Monografie
Opublikowano: WKP 2011
Rodzaj: monografia
Autorzy monografii:

Ekonomiczne i prawne uwarunkowania i bariery redukcji deficytu i długu publicznego

Autorzy fragmentu:

Wprowadzenie

Wobec wydarzeń gospodarczych ostatnich lat, pogłębiających się problemów finansowych wielu państw europejskich i pozaeuropejskich nie ustają dyskusje teoretyków i praktyków: co dalej, jak zahamować zjawiska kryzysowe, jak nie dopuścić do ich eskalacji. Problemy, w obliczu których stanęły nie tylko Grecja, Hiszpania czy Włochy, ale w konsekwencji powiązań ekonomicznych i finansowych cała Unia Europejska i świat, wskazują na konieczność weryfikacji dotychczasowego dorobku teorii finansów. Wymuszają analizę i ocenę adekwatności, a właściwie nieadekwatności istniejących regulacji prawnych tak wewnętrznych, jak i wspólnych, regulacji, które, jak oczekiwano, miały zapewniać automatyczną stabilizację i bezpieczeństwo w sferze finansów publicznych, lecz w praktyce okazały się nieskuteczne.

Kolejny raz środowisko naukowe finansistów podjęło próbę nie tylko diagnozy przyczyn kryzysu finansów publicznych w Polsce i innych krajach europejskich, rosnącego deficytu i zadłużenia sektora government, ale nade wszystko wskazania możliwości ograniczenia negatywnych zjawisk, przeciwdziałania niekorzystnym skutkom dla samych finansów państwa i samorządu terytorialnego, jak i całej gospodarki.

Istotny element wspomnianej diagnozy, a jednocześnie wprowadzenie do szerszej debaty na temat naprawy finansów publicznych, kierunków i scenariuszy zmian sanacyjnych tak w obszarze dochodów, jak i wydatków, stanowi zamieszczony w publikacji zapis dyskusji panelowej, jaka miała miejsce w czasie konferencji naukowej zorganizowanej przez Katedrę Finansów Publicznych Wydziału Ekonomicznego UMCS we współpracy z Katedrą Prawa Finansowego i Podatkowego Akademii L. Koźmińskiego oraz Katedrą Finansów i Prawa Finansowego Wydziału Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracji KUL w Kazimierzu Dolnym w dniach 11-12 kwietnia 2011 r. Zasadnicze myśli poruszane w trakcie spotkania stały się inspiracją do dalszych dociekań badawczych, znajdując interesujące rozwinięcie w opracowaniach autorskich przedstawicieli niemal wszystkich ośrodków naukowych zajmujących się problematyką finansów publicznych i prawa finansowego w Polsce. Opracowania ujęte zostały w pięciu kolejnych częściach niniejszej monografii:

Część I - Problemy równoważenia finansów publicznych w warunkach kryzysu ekonomicznego - oddaje specyfikę uwarunkowań gospodarczych stanowiących jedną z kluczowych przesłanek rosnącej dysproporcji między dochodami a wydatkami publicznymi;

Część III - Prawne instrumenty ograniczania deficytu i długu publicznego - zawiera odniesienia do regulacji prawnych, tak wspólnotowych, jak i krajowych, w zakresie samej kategorii długu publicznego, jak i jego ograniczania przez wykorzystanie zróżnicowanych instytucji i instrumentów prawnofinansowych;

Część III - Skuteczność narzędzi fiskalnych w ograniczaniu deficytu i długu publicznego - oddaje rolę podatków jako zasadniczego źródła pokrycia wydatków publicznych, nieprawidłowości w ich poborze, ale też brak spójności rozwiązań w zakresie prowadzonej polityki podatkowej i wydatkowej;

Część IV - Przyczyny i skutki prawnej reglamentacji zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego - koncentruje uwagę z jednej strony na znaczeniu dłużnych instrumentów finansowania w kontekście stymulowania rozwoju samorządu lokalnego i regionalnego, z drugiej przesłanek i granic kontroli prawnej długu sektora samorządowego;

Część V - Kierunki sanacji finansów samorządowych - łącząca ocenę kondycji finansowej jednostek samorządu terytorialnego z próbą wskazania możliwości poprawy przy wykorzystaniu m.in. partnerstwa publiczno-prywatnego.

Mamy nieodpartą nadzieję, że kolejny tom poświęcony problemom finansów publicznych powędruje nie tylko na półki teoretyków badających przepływy pieniądza publicznego i normy prawne je regulujące, będzie przydatna dla studentów i doktorantów studiów ekonomicznych i prawnych, ale nade wszystko zainteresuje praktyków, zajmujących się zawodowo finansami publicznymi - posłów, radnych, pracowników administracji publicznej dziennikarzy. Wszak zadaniem środowiska naukowego jest nazywać istotę zjawisk, wskazywać przyczyny i konsekwencje, kreślić scenariusze rozwiązań, ale czy i w jakim zakresie ten wysiłek będzie efektywny, zależy od działań aplikacyjnych podejmowanych przez władzę publiczną i konsekwentnie realizowanych w praktyce.

Autorzy fragmentu:

Zapis dyskusji panelowej na temat "Pożądane kierunki i scenariusze naprawy finansów publicznych w Polsce"

Zapis dyskusji panelowej na temat "Pożądane kierunki i scenariusze naprawy finansów publicznych w Polsce", która odbyła się w trakcie międzynarodowej konferencji naukowej zorganizowanej przez Katedrę Finansów Publicznych Wydziału Ekonomicznego UMCS we współpracy z Katedrą Prawa Finansowego i Podatkowego Akademii L. Koźmińskiego oraz Katedrą Finansów i Prawa Finansowego Wydziału Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracji KUL w Kazimierzu Dolnym w dniach 11-12 kwietnia 2011 r.

Prof. dr hab. Cezary Kosikowski, Uniwersytet w Białymstoku: Celem panelu dyskusyjnego jest zajęcie stanowiska przez społeczność akademicką finansowców w sprawach stanu finansów publicznych w Polsce. Jesteśmy do tego uprawnieni, a nawet zobowiązani, ponieważ zagadnienia te są przedmiotem naszych badań naukowych oraz dydaktyki. Czasami istnieje potrzeba szczególnego wyartykułowania takiego stanowiska i myślę, że taka potrzeba zachodzi właśnie teraz. Wystarczy, żebyśmy uzmysłowili sobie, iż jeśli finanse publiczne mają być adekwatne do ustroju obowiązującego w danym państwie, do poziomu rozwoju tego państwa, do pewnego poziomu cywilizacyjnego, to nie mogą one się starzeć i trzeba je ciągle aktualizować. Jak twierdzi Pani Doktor Katarzyna Owsiak, finanse publiczne muszą być bezpieczne. Stanie się tak tylko wtedy, kiedy władza publiczna będzie mogła w sposób optymalny wykonywać swoje funkcje wobec społeczeństwa i gospodarki. Trzeba to uzmysłowić każdej władzy. Konieczność bezpiecznych finansów publicznych nie zależy bowiem od tego, kiedy będą wybory parlamentarne. Władza nie jest przecież po to, żeby ją wybierać czy aby dbała jedynie o swoje powodzenie w wyborach, ale żeby wykonywała swoje funkcje wobec społeczeństwa. Jeżeli za pomocą finansów publicznych nie można tych funkcji wykonywać, bo ich stan to uniemożliwia, to teza o potrzebie reformy finansów publicznych jest w pełni uzasadniona. Myślę, że od tego powinniśmy rozpocząć dyskusję: na ile konieczna jest ta reforma, w jakim zakresie, w jakich warunkach, z jakimi problemami należy się zmierzyć. Pytań jest naprawdę bardzo wiele. Jeżeli weźmiemy pod uwagę takie okoliczności, które dotyczą bezpośrednio Polski, jak np. zasadnicza zmiana ustroju w 1989 r., kiedy to w finansach pojawiły się nowe podatki, to czy pojawiają się nowe wydatki? Nie, z wydatkami pozostaliśmy w socjalizmie. W 1997 r. uchwalamy Konstytucję RP. Dość późno, najpóźniej ze wszystkich byłych państw socjalistycznych. Ta Konstytucja tworzy tak olbrzymie zobowiązania państwa wobec społeczeństwa, że obecnie trudno jest ten ciężar udźwignąć. Oznacza to, że w związku z nową Konstytucją nie zapewniliśmy również adekwatności polskich finansów publicznych.

Dalej, w 2004 r. wchodzimy do Unii Europejskiej i stajemy przed koniecznością harmonizacji prawa polskiego z prawem unijnym. A zatem najpóźniej, prawie "rzutem na taśmę", niemalże "dopychamy kolanem" pewne ustawy podatkowe, ustawy w prawie bankowym itd. Nie dochodzi jednak do radykalnej poprawy stanu prawa finansowego w Polsce.

Wreszcie na przełomie lat 2008 i 2009 pojawia się światowy kryzys gospodarczy. Takie kryzysy pojawiają się w warunkach gospodarki rynkowej cyklicznie. My jednak nie jesteśmy na to przygotowani. To są okoliczności, które musimy wziąć pod uwagę, prowadząc dyskusję. Problemów jest oczywiście dużo, bo taka jest natura finansów, że obejmują one zagadnienia nie tylko finansowe, ale i pozafinansowe, również zagadnienia ustrojowe, w tym konstytucyjne, polityczne, zagadnienia ekonomiczne, prawne, w tym także legislacyjne. Spektrum jest niesłychanie szerokie, podobnie jak temat całej konferencji, bo przecież deficyt i dług to wynik określonego stanu finansów publicznych. Jeśli mamy się zastanawiać nad redukcją długu i deficytu, to musimy z natury rzeczy zastanawiać się nad naprawą finansów publicznych. Jest zatem o czym dyskutować.

Chcemy prosić osoby prominentne, które zajmowały wysokie stanowiska w Ministerstwie Finansów i w Radzie Polityki Pieniężnej, a jeśli nie zajmowały, to zapewne w przyszłości będą zajmowały, o rozpoczęcie dyskusji. Naturalnie w dyskusji będą mogli wziąć udział także inni uczestnicy konferencji, do czego gorąco zachęcamy. Będziemy starali się animować tę dyskusję przez stawianie pewnych problemów ekonomicznych. Jak Państwo wiecie, nikt nie zrobi tego lepiej niż moja koleżanka: Pani Profesor Krystyna Piotowska-Marczak, a ja będę jej sekundował, jeśli będzie to potrzebne w pewnych kwestiach prawnych.

Prof. dr hab. Krystyna Piotrowska-Marczak, Wyższa Szkoła Bankowa w Toruniu: Witam wszystkich panelistów, ze szczególnym szacunkiem odnosząc się do Państwa z dwóch powodów: po pierwsze dlatego, że są to osoby znane w środowisku naukowym i zapisane na najwyższych półkach teorii i praktyki finansów publicznych, a po drugie, że są to osoby, które miały bezpośredni kontakt z decyzjami politycznymi w zakresie finansów publicznych. Proponuję, żebyśmy poprosili teraz Panią Minister Teresę Lubińską, która w tym gronie pełniła funkcję Ministra Finansów, a potem przejdziemy kolejno do wiceministrów. Czekamy na argumenty dotyczące polityki fiskalnej i monetarnej, które łącznie decydują o polityce finansowej.

