem zmianę przepisów lub stworzenie od podstaw nowych regulacji. Pojawia się zatem konieczność konceptualizacji i poszukiwania rozwiązań na gruncie teoretycznoprawnym, dotyczących obecnych i nowych instytucji w prawie. Jest to o tyle istotne, że obecnie prawo energetyczne rozumiane sensu largo podlega ciągłej inflacji – szczególnie ze względu na kolejne obszerne nowelizacje ustawy Prawo energetyczne czy ustawy o odnawialnych źródłach energii . W ostatnim czasie w obrocie prawnym pojawiła się także na przykład ustawa o rynku mocy oraz nowa wersja ustawy o efektywności energetycznej . Uchwalenie tych nowelizacji oraz wprowadzenie do obrotu prawnego nowych regulacji podyktowane jest w przeważającej większości koniecznością implementacji do polskiego porządku prawnego unijnych postanowień. Prawo energetyczne sensu largo jest więc tym szczególnym przykładem, na którym można zobrazować dwutorowe wyzwanie dla nauki prawa – należy bowiem zmierzyć się nie tylko z trendami krajowymi, ale także z ogólnoeuropejskimi. Książka ta stanowi próbę podjęcia takiej analizy, szczególnie że obecnie brak jest w doktrynie tego rodzaju całościowego opracowania.

Z uwagi na szerokie pole badawcze zdecydowano się na przyjęcie szeregu założeń, porządkujących poszczególne wątki w tej pracy.

Przede wszystkim założono, że wypełnianie przez ustawodawcę postulatów wynikających z kategorii lokalnego bezpieczeństwa energetycznego (będące wyrazem wspierania idei energetyki lokalnej) stanowi realizację norm i zasad konstytucyjnych dotyczących szeroko rozumianego bezpieczeństwa. Tymczasem odnotowujemy jeszcze brak odpowiedniej regulacji prawnej na poziomie ustawowym wprowadzającej w życie powyższe założenia, a odnoszącej się z jednej strony do struktur administracji publicznej (przede wszystkim zadań i kompetencji) i jej form działania, z drugiej zaś strony do form organizacyjno-prawnych podmiotów spoza administracji publicznej.

W tej pracy przyjęto także, że aby poszczególne instytucje prawa administracyjnego i energetycznego (rozumianego sensu largo) – zgodne z ideą energetyki lokalnej – mogły być w prawie krajowym wdrożone – należy skonstruować na gruncie normatywnym prawo do energii i zaproponować jego konstytucjonalizację. Prawo do energii powinno stanowić fundament funkcjonowania jednostki w społeczeństwie.

Założono też, że powodem, dla którego należy wypełniać postulaty wynikające z kategorii lokalnego bezpieczeństwa energetycznego, jest nie tylko konieczność realizacji podstawowych potrzeb jednostki związanych z dostępem i korzystaniem z energii, ale także gwarancja stabilności polskiego systemu zarządzania kryzysowego w okolicznościach kryzysu elektroenergetycznego.

W związku z tak ukształtowanymi wstępnymi założeniami w niniejszej pracy postawiono także szereg pytań badawczych, które odpowiadają treści poszczególnych rozdziałów. Pytania te są następujące: (1) czy obecnie możliwe jest skonstruowanie prawa do energii i jego konstytucjonalizacja? (2) w jaki sposób realizuje się w sferze stanowienia i stosowania prawa konstytucyjny nakaz dbania o bezpieczeństwo wewnętrzne w wymiarze ogólnokrajowym i lokalnym? (3) czy obecne formy organizacyjno-prawne podmiotów spoza administracji publicznej i związane z nimi mechanizmy wsparcia energetyki lokalnej stanowią wyraz realizacji kategorii lokalnego bezpieczeństwa energetycznego? (4) w jaki sposób należy zrekonstruować system zarządzania kryzysowego, tak aby powiązać go ze zjawiskiem kryzysu elektroenergetycznego?

Mając na uwadze powyższe założenia oraz pytania badawcze, w pierwszym rozdziale przedstawiono, w jaki sposób doktryna prawa publicznego – przede wszystkim prawa administracyjnego – odpowiada dziś na nowe zjawiska społeczne. Rozważania te dotyczą przede wszystkim relacji pomiędzy postępem technologicznym a doktryną prawa. Na tym tle dokonano również próby analizy ewoluującego prawa administracyjnego i gospodarczego w kierunku wyodrębniania się prawa energetycznego.

W drugim rozdziale scharakteryzowano ideę energetyki lokalnej w odniesieniu do prawa polskiego i europejskiego. Odniesiono się między innymi do zjawiska demokracji energetycznej oraz podjęto próbę opracowania definicji energetyki lokalnej na potrzeby dalszych badań.

Trzeci rozdział pracy skupia się na problematyce prawa do energii oraz jego treści. Zawarto tu między innymi propozycję konstytucjonalizacji prawa do energii.

Czwarty rozdział dotyczy kategorii lokalnego bezpieczeństwa energetycznego. Rozważania w tym rozdziale przeprowadzono głównie na gruncie przepisów konstytucyjnych oraz przepisów ustaw ustrojowych związanych ze strukturą samorządu terytorialnego.

Piąty i szósty rozdział opracowania stanowi analizę form organizacyjno-prawnych oraz mechanizmów wsparcia dla energetyki lokalnej. Skupiono się tu między innymi na analizie statusu prosumenta, klastrów energii oraz spółdzielni energetycznych, a także ukazano ich rolę i znaczenie.

Ostatni rozdział monografii związany jest z analizą znaczenia rozwoju energetyki lokalnej dla zapobiegania sytuacjom kryzysowym i kryzysowi elektroenergetycznemu. Przedstawiono tu założenia związane z teorią kryzysu, osadzając je w realiach polskiego systemu zarządzania kryzysowego. Istotnym elementem tego rozdziału jest także opracowana od podstaw koncepcja dotycząca utworzenia w Polsce centrów bezpieczeństwa energetycznego w powiatach.

W pracy skorzystano przede wszystkim z metody dogmatycznoprawnej, która była pomocna przy opisie i systematyce norm prawnych oraz ich wykładni. Pomocniczo także posługiwano się metodą teoretycznoprawną, w obrębie której dokonano analizy poglądów doktryny w opisie najważniejszych dla tej tematyki instytucji. Istotnym elementem metodologicznym była również metoda komparatystycznoprawna rozumiana dwupoziomowo. Po pierwsze, przy jej pomocy możliwa była analiza przepisów różnych gałęzi prawa w odniesieniu do prawa energetycznego sensu largo. Po drugie zaś, przy pomocy tej metody dokonano komparatystyki w zakresie prawa krajowego i prawa unijnego.