Prof. dr hab. Teresa Lubińska, Uniwersytet Szczeciński: Dziękuję bardzo za ten zaszczyt, że mogę rozpocząć dyskusję. Chciałabym najpierw powiedzieć o zasadzie równowagi budżetowej, prowadząc bowiem jakiekolwiek badania w nauce finansów publicznych, zawsze szukamy warstwy metodologicznej - tej, która porządkuje i ułatwia wyciągać prawidłowości. Wszystkie zasady budżetowe są tutaj bardzo przydatne. Ale w dzisiejszym wystąpieniu nie chciałam mówić o zasadzie efektywności lub inaczej - zasadzie gospodarności (prawnicy wprowadzają również zasadę racjonalności), lecz chciałabym powiedzieć o zasadzie, o której wszyscy zapominają - zasadzie budżetowej równowagi. Obecnie żadne państwo nie może się pochwalić równowagą budżetową lub szerzej: finansową w klasycznym rozumieniu. Mówimy o równowadze finansowej, ponieważ ustawa budżetowa prezentuje skonsolidowany bilans sektora finansów publicznych, który pozwala nam ją obserwować. Mechanizm, który porządkuje tę równowagę budżetową (finansową), zawarty jest w art. 216 Konstytucji, który mówi o tym, że dług publiczny nie powinien przekroczyć 60% PKB. Ten regulator uspokoił nas na wiele lat. Zrobiłam prostą analizę sytuacji finansowej w Polsce - tego, co zrobiliśmy od 2007 r., poprzez lata 2008-2011. I wnioski z niej chciałabym tutaj dzisiaj zaprezentować.

Ogólnie sytuacja, którą stworzyliśmy w bilansie sektora finansów publicznych, jest następująca: lewa strona, czyli dochody, bardzo się obniżyły. Bywa ona nazywana wskaźnikiem fiskalizmu, który obejmuje podatki i składki. Wskaźnik ten radykalnie się obniżył. W tym samym czasie wydatki wzrosły. Wzrosły one nie dlatego, że w ciągu ostatnich 2-3 lat była radykalna niegospodarność w rządzie, lecz dlatego, że był to okres wchłaniania finansów unijnych. Ja nazywam takie zjawisko tzw. luką fiskalno-redystrybucyjną. Zaprezentuję teraz Państwu, jak wielka luka powstała. Bardzo się dziwię, że nikt na ten temat w Polsce nic nie mówi. W debacie na temat OFE ani razu nie powiedziano o tej luce, o tym, że nasze państwo bardzo mocno pozwoliło sobie obniżyć wskaźnik fiskalizmu. Jesteśmy prawdopodobnie najbardziej liberalnym państwem w Europie w tym zakresie. Natomiast równocześnie po prawej stronie działy się bardzo przyzwoite rzeczy, bo jednak wchłanianie środków unijnych zmienia strukturę: zmniejszają się wydatki socjalne i rosną tzw. wydatki gospodarcze, co widać również w strukturze budżetu państwa. Aktualnie przyczyny tej luki i długu są, moim zdaniem, największym problem finansów publicznych w Polsce. Sytuacja w finansach publicznych w mojej opinii jest całkiem dobra, natomiast ramy fiskalne, które sami sobie stworzyliśmy od 2007 r., są po lewej stronie bardzo liberalne, zaś po prawej stronie bardzo redystrybucyjne. Brak tu spójności i dlatego powstała tak potężna luka w skali redystrybucji i w skali fiskalizmu. Wyniki moich badań oparte są na bardzo prostych obliczeniach. Oczywiście niektóre organy, jak np. Rada Polityki Pieniężnej, dokonują bardziej precyzyjnych obliczeń. Zawsze należy zwracać uwagę, czy obliczenia dokonywane są według metodologii Głównego Urzędu Statystycznego, czy według statystyki ESA, która różni się tym od polskiej, że jest oparta na zasadzie memoriałowej. Polska metodologia oparta jest na zasadzie kasowej i w związku z tym pojawiają się pewne rozbieżności. Wynoszą one nieco ponad 0,5%, jednak generalne prawidłowości, które możemy zaobserwować, pozostają te same. Wracając do wskaźnika fiskalizmu określającego podstawowe dochody, to w roku 2007 wynosił on 35% PKB, za rok 2010 - 29% PKB. Różnica między tymi latami wynosi 6% PKB. 1% PKB to ok. 15 mld zł (prognozowany PKB w 2010 r. to ok. 1544 mld zł).

Jaka sytuacja występuje po prawej stronie? W 2007 r. skala redystrybucji (wydatkowania) plasowała się na poziomie 41% PKB, zaś obecnie sektor publiczny wydatkuje na poziomie 46% PKB. Wynika z tego, że lewą stronę ograniczyliśmy o 6 pp, zaś prawą stronę zwiększyliśmy o 5 pp. W wyniku tego otrzymujemy potężną lukę. Zatem nic dziwnego, że w tej sytuacji rośnie dług publiczny. Jednak nikt w Polsce nie ma odwagi przeprowadzenia dyskusji, czy w Polsce jest możliwość zwiększenia lewej strony i powrotu do odpowiedzialnego wskaźnika, który będzie próbował budować równowagę pomiędzy lewą stroną i prawą stroną bilansu równowagi fiskalno-redystrybucyjnej. Radykalny wzrost wskaźnika redystrybucji PKB wynikał ze wzrostu wydatków sektora przeznaczonych na współfinansowanie zadań pokrywanych ze środków unijnych. Rząd miał tego świadomość i trzeba było wszystko odpowiednio zaplanować. W pierwszym roku kryzysu finansowego (w 2009 r.), który skutkował też dla finansów publicznych, rząd sobie doskonale poradził dzięki tzw. dyskrecjonalnym dochodom z dywidendy oraz z zysku z przedsiębiorstw, które jednorazowo wyniosły mniej więcej 10 mld zł. Ponadto w 2010 i w 2011 r. wystąpił zysk NBP i inne dyskrecjonalne dochody. Jednak wszystkie te dochody wyczerpią się w ciągu 2-3 lat i w związku z tym trzeba podjąć decyzję, co dalej z lewą stroną, a jak będziemy ograniczać prawą stronę.

Na zakończenie chciałabym powiedzieć Państwu, że występuję również w imieniu Skarbnika Miasta Szczecin, który przez wiele lat prowadził bardzo odpowiedzialną politykę finansową, a obecnie grozi mu "zamykanie" wydatków, pomimo że ma zdolność kredytową, ze względu na to, że zbliżamy się do progu ostrożnościowego 55% PKB. Stąd mam prośbę do Państwa - wybitnych specjalistów z tego zakresu - żeby zastanowić się nad problematyką efektywności i skuteczności, która jest zapisana w ustawie o finansach publicznych. Jak można mówić o efektywności i skuteczności, kiedy mamy w planowaniu budżetowym takie poważne błędy? Dlatego, jeśli nie wybrniemy z tego błędu między lewą i prawą stroną, to przypuszczam, że problemy finansów publicznych nie rozwiążą się w żadnej mierze w ciągu najbliższych kilku lat.

Prof. dr hab. Krystyna Piotrowska-Marczak: Myślę, że to wystąpienie było bardzo inspirujące do dyskusji, którą przeprowadzimy po zakończeniu wystąpień panelistów ze szczególną uwagą. Chciałam teraz prosić Panią Minister Elżbietę Chojną-Duch o swoje refleksje dotyczące reformy finansów publicznych.

Prof. dr hab. Elżbieta Chojna-Duch, Uniwersytet Warszawski, członek Rady Polityki Pieniężnej: Dziękuję organizatorom za zaproszenie i chcę odpowiedzieć na początku, że wchodząc tutaj do sali, otrzymałam znakomite dzieło Pana Profesora Cezarego Kosikowskiego pt. Naprawa finansów publicznych w Polsce. Przejrzałam je szybko i właściwie zorientowałam się, że na dobrą sprawę nie mam już nic do powiedzenia, bo Pan Profesor powiedział wszystko, poruszając wiele aspektów: zarówno prawnych, jak i makroekonomicznych. Poruszone są tam tematy współczesne, jak i tematy historyczne - koleje reform finansowych w Polsce.

Jednak po to zostałam tu zaproszona, aby nieco Państwu przybliżyć sytuację, która dotyczy problemów zadłużenia publicznego, deficytu i w tym kontekście rzeczywistej naprawy naszych finansów, nie tyle finansów publicznych, ile możemy powiedzieć: polityki fiskalnej i polityki monetarnej, czyli tzw. policy mix. Jeśli chodzi o zagadnienia, które dzisiaj poruszamy, to oczywiście mają one kontekst historyczny, bo przecież o zadłużeniu mówili Cyceron, jak i Adam Smith. Zastanawiałam się, jaki klucz do swojej wypowiedzi znaleźć w stosunku do tematyki tak obszernej: historycznej, globalnej, światowej. Problem dotyczy przecież wszystkich rynków, bo kryzys pojawił się na rynku bankowym, kredytowym, międzybankowym, na rynku walutowym, na rynkach związanych z problematyką fiskalną, bo mamy teraz kryzys zadłużenia, objął też sferę realną, czyli problematykę makroekonomiczną. Pole do badań jest tutaj dla nas wszystkich, jak również badaczy światowych, nieograniczone. Tak jak powiedziałam, historia Polski dostarcza wielu doświadczeń. O reformie mówiło się właściwie od 1989 r. W 1994 r., kiedy byłam po raz pierwszy w Ministerstwie Finansów i zajmowałam się problematyką budżetową, również wiele się mówiło o reformach finansów publicznych. Z rana, szukając materiałów, znalazłam swój stary artykuł z 1994 r. pt. Optymizm ściśle kontrolowany i wszystkie kwestie, które były tam poruszone: o reformach finansów publicznych, o koniecznym ograniczeniu długu i deficytu budżetowego, są aktualne do tej pory. Elementów aktualnych także dzisiaj jest wiele, jak choćby osiągnięcie niskiego poziomu inflacji. Wtedy, jak pamiętam, wynosiła ona 16%. Oczywiście zagrożeniem jest w szczególności konieczność wysokiej redystrybucji budżetowej. Konieczna jest reforma systemu zabezpieczeń społecznych, podjęcie skutecznych, wielostronnych reform w dziedzinie ochrony zdrowia, reforma centrum zarządzania gospodarką, działanie państwa w osiąganiu bezpieczeństwa obrotu gospodarczego, ograniczenie szarej strefy. Oczywiście dochodzi do tego zagadnienie deficytu budżetowego. Część wydatków budżetowych finansowana z pożyczek nazywa się deficytem lub niedoborem budżetowym. Deficyt budżetowy postrzegany jest często jako zjawisko, które można dowolnie kształtować. Nic bardziej błędnego. Deficyt to pożyczki, które musimy zaciągnąć na rynku, a których ktoś zechce państwu dobrowolnie udzielić. Pułap tych możliwości jest oczywiście ograniczony. Właściwie można powiedzieć, że wszystko, co wtedy zostało powiedziane, jest aktualne i obecnie.

W roku 2008 dosięgło nas ogromne, globalne doświadczenie kryzysu, które trwa do tej pory. Kryzys ten w obecnej chwili przeobraził się w kryzys zadłużenia publicznego, kryzys zadłużenia światowego, kryzys tzw. łatwego pieniądza płynącego do nas z Ameryki po decyzjach dotyczących tzw. poluzowania finansowego, a obecnie kontynuacji tego poluzowania. Ten łatwy pieniądz rozlewa się po całym świecie, powodując określone konsekwencje we wszystkich krajach, w tym również w Polsce. Polska importuje tego rodzaju problemy, dlatego tak ciężko pogodzić jest właśnie to, na czym chciałam się teraz skupić: politykę monetarną z polityką fiskalną. Polityką monetarną zajmuję się obecnie, również w kontekście problematyki, o której dzisiaj mówimy. Bank centralny oczywiście nie finansuje deficytu od 1997 r., ale bierze również udział w jego ograniczaniu i współpracuje z Ministerstwem Finansów w zakresie regulacji polityki monetarnej. Jak wiadomo, w wyniku kryzysu, który pojawił się na świecie w 2008 r., nastąpiło pogłębienie nierównowagi finansów publicznych w Polsce. To był właśnie moment raptownego tąpnięcia naszych finansów publicznych. To tąpnięcie pojawiło się niezależnie od tego, czy dokonywaliśmy pewnych odcinkowych reform.

Rada Unii Europejskiej w lipcu 2009 r. nałożyła na Polskę procedurę nadmiernego deficytu, zobowiązującą Polskę do redukcji deficytu sektora finansów publicznych do 2012 r. do poziomu 3% PKB. Tu pojawił się problem, ponieważ ustawa budżetowa na rok 2010 nie przewidziała praktycznie żadnych działań konsolidacyjnych. Można się było zatem spodziewać wprowadzenia odpowiednich działań na lata 2011-2012. Ostatnio pojawiły się dwa dokumenty, którymi są Założenia do projektu budżetu państwa na rok 2012 i Wieloletni plan finansowy (formalnie jeszcze nie zaakceptowany, ale pewne podstawowe kwestie są już przez rząd zaaprobowane). Będziemy więc mieli do czynienia z pospiesznym, szybkim uchwalaniem budżetu państwa na kolejny rok. Z pewnością cały maj i czerwiec będą poświęcone rozmowom dotyczącym budżetu na przyszły rok, również w kontekście wieloletniego planowania finansowego. Sytuacja finansów publicznych stanowi uwarunkowanie polityki monetarnej.

We wszystkich komunikatach Rady Polityki Pieniężnej, zarówno poprzedniej, jak i obecnej kadencji, podkreśla się, że podjęcie działań, mając na celu trwałe zmniejszenie deficytu sektora finansów publicznych, sprzyjałoby stabilności makroekonomicznej i umożliwiało spełnienie kryteriów niezbędnych do przyjęcia euro. Na razie można powiedzieć, że działania takie istnieją w sferze werbalnej. W 2010 r. Prezes Rady Ministrów przedstawił Plan rozwoju i konsolidacji finansów publicznych na lata 2010-2011, następnie Program konwergencji - aktualizacja 2009. W planie tym zawarto wiele deklaracji dotyczących polityki fiskalnej w średnim okresie. Dokument ten nie zawierał jednak opisu strategii rządowej zacieśniania polityki fiskalnej w najbliższych latach. Natomiast w aktualizacji programu konwergencji przedstawiono planowaną ścieżkę ograniczenia deficytu na lata 2010-2012, ale ścieżka ta wskazywała tylko cele. Nie pokazano środków, jakimi Minister Finansów i rząd będą dążyć do rzeczywistego ograniczania deficytu. Ścieżka ta opiera się na założeniu znacznego ożywienia gospodarczego. Zakłada się poprawę sytuacji na rynku pracy, chociaż ona się pogarsza - stopa bezrobocia obecnie jest jedną z najwyższych, z jakimi mieliśmy do czynienia w ostatnich latach. Z drugiej strony, program ten ma wynikać z niskiej dynamiki wydatków bieżących, a na to się nie zanosi. Reforma finansów publicznych przeprowadzona za pomocą ustawy o finansach publicznych z 2009 r. jest znowu, niestety, reformą pozorną. Jeżeli popatrzymy na to, co zostało w niej ustalone: ograniczenie gospodarki pozabudżetowej przez likwidację gospodarstw pomocniczych, ograniczenie zakładów budżetowych tylko do niektórych samorządowych, jeszcze wcześniej - wyeliminowanie środków specjalnych. Tymczasem pojawiają się kolejne, nowe podmioty zaliczane do sektora finansów publicznych.

Jeżeli jeździcie Państwo po Polsce, to widzicie, że pojawiają się nowe twory, zupełnie nieznane w dotychczasowym prawie finansów publicznych, np. Centrum Logistyki w Policji. Oznacza to, że prowadzi się hotele, stacje paliw, osiągając określone przychody - te przychody, o których można powiedzieć, że są ukrytą formą przejmowania przychodów wcześniejszych gospodarstw pomocniczych. Nastąpiła likwidacja gospodarstw pomocniczych, ale tylko pozorna. Przeobraziły się one w formę, która jest nieznana prawu, którego dotąd nauczaliśmy. Rada Polityki Pieniężnej, w której pracach uczestniczę, wskazywała również na różne ryzyka związane z planowanymi działaniami konsolidacyjnymi rządu. W świetle dostępnych danych planowane przez rząd dostosowania były przez Radę określone jako niewystarczające do ograniczenia nierównowagi sektora finansów publicznych. Rada ocenia dokumenty Ministra Finansów i rządu, które stanowią o finansach publicznych i prezentują strategię ograniczania deficytu budżetowego w latach 2010-2013. Działań tych jest wiele i wynika z nich, że w dwóch następnych latach ma być wprowadzona strategia zacieśnienia fiskalnego. Perspektywy zacieśnienia fiskalnego, które w krótkim okresie najprawdopodobniej ograniczałyby tempo wzrostu gospodarczego, były również brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o wysokości stóp procentowych. Nasze ostatnie decyzje: styczniowa i obecna - kwietniowa zaowocowały podniesieniem stopy procentowej o niewielki punkt procentowy. Było to bezpośrednio związane ze studiami, analizami tego, co się dzieje również w zakresie polityki fiskalnej.

Prof. dr hab. Cezary Kosikowski: Proszę Państwa, proszę zwrócić uwagę na to, iż Pani Minister Chojna-Duch w swojej wypowiedzi potwierdziła tę wstępną tezę, którą podałem Państwu do dyskusji. Pewne sprawy niezałatwione na początku lat 90. ubiegłego wieku spowodowały, że zachowało aktualność Pani wcześniejsze wystąpienie i problemy, które wówczas występowały. Druga kwestia, być może znacznie poważniejsza, jest taka, że pewne problemy są rozwiązywane pozornie. Rozwiązania te mogą trochę poprawić sytuację w najbliższym czasie, ale przecież ten nadmierny deficyt zdarza nam się już po raz drugi. Jeżeli odpowiedni komisarz unijny nie może się doczekać odpowiedzi od polskiego Ministra Finansów, to w końcu wsiada w samolot i przylatuje do Warszawy, aby na miejscu dowiedzieć się, jakie są szanse, aby zredukować deficyt publiczny. To niedobrze. Nie tworzy to dobrej atmosfery. Państwo oczywiście dobrze wiecie, jaki funkcjonuje skrót na łączne określenie grupy państw: Portugalii, Irlandii, Grecji i ostatnio Hiszpanii (Spain) - PIGS. Jeśli zatem nie chcemy być PIGS, to musimy się trochę zmobilizować. Proszę Państwa, chciałbym teraz poprosić Pana Ministra Witolda Modzelewskiego. Proszę, aby zwrócił Pan uwagę na stronę dochodową finansów publicznych, bo jest to ważny ich element.

Prof. dr hab. Witold Modzelewski, Uniwersytet Warszawski: Najistotniejszą negatywną tendencją polityki fiskalnej naszego kraju w latach 2008-2011 jest głęboki spadek efektywności fiskalnej podstawowych podatków zasilających budżet państwa. O ile w latach 1993-2007 dochody budżetowe z podatku od towarów i usług, podatków dochodowych oraz podatku akcyzowego z reguły wzrastały nominalnie, a często również realnie, to ostatnie 3 lata przyniosły odwrócenie tych tendencji. Dotyczy to zwłaszcza podatku dochodowego od osób prawnych, który nie osiągnął w latach 2008-2010 nominalnego poziomu wpływów do budżetu państwa z roku 2007, a także podatku od towarów i usług, co jest szczególnie niebezpieczne dla stabilności finansów publicznych. Dnem tych tendencji był rok 2009, gdy zaplanowane na poziomie 119 mld zł dochody z tego podatku były aż o 20 mld niższe, co było zjawiskiem bez precedensu w całym mijającym 20-leciu, porównywalnym tylko z załamaniem dochodów z podatku dochodowego w roku 1990-1991. Przy czym należy zauważyć, że planowany poziom wpływów z tego podatku na rok 2009 był kształtowany zgodnie z założeniami makroekonomicznymi oraz realnymi procesami zachowań w gospodarce. Co prawda "zamiatając pod dywan" ten problem, zmieniono budżet państwa na ten rok, ukrywając skalę niewykonanych dochodów budżetowych, lecz fakt pozostaje faktem, że również w 2009 r. wpływy z tego podatku były o 10 mld zł niższe niż realna prognoza na poprzedni rok. Ostatecznie wpływy z tego podatku ukształtowały się na poziomie 107 mld zł w 2010 r. Łącznie spadek kasowy wpływów z tego podatku w analizowanym okresie należy szacować na kwotę co najmniej 30 mld zł, a w przypadku podatków dochodowych jest to kwota co najmniej 18 mld zł.

Szczególnie niepokojące są zjawiska, które dotyczą podatku dochodowego od osób fizycznych, którego nominalne wpływy do budżetu państwa w latach 2008-2010 wykazywały wyraźną tendencję spadkową, kształtując się w 2010 r. na poziomie 35 mld zł, przy czym podstawowe czynniki makroekonomiczne uzasadniałyby w tym okresie co najmniej 6-8-procentowy przyrost nominalny rok do roku.

Jakie są przyczyny tych groźnych zjawisk? Odpowiedź jest relatywnie prosta: w latach 2007-2010 miała miejsce głęboka destrukcja tych podatków zarówno w płaszczyźnie legislacyjnej, jak i funkcjonalnej. Głównym zjawiskiem rządzącym kolejnymi nowelizacjami tych podatków była tzw. legislacja optymalizacyjna, czyli tworzenie przepisów pozwalających na legalne unikanie opodatkowania, co ciekawsze, działo się to z reguły z inicjatywy rządowej, co każe z głębokim niepokojem oceniać zjawiska zachodzące w procesie prawotwórczym. Nastąpiła również głęboka przecena zaległości podatkowych jako ciężaru ekonomicznego. Obecnie jest to najtańsze źródło finansowania, znacznie mniej groźne w konsekwencjach ekonomicznych od opóźnień w spłacie kredytów bankowych. Przykładowo większość banków posługuje się oprocentowaniem wynoszącym co najmniej 20% długu w przypadku kredytów przeterminowanych, co jest niewspółmiernie większym obciążeniem na tle oprocentowania zaległości podatkowej. Należy sądzić, że różnica będzie się nawet pogłębiać. Mówiąc najprościej, praktyka tworzenia i stosowania prawa podatkowego jest głównym sprawcą głębokiego kryzysu dochodu budżetowego w naszym kraju, a usunięcie skutków tych działań, obiektywnie oczywiście możliwe i konieczne, zajmie co najmniej najbliższych kilka lat.

Prof. dr hab. Cezary Kosikowski: O kolejną wypowiedź bardzo proszę Pana Profesora Stanisława Owsiaka, członka Rady Polityki Pieniężnej poprzedniej kadencji.

Prof. dr hab. Stanisław Owsiak, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie: Nawiązując do wcześniejszych wystąpień, chciałbym powiedzieć, że przyczyna deficytów budżetowych ostatnich lat oraz lawinowego zwiększania się długu publicznego leży w dużym stopniu w wykorzystaniu środków unijnych. Absorpcja środków przekazywanych Polsce z Unii Europejskiej wymaga współfinansowania krajowymi środkami publicznymi. W takiej sytuacji osłabianie bazy dochodowej państwa przez redukowanie danin publicznych (obniżka stawek podatkowych, obniżka składki rentowej) należy określić jako nieracjonalne, podyktowane doraźnymi celami politycznymi i (lub) doktrynerskimi. Ocena moja w pełni pokrywa się z poglądami wyrażonymi przez Pana Profesora Witolda Modzelewskiego. Jestem też pełen uznania dla wcześniej wyrażanych poglądów Profesora Modzelewskiego, zarówno w publikacjach naukowych, jak też popularnych, który w sposób obiektywny i wyrazisty postawił kwestię zwiększania dochodów budżetowych jako jeden z warunków naprawy finansów publicznych. Ze znanych mi osób kwestię tę podobnie stawia Profesor Andrzej Wernik. W podejściu Profesora Modzelewskiego dostrzegam nie tylko kwestię podnoszenia obciążeń fiskalnych, ale niemniej ważną sprawę egzekwowania należnych państwu danin. Chodzi tutaj zarówno o transferowanie nieopodatkowanych dochodów przez przedsiębiorstwa ponadnarodowe działające w naszym kraju, jak też skuteczne ściąganie zaległości podatkowych. Wstydliwą kwestią jest więc problem ucieczki z podatkami przez duże firmy i olbrzymi ubytek środków z tego tytułu. Być może Ministerstwo Finansów dysponuje takimi danymi, ale nigdy ich nie ujawni.

Dostrzegając więc potrzebę wzmocnienia strony dochodowej, zasadniczą wątpliwość zgłaszam jednak wobec nadal preferowanej doktryny zwiększania obciążeń fiskalnych podatkami pośrednimi, a obniżania podatków bezpośrednich. Działanie takie zwiększa nierówności dochodowe w społeczeństwie, które i bez tego w okresie transformacji ulegały zwiększeniu.

Przy naprawie finansów publicznych konieczne jest zatem symetryczne podejście do strony dochodowej i strony wydatkowej. Tymczasem od wielu lat, główne działania, a właściwie chciejstwo reformatorskie, koncentruje się na stronie wydatkowej. Schemat myślenia i działania polityków, utwierdzanych poglądami hałaśliwych i aroganckich liberalnych doktrynerów jest taki: wydatki publiczne są nadmierne, wobec tego konieczne są cięcia, to pozwala nam obniżyć podatki. Rezultat: obniżone podatki, realne możliwości cięć w wydatkach - minimalne. Skutek: osłabiona siła finansowa państwa, wymuszone deficyty budżetowe, radykalny wzrost długu publicznego, rosnące koszty jego obsługi. Reformatorzy podatkowi wykazali się wielką ignorancją znajomości gospodarki rynkowej, zapomnieli, że gospodarka rynkowa funkcjonuje cyklicznie, co ma silny wpływ na strumień dochodów publicznych. Przyczyny obecnego kryzysu finansów publicznych są więc klarowne: nieprzemyślane obniżki danin publicznych, ignorowanie zjawiska cyklicznego funkcjonowania gospodarki, obiektywna presja na wydatki publiczne w związku z wykorzystaniem środków unijnych, nadmierne rozbudzone nadzieje związane z możliwością cięć w wydatkach publicznych.

Formułując taką diagnozę, nie pomniejszam znaczenia weryfikacji poziomu i struktury wydatków publicznych. Pomijając już nawet fakt, że 3/4 tych wydatków ma charakter sztywny, nie możemy przecież nie zauważać, że wszystkie kolejne rządzące ekipy w ostatniej dekadzie podejmowały nieudane próby reformowania finansów publicznych przez cięcia wydatków. Wydatki te poddawane były wielokrotnej weryfikacji, co jednak nie doprowadziło do oczekiwanych kilkudziesięciomiliardowych "oszczędności". Ujmuję słowo oszczędności w cudzysłów, gdyż w wielu przypadkach to są pseudooszczędności, których skutkiem jest zamrażanie poniesionych nakładów inwestycyjnych, niedofinansowanie wielu dziedzin (nauka, zdrowie, bezpieczeństwo publiczne itp.) lub pozorne oszczędności polegające na przenoszeniu zadań z budżetu państwa do funduszy celowych, ze szczebla rządowego na samorządowy, tyle tylko, że źródeł finansowania tych zadań brak.

Ważna jest zatem analiza struktury wydatków, a jeśli jest ona nieracjonalna, wówczas należy ją poprawiać. Doświadczenia z podejmowanych reform wskazują jednak, że wydatki publiczne i ich struktura w Polsce charakteryzują się znacznym stopniem inercji, stąd należy do ich zmiany (jakiegoś modelu docelowego) podchodzić w sposób ewolucyjny. Inne podejście określam jako naiwne.

Racjonalizacji wydatków publicznych służy wdrażanie w ostatnich latach nowatorskich metod zarządzania alokacją finansowych środków publicznych. Nazwijmy je metodami programowania budżetowego czy budżetu zadaniowego. Ten kierunek działania należy ocenić jako bardzo dobry. Wątpliwości rodzą się natomiast, jeżeli chodzi o sposób wdrażania budżetu zadaniowego. Wdrażanie to nie jest - moim zdaniem - najlepsze, gdyż odbywa się w sposób przyspieszony, personel wdrażający budżet zadaniowy nie jest należycie przygotowany do tego, a jest to przedsięwzięcie trudne, chociażby ze względu na trudności pojawiające się przy formułowaniu mierników działalności w sektorze publicznym. Jest to bardzo niebezpieczne i może zniechęcić pracowników sektora publicznego do tych skądinąd bardzo racjonalnych i ważnych metod.

Prof. dr hab. Cezary Kosikowski: Bardzo dziękujemy, Panie Profesorze. Proszę Państwa, widzimy, jak bardzo różne są przyczyny i oceny tego stanu, o którym w tej chwili dyskutujemy. To pokazuje nam złożoność tego zjawiska. Ja sądzę, że taka dyskusja, gdybyśmy byli w stanie dotrzeć z jej wynikami do decydentów, mogłaby spowodować większą troskę władzy publicznej o stan finansów publicznych. Tymczasem rzeczywistość jest taka, że niemodnie jest nie być neoliberałem. Pamiętam, jak Pan Profesor Balcerowicz, chcąc mi dokuczyć, powiedział: "Nie zgadzam się, bo Profesor Kosikowski jest keynesistą, a ja jestem liberałem". Jeśli on z dnia na dzień stał się liberałem, to ja już wolę pozostać keynesistą i jest mi z tym wygodnie, bo jestem w stanie wytłumaczyć wiele zjawisk ekonomicznych i finansowych. Zatrzymajmy się teraz nad kwestiami strukturalnymi. Przykłady złej legislacji podatkowej, które wskazywał Pan Profesor Modzelewski, z pewnością stanowią zło samo w sobie, ale tak naprawdę świadczą o pogarszaniu się tego stanu. W gruncie rzeczy nie ma tu żadnej polityki, nie mówiąc już o przestrzeganiu jakiegokolwiek wzorca racjonalnej legislacji. Nie ma tutaj tego, czego nasi mistrzowie nas uczyli, m.in. sprawiedliwości podatkowej. Ona przecież zakłada: "Weź od tego, który ma, i weź wtedy, kiedy możesz wziąć, a nie od tego, który nie potrafił uniknąć podatku lub dał się złapać na oszustwach podatkowych". Istotna jest także kwestia wydatkowa, o której mówił Pan Profesor Owsiak, bo przecież wydatki są zarówno nadmierne, ale czasami zdarza się, że są za niskie. Musimy z pewnością poprawić ich strukturę. Właściwie chodzi tu o poprawianie nie samego mechanizmu finansowania, nawet nie samej techniki czy metodologii finansowania, tylko zjawisk leżących poza finansami. Obecnie mamy klasyczny egalitaryzm, przejawiający się tym, że najlepiej będzie, jeśli każdy będzie miał mało, ale tyle samo. Może zatem konstytucyjną zasadę egalitaryzmu należałoby trochę zepchnąć na bok, na rzecz zasady pomocniczości? To mogłoby być przydatne. Nie tak dawno Akademia im. L. Koźmińskiego zorganizowała sesję naukową poświęconą prywatyzacji władzy publicznej i jej zadań. Zarówno historycy, jak i przede wszystkim ekonomista Profesor Grzegorz Kołodko powiedzieli rzeczy bardzo cenne. Kołodko wskazywał na liczne przykłady pewnego przenikania się sfery prywatnej i publicznej, o których mówił również Pan Profesor Owsiak. Ja podejmuję ten motyw w takim sensie, że jeśli udałoby się w miarę dobrze ustalić zdolność (kondycję) finansową gospodarstwa domowego lub przedsiębiorcy, to wtedy można by było prowadzić w miarę świadomą, racjonalną politykę finansową wobec tych podmiotów. Wydatków nie racjonalizuje się losowo, przypadkowo. W sytuacji dostępności środków unijnych, ich pozyskanie wymaga pewnych zabiegów, wcześniejszego planowania, bycia obecnym wtedy, kiedy układa się średniookresowy plan w Unii Europejskiej. Proszę zwrócić uwagę, że naprzemiennie poruszamy tutaj dziś kwestie ekonomiczne i prawne. Z pewnością na tym polega siła tej dyskusji. Dlatego sądzę, że Pan Profesor Ruśkowski, który ma szalenie bogate doświadczenia, zarówno jeśli chodzi o kontakty międzynarodowe, jak i ze względu na prowadzenie Centrum Dokumentacji Informacji i Badań Naukowych nad Finansami Publicznymi i Prawem Podatkowym Państw Europy Środkowej i Wschodniej, może ze względu na swoje doświadczenia wzbogacić naszą dyskusję. Dlatego proszę Pana Profesora o zabranie głosu.

Prof. dr hab. Eugeniusz Ruśkowski, Uniwersytet w Białymstoku: Proszę Państwa, chciałbym poświęcić swoje wystąpienie głównie trzem zagadnieniom, które do tej pory nie były specjalnie eksponowane w dyskusji. Chciałbym zacząć od pewnej refleksji, która wiąże się z dotychczasowym dorobkiem konferencji organizowanych przez Panią Profesor Alicję Pomorską. Pamiętamy konferencję w 2007 r. i wspaniałe opracowanie konferencyjne pt. Uwarunkowania i bariery w procesie naprawy finansów publicznych, Wydawnictwo KUL, Lublin 2007, i pozostałe pozycje z naszych konferencji. Już na początku 2007 r., a więc w momencie, gdy rządziła jeszcze poprzednie ekipa, środowisko naukowe, zarówno prawników, jak i ekonomistów, było przygotowane do opracowania koncepcji reformy finansów publicznych. Były dostępne różne, bardzo istotne opracowania naukowe, m.in. Pana Profesora Kosikowskiego, Pani Profesor Chojny-Duch, ale były one nieco rozproszone. Nauka w tamtym okresie, bardzo często dzięki konferencjom organizowanym w Kazimierzu, była przygotowana do podjęcia tej roli. Od 2008 r. stan polskich finansów publicznych wyraźnie się pogorszył. Świadczą o tym choćby podstawowe wskaźniki finansów publicznych. Reformy jak nie było, tak nie ma. Były pewne pojedyncze działania z tym związane, mini-reformy, lecz obejmowały one raczej dosyć przypadkowe działania. Niektórzy określają je jako "przeciąganie dywanu", "zamiatanie pod dywan" itd. Reformy finansów publicznych nie było dlatego, że nie było całościowej koncepcji reformy finansów publicznych. Wydany w styczniu 2010 r. Projekt planu rozwoju i konsolidacji finansów publicznych na lata 2010-2011 mógł być jedynie przyczynkiem do dyskusji o koncepcji reformy finansów publicznych. Dzisiaj, dzięki zasługom pewnych osób, nauka finansów publicznych proponuje władzy całościową koncepcję naprawy finansów publicznych. Znajdziecie ją Państwo w najnowszej książce Pana Profesora Kosikowskiego. Ja znam tę książkę od 10 dni i nawet pewne fragmenty już przeczytałem. Jest to rzecz do dyskusji, również przez organy władzy. Optymalnym rozwiązaniem byłoby, gdyby władza wzięła tę książkę, skonfrontowała z Projektem planu rozwoju i konsolidacji finansów publicznych na lata 2010-2011, wypracowała w końcu oficjalną koncepcję reformy finansów publicznych i zaczęła ją realizować. Wtedy wierzyłbym w to, co mówi aktualny Minister Finansów. Twierdzi on, że teraz zostaną podjęte takie działania, które spowodują, że polskie finanse publiczne za 2 lata będą najzdrowsze w Unii Europejskiej. Wierzyłbym w te zapowiedzi, gdyby nastąpiło takie sprzężenie, że opracowana przez naukę koncepcja całościowej naprawy finansów publicznych będzie skonfrontowana z częściową koncepcją, którą ma władza, i następnie przystąpilibyśmy do naprawy finansów publicznych. O ile znam życie, za 2 lata będziemy mieli taką sytuację w polskich finansach publicznych, że zrobimy dokładnie tyle, ile żąda Unia Europejska, a zatem dług publiczny będzie wynosił poniżej 60% PKB, zaś deficyt budżetowy ok. 3% PKB. Jeżeli stanie się tak, mimo że nasza władza nie przyjmie żadnej koncepcji reformy finansów publicznych, a za 2 lata polskie finanse publiczne będą najzdrowsze w Unii Europejskiej, to zmienię zdanie na dotychczasowe tematy o prawidłowości działań, bo będę wiedział, że w zakresie finansów publicznych mogą zdarzać się cuda. Występuje tu podobna sytuacja jak z rozprawami habilitacyjnymi. Mówi się, że głównym osiągnięciem naszej działalności naukowej są rozprawy habilitacyjne, najczęściej na wysokim lub wybitnym poziomie. Władza, mając na celu podniesienie poziomu nauki, likwiduje rozprawy habilitacyjne. Czy tak rzeczywiście będzie, przekonamy się za 2 lata. Być może wówczas będziemy musieli zweryfikować swoje poglądy na ten temat.

Kolejną sprawa, nad którą chciałbym się zatrzymać, jest to, że zastanawiam się, dlaczego tak mało zrobiono w zakresie reformowania finansów publicznych, mimo że były na to pewne szanse. Nawet pomimo braku całościowej koncepcji były pewne już przygotowane działania i można było w taki sposób poprowadzić te prace, aby nasze finanse publiczne były choćby po części zreformowane i dużo zdrowsze niż w dniu dzisiejszym. Co stało się, gdy Platforma Obywatelska przejmowała władzę? Popełniono ten błąd, który niestety jest popełniany przy zmianie ekip rządzących. Wszystkie ważne dokonania poprzedniej władzy zostały zlekceważone przez nową władzę i w zakresie finansów publicznych zaczęto działalność od zera. Tak jak Pan Profesor Owsiak mówił o spadku dochodów, o tym, że mało osób ze świata nauki zajmuje się tym zagadnieniem, ja będę koncentrował się na kwestii, że nie będzie Ministra Finansów, który zajmie się zagadnieniem dochodów oraz racjonalnych wydatków bez sprawnego aparatu Ministerstwa Finansów, bez sprawnej administracji finansowej. Co zrobiono w okresie, kiedy u władzy było Prawo i Sprawiedliwość? Jeśli kogoś zainteresuje to zagadnienie, to chciałbym zaznaczyć, że dostępne są źródła informacji na ten temat, bowiem wydano trzy książki poświęcone zagadnieniu Krajowej Administracji Skarbowej. Była to absolutnie dopracowana koncepcja. Przygotowano nawet projekty ustaw, w których postanowiono zespolić administrację celną i administrację skarbową (podatkową), zabrać uprawnienia decyzyjne kontroli skarbowej. Planowano stworzenie jednolitej, skoncentrowanej administracji, świetnie wyposażonej, bardziej, w porównaniu z dzisiejszymi urzędnikami, podporządkowanej Ministerstwu Finansów. Reforma ta przewidywała ponadto utworzenie kilku bardzo ważnych instytucji, które są obecnie przedmiotem wielu sporów. Pan Profesor Kosikowski w swojej książce zastanawia się nad tym, co aktualny Minister Finansów może nam zaproponować, jeżeli nie ma on żadnego zaplecza badawczego, ponieważ wraz z Instytutem Finansów zostało ono zlikwidowane. Wszystko to znajdowało się w projekcie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej: Instytut Naukowy Finansów i Krajowa Szkoła Skarbowości, kształcąca kadry dla skarbowości. Rozumiem, że w związku z tym, że ta koncepcja była przygotowana przez urzędników Prawa i Sprawiedliwości, to być może nie wypadało jej przyjąć tak wprost, ale wypadało choćby się nad nią zastanowić i ustosunkować się do niej. Tymczasem postanowiono milczeć nad tą reformą. Trafiła ona do kosza. Jak dzisiaj Minister Finansów ma rozwiązywać problemy, skoro ma on administrację skarbową znacznie gorszą niż w 2006 r.? Administracja ta mówi: wejdźcie na dach i popatrzcie, których podatników widzicie. Do tych, których widzicie, możecie pójść na kontrolę, natomiast nie kontrolujcie tych, których nie widzicie. Tak wygląda w ubarwieniu polska rzeczywistość. Prasa pisała o tym, że były takie zalecenia, aby przeprowadzać kontrole u tych przedsiębiorców, których można łatwo zidentyfikować. Każdy kolejny Minister Finansów (dotyczy to zarówno byłego, jak i aktualnego ministra) rozpoczyna swoją kadencję od tego, że zwalnia 10% urzędników swojego ministerstwa. Kto zatem ma zbierać dochody publiczne? Jaka kadra i jak wykształcona? Nastąpiła wielka strata w związku z rezygnacją z przygotowanej ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Gdyby kontynuowano wysiłki PiS-u w kierunku szybkiego opracowania zmiany ustawy o finansach publicznych, ustawa ta weszłaby w życie 2 lata wcześniej, a tak weszła w życie 1 stycznia 2010 r.

Trzecie zagadnienie, nad którym chciałbym się zatrzymać, to problem koncepcji Ministra Finansów. Mogę się tutaj odnieść do wstępnych badań i będę prezentować tezę, której potem będę chciał bronić w dyskusji. Przy naszych rozwiązaniach prawnych Minister Finansów może być albo twórcą, menedżerem reformy finansów publicznych, szefem całej operacji, albo może być jednym z wielu elementów reformy finansów publicznych, spełniając rolę głównego księgowego budżetu państwa. Jeżeli chcemy autentycznej reformy finansów publicznych, to jak przygotować organizacyjnie Ministra Finansów do tego, żeby mógł on wykonać to zadanie? Nasze polskie doświadczenia dowodzą, że Minister Finansów będzie mógł być menedżerem finansów publicznych, proponować reformy i potem starać się o ich realizację, jeżeli będą spełnione łącznie dwa warunki: musi być to stabilny minister, tzn. 3-4 lata musi on sprawować swój urząd, żeby pojawiły się efekty reformy, i musi być on jednocześnie wiceprezesem Rady Ministrów. Mam tutaj całą listę Ministrów Finansów i jeżeli którykolwiek z nich zrobił cokolwiek istotnego w zakresie reformowania finansów publicznych, to był on jednocześnie wiceprezesem Rady Ministrów. Natomiast ci ministrowie, którzy nie byli wiceprezesami Rady Ministrów, spełniali rolę głównych księgowych budżetu państwa i odgrywali dużo mniejszą rolę. Jaką sytuację mamy w okresie dwóch ostatnich rządów? Sytuacja jest taka, że były Minister Finansów, który przygotował reformę KAS-u, a także projekt nowej ustawy o finansach publicznych, nie zdążył tego zrealizować, bo w sumie kilkanaście miesięcy pełnił swoją funkcję. Byli tacy ministrowie, którzy 7 tygodni sprawowali urząd - to akurat czas na rozpakowanie się i spakowanie. Pani Profesor Gilowska nie miała czasu na wdrożenie swoich reform, bo nie był spełniony warunek stabilności, o którym mówiłem, aczkolwiek pewne istotne reformy były tuż-tuż. Natomiast jeśli chodzi o organizację działalności naszego aktualnego Ministra, to wiecie Państwo o tym, że jest to tylko jedna z osób, która zajmuje się finansami publicznymi. Nie wiem, czy dzisiaj do reformy finansów publicznych bardziej predysponowany jest Pan Minister Boni, Pani Minister Fedak czy Minister Finansów. To nie Minister Finansów jest twórcą słynnej reformy OFE, ale Pani Minister Fedak. W związku z tym pytam, gdzie jest osoba, która ma zapewnić opracowanie koncepcji i skuteczną realizację reformy finansów publicznych. Jeżeli chcemy, żeby reforma ta w najbliższym czasie miała miejsce, to po pierwsze musimy zastanowić się nad opracowaniem całościowej koncepcji i wykorzystaniem ogromnego dorobku nauki finansów publicznych i prawa finansowego, a po drugie właściwie zorganizować prace Ministra Finansów, który powinien obowiązkowo w naszych warunkach być jednocześnie wiceprezesem Rady Ministrów. Mówiłem głośno na kilku konferencjach międzynarodowych, że w związku z tym, iż aktualny Minister Finansów nie jest wiceprezesem Rady Ministrów, żadne istotne reformy finansów publicznych nie zostaną przeprowadzone, ewentualnie pojedyncze rozwiązanie zapewniające kilka miliardów euro oszczędności. Koncepcja była taka, że aktualny Minister Finansów zajmuje się sprawami finansów, ale nie jest od rolnictwa. Od ewentualnych zmian dotyczących finansów rolnictwa jest Pan Minister Wicepremier Pawlak. Potem zaś okazało się, że finanse publiczne można reformować, ale jako instrument do osiągania pewnych innych strategicznych celów. Szefem od reformowania całości, czemu podporządkowane były reformy finansów publicznych, stał się Pan Minister Boni. Aktualny Minister Finansów ma w zakresie finansów publicznych niewielką, symboliczną rolę, bo nie on decyduje o reformach, tylko zupełnie przypadkowi ministrowie.

Prof. dr hab. Krystyna Piotrowska-Marczak: Dziękuję bardzo Panu Profesorowi i dziękuję wszystkim panelistom. Poczułam się w tym momencie wzbogacona i składam ukłon tym wszystkim, którzy wzięli udział w panelu. Ponadto myślę, że jesteśmy bogatsi o pracę Pana Profesora Kosikowskiego, z którą miałam przyjemność zapoznać się, jeszcze zanim została opublikowana. Przeprowadziliśmy, w moim przekonaniu, niezwykle poważną, bardzo głęboką i niestandardową dyskusję, której wątki poprowadzili paneliści. Myślę, że warto zwrócić uwagę na trzy elementy, które stanowią warunki powodzenia reformy finansów publicznych. Otóż osobiście sądzę, że pierwszym warunkiem jest podjęcie decyzji, jak ma wyglądać strategia funkcji i zadań państwa. Od tego zaczyna się cały proces myślenia, który jest związany także z tradycjami historycznymi. Drugi element przewijał się w dyskusji. Przeprowadziliśmy cztery reformy finansów publicznych. Żadna z nich nie została doprowadzona do końca. To tak, jakby kobieta szła na bal i zapomniała o tym, że trzeba dobrać buty do całości kreacji. Jeżeli tak postąpi, to nigdy nie będzie dobrze wyglądała. Przechodząc do trzeciego elementu, kieruję ukłon w stronę Pani Minister Lubińskiej, która była inicjatorem rozpoczętych prac nad budżetem zadaniowym. Mamy przed sobą krótką perspektywę wprowadzenia budżetu zadaniowego. Możliwość wprowadzenia tego budżetu pojawi się wtedy, kiedy nastąpi podporządkowanie reorganizacji sektora publicznego reformie budżetu zadaniowego. W przeciwnym wypadku będziemy mieli konflikty między poszczególnymi resortami, które muszą być skonsolidowane, jeżeli przejdziemy do budżetu zadaniowego. Po tych krótkich uwagach własnych proponuję rozpocząć dyskusję, prosząc o zabieranie głosu, zadawanie pytań czy stawianie problemów.

Mgr Tadeusz Gawda, Dyrektor Izby Skarbowej w Lublinie: Mam dwie, bardziej optymistyczne uwagi. Posiadam dane za pierwszy kwartał bieżącego roku, z których wynika, że dynamika wpływów w trzech podstawowych podatkach: VAT, PIT i CIT, wynosi 112,4%. W wymiarze kwotowym jest to ponad 5 mld zł. Mam nadzieję, że będzie to stała tendencja. Piętnaście województw ma dodatnią dynamikę wzrostu, tylko jedno województwo osiągnęło ujemną dynamikę.

Dr hab. Ryszard Sowiński, Uniwersytet Adama Mickiewicza w Poznaniu: Chciałbym przestrzec przed używaniem sformułowań: "polityka neoliberalna" lub "polityka keynesowska". Nasz problem, na co zwróciła uwagę Pani Profesor Lubińska, jest taki, że nasza polityka jest nijaka. Nie jest ona ani keynesowska, ani neoliberalna. Obniżanie podatków nie jest wystarczającą przesłanką do tego, żeby mówić o polityce neoliberalnej. To zdecydowanie za mało. Po stronie podatkowej być może rzeczywiście mamy liberalizm, ale po stronie wydatkowej nie. Gdyby w Polsce istniały dwa ośrodki: neoliberalny i keynesowski i politycy również podzielili się swoimi poglądami, to wtedy łatwiej byłoby ustalić pewną granicę konsensusu. Zarówno osoby o liberalnych, jak i o bardziej etatystycznych poglądach mogą ustalić pewne generalne reguły, np. reguły fiskalne, takie jak choćby reguła wydatkowa. Brakuje nam dobrej reguły wydatkowej. Gdybyśmy kilkanaście lat temu ustalili pewien docelowy poziom relacji wydatków publicznych do produktu krajowego brutto, to dzisiaj mielibyśmy nadwyżki budżetowe. Jestem głęboko przekonany, że gdyby w dobrej wierze nad regułą pochylili się i keynesiści i neoliberałowie, to wypracowaliby pewien wieloletni kompromis. Spójrzmy na wykresy, jak kształtowały się wydatki publiczne do PKB. Kiedy rósł PKB, wówczas rosły też wydatki. Właściwie nikt nie myślał o tym, co będzie za 5-10 lat. Nikomu nie przeszkadzało to, że podatnicy nie wytrzymują tego napięcia i mamy deficyt budżetowy.

Prof. dr hab. Leonard Etel, Uniwersytet w Białymstoku: Chciałbym zwrócić uwagę na jedno bardzo istotne zjawisko, które jest związane z bezczynnością polityków. Ta bezczynność skutkuje m.in. tym, że prawo podatkowe jest zmieniane, kreowane. Warto się zastanowić przez kogo. Jeżeli jest tak, że pewne rozwiązania, niekorzystne z punktu widzenia fiskusa, przechodzą bardzo łatwo przez kolejne szczeble tworzenia prawa, to dzieje się tak dlatego, że politycy nie są do końca zainteresowani prawem podatkowym, a jeśli już, to są oni zainteresowani "podlizywaniem się podatkowym", czyli robieniem dobrze podatnikowi, mówieniem o tym, że należy obniżać podatki, prowadzać ulgi i zwolnienia podatkowe itd. Ten brak zainteresowania polityków prawem podatkowym skutkuje wprowadzaniem do systemu różnego rodzaju rozwiązań, bardzo korzystnych dla tych, którzy chcą, żeby te rozwiązania się pojawiły. Pan Profesor Modzelewski posłużył się przykładami dotyczącymi podatków państwowych, a jeszcze łatwiej te rozwiązania wprowadza się w podatkach samorządowych. Bardzo duży problem jest związany z tym, że reforma strony dochodowej to również potrzeba reformy podatków samorządowych.

Chciałbym wtrącić wątek uboczny, że w tym roku upływa 20 lat od uchwalenia ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, a ta ustawa z 1991 r. została w zasadzie przepisana z ustawy z 1985 r., która z kolei bazowała na założeniach ustawy z 1970 r. Przez cały ten okres obowiązuje system, który został ukształtowany w innej epoce. Sztandarowym przykładem, którym się posłużę, jest kwestia związana z podatkiem od nieruchomości. W maju 2010 r. rozstrzygnięto na korzyść gmin sprawę opodatkowania budowli, kabli telekomunikacyjnych itd. 10 maja pojawiły się korzystne dla gmin wyroki. 13 maja pojawiła się ustawa, której tytuł nie ma nic wspólnego z podatkami. W ustawie tej wyłącza się z opodatkowania, zmieniając definicję w prawie budowlanym, te kable, co do których sąd orzekł, że podlegają opodatkowaniu. Nikt nie zwrócił uwagi na to, że za pomocą zmiany definicji w prawie budowlanym doprowadza się do tego, że pewna duża kwota z podatku od nieruchomości ginie bezpowrotnie. Cierpią na tym gminy. Takie przykłady można mnożyć. Byłem inicjatorem powołania zespołu eksperckiego, który będzie zajmował się nagłaśnianiem takich spraw. Zespół ten już funkcjonuje. Informacje o nim zostały rozesłane do różnych instytucji. Naszym celem jest mówienie rzeczy następujących: jeżeli zmienia się przepis prawa i przepis ten skutkuje negatywnie, jeśli chodzi o finanse publiczne gmin, to mówimy, że jest to przekręt, za którym ktoś stoi. Cierpi na tym gmina. Jego skutki finansowe są bardzo niekorzystne. Obojętność polityków skutkuje tym, że różnego rodzaju grupy powodują, iż kable, które podlegały opodatkowaniu, nie są opodatkowane. Gminy tego praktycznie nie zauważyły. A co się stanie, jeżeli wejdziemy na grunt podatku VAT lub podatku dochodowego? Wtedy to zjawisko staje się bardzo niebezpieczne. Minister Finansów i urzędnicy powinni być pod ciągłym nadzorem, aby do takich sytuacji nie dochodziło.

Prof. dr hab. Irena Czaja-Hliniak, Krakowska Akademia im. A.F. Frycza-Modrzewskiego: Mam na celu wywołać dyskusję. Artykuł 72 u.f.p. z 2009 r. w sposób zamknięty zawiera katalog tytułów prawnych zaliczanych do długu publicznego i długu Skarbu Państwa. Ustęp 2 tego artykułu upoważnia Ministra Finansów do dokonania szczegółowej klasyfikacji kategorii przedmiotów i podmiotów oraz terminów zapadalności. 23 grudnia 2010 r. Minister Finansów wydał odpowiednie rozporządzenie w oparciu o podstawę prawną, którą podałam, ponieważ od 1 stycznia ust. 2 art. 72 został znowelizowany przez dodanie wyrazów: "w tym, rodzajów zobowiązań zaliczanych do odpowiednich tytułów". Chodzi o problem, który był szeroko dyskutowany w Krakowie. Prezydent Miasta Krakowa zamierza wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego o uznanie rozporządzenia Ministra Finansów za niezgodne z Konstytucją RP. W rozporządzeniu tym Minister Finansów w ramach szczegółowej klasyfikacji zamkniętej kategorii kredytów i pożyczek (przy czym chyba nie mamy wątpliwości, że kredyt jest zdefiniowany w prawie bankowym, zaś pożyczka w kodeksie cywilnym w sposób bezsporny), do kredytów i pożyczek zaliczył wiele innych rodzajów zobowiązań, jak: zobowiązania z tytułu umów o partnerstwie publiczno-prywatnym, z tytułu umów leasingu, różnych umów nienazwanych, a także wszelkich umów, które wywołują skutki podobne do umów pożyczek i kredytów. Można uznać, że ustawa nie dawała Ministrowi Finansów takiej legitymacji oraz że nie można się kierować kryterium podobieństwa ekonomicznych skutków przy wydawaniu odpowiednich aktów normatywnych klasyfikacji. Wskutek tych uregulowań wielkość zadłużenia Miasta Krakowa przekroczy zdecydowanie próg 60% dochodów, podobnie będzie w przypadku Wrocławia. Są to dane uzyskane od skarbników tych miast. W Krakowie uznano, że przepis ten jest niekonstytucyjny oraz że kierując się kryterium ekonomicznego podobieństwa, nie można do ściśle zdefiniowanych rodzajów tytułów prawnych, jakimi są kredyty i pożyczki, zaliczać innych rodzajów zobowiązań.

Dr Wojciech Gonet, Szkoła Główna Handlowa: Chciałbym zabrać głos w sprawie, która została wywołana. Chodzi o kwestię długu publicznego. Jest to dość stara sprawa, która odnosi się do podziału długu publicznego na dwa rodzaje: dług oficjalny i pozostały. Ten pozostały dług występuje w większym stopniu w sektorze samorządowym niż w sektorze rządowym. Jednostki samorządu terytorialnego od dawna posługiwały się różnymi instrumentami, które nie były zaliczane do oficjalnego długu publicznego. Korzystały po prostu z zasady swobody umów, która wprawdzie jest przez niektórych negowana, ale ja uważam, że jak najbardziej z tej zasady art. 353 § 1 k.c. również mogą korzystać. W tej chwili doszło do doprecyzowania, co jest długiem publicznym, i zrównania innych umów z kredytem i pożyczką. Zasada ta nie oznacza, że kategoria długu pozostałego znikła. Podam dwa proste przykłady na to, że nadal w sektorze publicznym może występować dług, który nie będzie zaliczamy do długu publicznego. Tak naprawdę w dalszym ciągu nie wiemy, ile wynosi łączny dług publiczny. Jeżeli jakakolwiek jednostka sektora finansów publicznych, a w szczególności jednostka samorządu terytorialnego, przejmie zadłużenie po prywatnym SP ZOZ-ie, nie będzie to dług ujmowany do długu publicznego. Gdyby jednostka przejęła zadłużenie po likwidowanej spółce akcyjnej lub z ograniczoną odpowiedzialnością, nie byłoby ono zaliczane do długu publicznego. Takie operacje jednostki samorządu terytorialnego już wykonywały - powoływały spółkę, która się zadłużała, poręczały jej zadłużenie, a następnie, kiedy kredyt był udzielony przez bank, spółka ta była likwidowana. Dług ten trzeba ująć w wydatkach, a nie w rozchodach.

Kolejny przykład jest taki, że jeżeli jednostka samorządu terytorialnego lub jednostka sektora finansów publicznych zobowiąże się do dokonania dopłaty do działalności bieżącej do spółki z o.o. lub akcyjnej lub do podniesienia kapitału tej spółki - bywało, że poddawała się tytułowi egzekucyjnemu zgodnie z art. 777 § 1 pkt 4 i 5 k.p.c., to również będzie to zobowiązanie do wieloletniego wypływu środków pieniężnych, a przecież są to wydatki. Jeżeli przekazuje się spółce pieniądze na podniesienie kapitału - wówczas wydatki majątkowe, jeżeli zaś przekazuje się środki na działalność bieżącą - są to wydatki bieżące. Kwestia, ile wynosi dług publiczny, jest aktualna, chociaż sądzę, że kiedy poznamy sprawozdania finansowe z pierwszego kwartału, będziemy mogli się przekonać, że jest go więcej niż dotychczas. Problem polega na tym na tym, że odeszliśmy od lingwistycznego rozumienia długu w sektorze publicznym na rzecz ujęcia tytułów dłużnych do niego zaliczanych. Moim zdaniem stało się dobrze, chociaż w dalszym ciągu aktualna pozostaje kwestia, czy zrobiono to zgodnie z Konstytucją RP i zgodnie z zasadami, które ustalono. Uważam, że nie do końca, przede wszystkim ze względu na bardzo krótki termin - rozporządzenie wydano 23 grudnia 2010 r., weszło ono w życie już 1 stycznia 2011 r. Nie jest to w porządku w stosunku do samorządów, które korzystały z innych form finansowania się niż te oficjalne. Ponadto chciałbym zwrócić uwagę na fakt, że problemy jednostek samorządu terytorialnego z zadłużeniem ostatnio zdarzają się nie ze względu na duże zadłużenie oficjalne samorządów, ale dlatego, że wcześniej korzystały z różnych form pozyskiwania środków finansowych.

Prof. dr hab. Joanna Salachna, Uniwersytet w Białymstoku: Mój przedmówca wywołał mnie do zabrania głosu. Chciałam powiedzieć o tym, że jest kilka kwestii, jeśli chodzi o nowe rozwiązania prawne w samorządzie terytorialnym i jutro z pewnością będziemy o tym mówić w sposób bardziej szczegółowy. Pan Doktor Wojciech Gonet twierdzi, że dobrze się stało. Ja zaś twierdzę, że stało się bardzo źle z kilku przyczyn. Przede wszystkim ze względu na przyczynę związaną z techniką legislacyjną. Nie zaskakuje się znienacka i od tyłu, bo w odniesieniu do wielu samorządów, które miały do tej pory dług mieszczący się w dopuszczalnym pułapie, okazało się, że przekroczyły one dopuszczalne wskaźniki. Co więcej, budżet, który uchwaliły na dany rok, jest nierealny do wykonania. Jest to sprzeczne z podstawową zasadą techniki legislacyjnej. Jeśli chodzi o kwestię ekonomiczną, to chciałabym zaznaczyć, że idąc tym tokiem myślenia, należałoby wszelkie zobowiązania, które wynikają z umów, mówiąc inaczej: wszystkie wydatki sztywne, również zaliczyć do długu, bo przecież każde zobowiązanie może rodzić potencjalny dług. Osobiście zachęcam samorządy do skarżenia do Trybunału Konstytucyjnego tego rozporządzenia.

Kolejna kwestia jest kwestią ekonomiczną i prawną zarazem. Samorządy, nie dość że przerzucona jest na nie większość zadań publicznych, które służą bezpośrednio ludności, to radzą sobie w ten sposób, że zaciągają różne typy zobowiązań, aby móc się z tego wywiązać i żeby było to jak najbardziej efektywne. Nie zawsze kredyt czy pożyczka jest tą najbardziej efektywną formą zaciągania zobowiązań publicznych. Takie działanie władzy centralnej pozbawia samorządy możliwości planowania. To jest absolutnie niedopuszczalne.

Mgr Irena Szumlak, Skarbnik Miasta Lublin: Jestem Skarbnikiem Miasta Lublin niemal od początku istnienia samorządu, bo od roku 1990. Mam zatem długoletni przegląd tego, co dzieje się w finansach samorządowych, jak również w dochodach samorządowych. Temat, który wywołała Pani Profesor Irena Czaja-Hliniak, jest trudnym tematem. Podzielam zdanie Pani Profesor. Dlaczego samorządy się zadłużają? W inwestycjach publicznych wydatki na inwestycje w samorządach wynoszą 23,5%, natomiast w wydatki rządowe na inwestycje tylko 5%. Kwotowo wydatki na inwestycje zgodnie z danymi za rok 2010 wynoszą 40 mld zł w sektorze samorządowym, natomiast w sektorze rządowym - 15 mld zł. Dług samorządów wynosi nieznaczny odsetek długu publicznego. Gdybyśmy przyjęli jako obiektywny wskaźnik zadłużenia relację długu do dochodów, to zadłużenie samorządów wynosi 20% ich dochodów, natomiast zadłużenie rządu to 227% dochodów. Dlaczego samorządy poszukują różnych metod finansowania? Samorządy nie zaciągają zobowiązań na konsumpcję, zaciągają wyłącznie zobowiązania na inwestycje. Dlatego też, jeśli pojawi się kolejna próba ograniczenia wydatków samorządowych przez ograniczenie deficytu, a taka próba jest przygotowywana, to będzie to oznaczało, że miasto Lublin będzie mogło tylko 14-15 mln zł przeznaczyć na rozwój i na inwestycje. Co się wtedy stanie z planem inwestycyjnym, którego realizacja jest już rozpoczęta? Ile zadań, na które miasto uzyskało dofinansowanie, nie będzie mogło być zrealizowanych? Dwie instytucje, jakimi są deficyt jednostek samorządu terytorialnego i samorządowy dług publiczny, są ściśle ze sobą powiązane. Limit długu ogranicza deficyt. Mogę się ośmielić i powiedzieć, że ograniczenie deficytu samorządów spowoduje taką sytuację, że Minister Finansów zatrzyma rozwój Polski. Wprowadzenie rozporządzenia, o którym była mowa, było dla samorządów ogromnym zaskoczeniem. Jednostki samorządu terytorialnego próbują na różne sposoby inwestować na swoim terytorium, dbając o rozwój na swoich terenach. Dlatego też cóż jest złego w tworzeniu spółek, które mogą zrealizować inwestycje oraz mogą i mają zdolność zaciągnięcia długu? Co jest w tym złego, jeżeli mogą ten dług spłacić, jeżeli tego długu nikt nie przejmuje, a samorządy są w stanie zagwarantować takie zobowiązanie? Co jest w tym złego, jeżeli w wyniku takich działań powstanie jakaś inwestycja, np. droga, stadion czy basen?

Prof. dr hab. Stanisław Owsiak: Ustosunkowując się do wypowiedzi Pani Skarbnik Miasta Lublin, chcę powiedzieć, że reforma finansów publicznych, jakią jest rozumna decentralizacja, jest kierunkiem pożądanym, podobnie jak transparentność finansów publicznych. Transparentności sprzyja decentralizacja finansów publicznych. Nie można jednak zapominać, że decentralizacja ma swoje granice i nie wszystkie zadania można decentralizować. Jestem zwolennikiem jednorodnej doktryny państwa i jednolitego podejścia do sektora finansów publicznych. Rzecz sprowadza się zatem do kształtowania optymalnego modelu zadań publicznych i racjonalnego ich podziału między władze centralne a władze lokalne, jak też dostosowania adekwatnych do zadań źródeł ich finansowania, które wymagają dużo pracy, wysiłku, zmian w podejściu o charakterze średniookresowym.

Dr hab. Tomasz Nieborak, Uniwersytet Adama Mickiewicza w Poznaniu: W odniesieniu do wypowiedzi kolegów: Doktora Wojciecha Goneta i Doktora Habilitowanego Ryszarda Sowińskiego, chciałbym się podzielić swoimi refleksjami dotyczącymi kontekstu międzynarodowego. Jeśli chodzi o wypowiedź Pana Doktora Wojciecha Goneta, zwróćmy uwagę na doświadczenia Banku Światowego, który opracowuje nowe metody liczenia długu publicznego, m.in. nowej matrycy ryzyka liczenia długu publicznego z podziałem na tzw. zadłużenie formalne i nieformalne. Zadłużenie formalne to obecny dług publiczny plus gwarancje i poręczenia. Dosyć dużo mówi się o długu formalnym. Nie zauważamy natomiast m.in. kwestii ubezpieczeń społecznych czy elementów ryzyka związanych z kryzysem gospodarczym. Świat idzie w inną stronę liczenia i myślenia o tym i warto być może skorzystać z tych doświadczeń, przeprowadzając reformy. Jeśli chodzi o wypowiedź Pana Doktora hab. Ryszarda Sowińskiego, to chciałbym powiedzieć o kwestii reguły fiskalnej dotyczącej wydatków. Nawiązuję tutaj do zasady równowagi budżetowej, o której mówiła Pani Profesor Lubińska.

Prof. dr hab. Teresa Lubińska: O równowadze budżetowej mówimy wtedy, gdy dług publiczny wynosi 60% PKB, wówczas mamy stabilne źródła finansowania długu. To ujęcie jest inne od klasycznego ujęcia: dochody równe wydatkom budżetowym. Jest to metoda od lat funkcjonująca w finansach publicznych, jednak w Polsce w ostatnich latach została ona złamana.

Dr hab. Tomasz Nieborak: Ja nawiązuję bardziej do tradycyjnego rozumienia równowagi budżetowej. Mam pewne refleksje z moich rozmów ze studentami, z których wynika, że zasady te w większości nie zawsze są przestrzegane. Chciałbym również nawiązać do doświadczeń międzynarodowych. Pan Doktor hab. Ryszard Sowiński zaproponował regułę fiskalną dotyczącą górnego pułapu wydatków. Ja się jak najbardziej z nim zgadzam. Uważam, że reguła taka powinna funkcjonować. Doświadczenia międzynarodowe nie są odległe. Warto spojrzeć choćby na regulacje dotyczące budżetu ogólnego Unii Europejskiej, gdzie zasada równowagi budżetowej jest faktycznie przestrzegana. Funkcjonuje również reguła fiskalna, która wyznacza poziom wydatków, a jednocześnie wpływa to na stronę dochodową, o której mówił Pan Profesor Modzelewski.

(...): Chciałabym nawiązać do wypowiedzi Pana Doktora hab. Tomasza Nieboraka. Nie tylko Bank Światowy, ale również Unia Europejska i OECD opracowują nowe metody liczenia długu publicznego. To jest nowy kierunek ujawniania długu ukrytego, zarówno na szczeblu państwa, jak i na szczeblu samorządu terytorialnego. Nie jest to przyjemne dla samorządu terytorialnego, kiedy okazuje się, że dług nieoficjalny, jak np. zadłużenie spółek czy leasing zwrotny, przekracza dopuszczalny poziom zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego. W tej chwili mamy fazę kulminacji wykorzystania środków unijnych. Inwestycje współfinansowane z funduszy unijnych potrzebują wkładu własnego samorządu. Jednostki samorządu terytorialnego robią wszystko, żeby zwiększyć wykorzystanie tych środków, dlatego stosują takie metody. Nie usprawiedliwiam Ministra Finansów, ale wydanie rozporządzenia było konieczne, bo do tego obligują go przepisy unijne. Być może forma wydania tego rozporządzenia była niewłaściwa. Być może vacatio legis było zbyt krótkie. Należało też szerzej przedyskutować to rozporządzenie na forum Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Jednak przepisy unijne obligują nas do tego, aby dług został ujawniony. Jawność jest podstawową zasadą finansów publicznych. Osobną kwestią są ewentualne sankcje dla jednostek samorządu terytorialnego.

Dr Joanna Kiszka, Uniwersytet Śląski: Chciałabym nawiązać do dwóch wątków głównych, które zostały poruszone podczas tej dyskusji: do wątku zakresu zadłużenia publicznego, ale również do wątku dochodowego. Jeśli chodzi o pierwszą kwestię, to przypomnę, że w państwach członkowskich Unii Europejskiej obowiązują dwie konwencje obliczania długu publicznego: wspomniana przez Panią Profesor Lubińską konwencja ESA, która zakłada kategorię "inne rachunki do zapłacenia". Oznacza ona właśnie ujawnienie czy rozszerzenie zakresu długu, jaki podlega uwzględnieniu. Pod tym względem koncepcja ESA różni się od tej przyjętej na poczet procedury nadmiernego deficytu, która tej pozycji nie obejmuje i która jest powszechnym wzorcem do naśladowania w państwach członkowskich Unii Europejskiej. Wzorzec ten był do tej pory w polskich warunkach respektowany. Z zagadnieniem zakresu długu publicznego wiąże się jeszcze jedna kwestia, wywołana przez Panią Profesor Czaję-Hliniak, tzn. kwestia rzeczonego rozporządzenia Ministra Finansów i warunków jego wprowadzenia, ale też konsekwencji dla jednostek samorządu terytorialnego oraz trudności, jakiej doświadczają jednostki samorządu terytorialnego wskutek braku regulacji umożliwiającej im ograniczanie czasem zupełnie zbytecznych wydatków. Przykładem może być obowiązek utrzymywania przez powiaty zespołów orzekających w sprawach dotyczących niepełnosprawności, tylko na potrzeby Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, podczas gdy istnieją zespoły orzecznicze w ramach ZUS, orzekające w tych samych sprawach. Można by było spróbować ograniczyć nakłady na ten cel.

Chciałabym nawiązać jeszcze do drugiego z podejmowanych wątków, dotyczącego strony dochodowej. Panowie Profesorowie: Modzelewski, Owsiak i Etel odnosili się do strony dochodowej, ale skupili się na stosowaniu prawa podatkowego, podnosili konieczność zwiększenia ściągalności podatków. Ja chciałabym się odnieść do etapu stanowienia prawa podatkowego, do jego jakości, która ciągle wiele pozostawia do życzenia. Od dłuższego czasu zajmuję się podatkiem akcyzowym i obserwacje, jakie na ten temat poczyniłam, nie napawają optymizmem i niestety ten stan się pogłębia. Można odnieść wrażenie, że od pewnego czasu kryterium przyjmowanym przy tworzeniu regulacji prawnoakcyzowych jest to, co się lepiej opłaca. Czy stworzyć taką regulację, która będzie z założenia sprzeczna z prawem unijnym, dzięki temu rozwiązaniu uzyskać wyższe wpływy z podatku akcyzowego, a potem wszelkimi możliwymi metodami unikać zwrotu nadpłaconego podatku, czy też przyjąć scenariusz prawidłowy, a więc od początku stawiać na jakość rozwiązań prawnoakcyzowych i unikać konieczności zwrotu nadpłat podatku? Podam dwa przykłady dotyczące energii elektrycznej: problem opodatkowania producentów energii elektrycznej, zwrotów nadpłaconego podatku, ale też przykład zignorowania potrzeby wprowadzenia wyłączenia z podatku akcyzowego energii stosowanej dla celów procesów metalurgicznych, elektrolitycznych itd. Jest przykład pod rządami nowej ustawy o podatku akcyzowym. Myślę, że scenariusz ma wielkie szanse na powtórzenie się: znowu będziemy obserwować całkiem zasadne wnioski o zwrot nadpłaconej akcyzy wystosowywane przez inna grupę zainteresowanych podatników.

Prof. dr hab. Henryk Dzwonkowski, Uniwersytet Łódzki: Chciałbym nawiązać od tego, o czym mówił Pan Profesor Ruśkowski. Co będzie się działo w sytuacji, gdy mamy gotowy wzorzec reformy stworzony przez Pana Profesora Kosikowskiego? Pan Profesor powiedział, że nie spodziewa się, iż ktoś to przeczyta. Obawiam się, że tak może być. W Ministerstwie Finansów do dzisiaj leży kilka projektów ustaw napisanych przez Pana Profesora Kosikowskiego, Profesora Nykiela i mój własny. Jeżeli tak się dzieje, to znaczy, że rząd w zasadzie nie ma zdefiniowanych obowiązków i nie ma zdefiniowanej odpowiedzialności. Potrzebujemy tej reformy, powszechnie się od tym mówi, ale właściwie w żaden sposób nie możemy tej odpowiedzialności wyegzekwować. Brak odpowiedzialności wyraźnie sprecyzowanej w odniesieniu do polityków, a zwłaszcza do członków rządu, powoduje, że właściwie jedynym skutkiem, który może nastąpić, jest upadek gospodarki tak znaczny, że odbije się to negatywną, społeczną, oddolną oceną. Pan Profesor Kosikowski od lat pisze o tym, że finanse publiczne są bardzo silnie uwarunkowane politycznie. Powstaje pytanie: czy nie powinniśmy silniej łączyć finansów i polityki i stawiać politykom i rządowi wymagań? Czy stan finansów nie powinien być kryterium zdecydowanie podstawowym oceny? Czy zadania, jakie wykonuje rząd, nie powinny być pod tym względem ściślej rozliczane? O ile mi dobrze wiadomo, to finansiści na świecie zajmują się zagadnieniami na styku polityki i finansów, bardzo silnie starając się wpływać swoim autorytetem na polityków. Tymczasem my jesteśmy przytłoczeni całą technologią finansową, zapominając o tym, że to wszystko powinno mieć przełożenie na politykę i na odpowiedzialność.

Dr Andrzej Michór, Uniwersytet Opolski: Chciałby się odnieść do uwag Pana Profesora Ruśkowskiego, jak również do książki Pana Profesora Kosikowskiego. Chcę powiedzieć o zagadnieniach, na które czasami nie zwraca się uwagi - o ekonomicznych skutkach wprowadzenia regulacji prawnych, które, jak się wydaje, nie wpływają na wydatki publiczne, z drugiej strony - o jedynie pozornej konsultacji ze środowiskiem naukowym i praktyków wprowadzanych regulacji prawnych. Chciałbym się wypowiedzieć jako sędzia, praktyk, w odniesieniu do ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Ustawa ta obowiązuje już niemal 6 lat. Wprowadzono w niej obowiązek uiszczenia w postępowaniu upominawczym całości opłaty sądowej. Po uprawomocnieniu się nakazu zwracano część takiej opłaty. Miało to przyspieszyć tok postępowania, ale nikt nie przeprowadził analizy, jakie skutki to rzeczywiście wywoła. Z badań, które sam prowadziłem w moim sądzie rejonowym, który jest sądem średnim, wpływa 2 tys. spraw nakazowych. W 2-3% spraw wpływają sprzeciwy. W pozostałych sprawach konieczne jest wydanie postanowienia bądź zaskarżonego zarządzenia o zwrocie opłaty. Konsekwencją tego są koszty wewnętrzne, koszty pracowników sądu. Mówimy o redukcji zatrudnienia w administracji publicznej. Zwracał na to uwagę Pan Profesor Kosikowski. Gdzie jest racjonalizacja tych wszystkich działań? Tworzymy nowe przepisy, nowe reguły, ale nikt nie bada, jakie są ich efekty w sferze finansów publicznych. Mowa tu nie tylko o ustawach podatkowych czy wydatkowych, ale także aktach prawnych, które pośrednio mogą prowadzić do wydatków.

Dr Wojciech Gonet, Szkoła Główna Handlowa: Chciałbym powiedzieć, że samorządy potrzebują pieniędzy na inwestycje i nigdy nie byłem temu przeciwny. Samorządy jednak jeszcze zadłużały się na wydatki bieżące. Przepis mówiący o tym, że wydatki bieżące muszą być niższe od dochodów, wyraźnie wskazuje, że samorządy od tego roku nie mogą się już zadłużać na wydatki bieżące. Druga kwestia, którą chcę poruszyć, jest taka, że jeśli chcemy zarządzać długiem publicznym, to musimy wiedzieć, ile on wynosi. Źle się stało, że wraz z zaliczeniem do długu publicznego tytułów, które do tej pory nie były długiem publicznym, nie zwiększono samorządom dopuszczalnych pułapów zadłużenia - nie 60%, ale na przykład 80%. Osobiście zachęcałem do tego, aby samorządy korzystały z różnych form finansowania, również na rynku finansowym.

Wystąpienie Pana Doktora W. Goneta było ostatnim w dyskusji panelowej. Moderatorzy - Pani Profesor K. Piotrowska-Marczak i Pan Profesor C. Kosikowski dokonali krótkiego podsumowania obrad, wyrażając nadzieję, iż poruszone problemy nie pozostaną w sferze rozważań badawczych środowisk akademickich zajmujących się finansami publicznymi i prawem finansowych, ale istotną inspiracją i wskazaniem w obszarze praktyki regulacyjnej i wdrożeniowej.

Autor fragmentu:

CzęśćI
Problemy równoważenia finansów publicznych w warunkach kryzysu ekonomicznego

Uwarunkowania i bariery w procesie naprawy finansów publicznych - refleksje po 5 latach

Eugeniusz Ruśkowski

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX

Zaloguj się do LEX | Nie korzystasz jeszcze z programów LEX?