Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego - OpenLEX

Mączyński Marek (red.), Stec Mirosław (red.), Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego

Monografie
Opublikowano: WK 2016
Rodzaj: monografia
Autorzy monografii:

Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego

Autorzy fragmentu:

Wstęp

Wprowadzenie do systemu administracji publicznej trójstopniowego modelu samorządu terytorialnego zaowocowało między innymi takim prawnym ukształtowaniem aktywności gospodarczej jednostek samorządu terytorialnego, które w istotny sposób różnicuje tak możliwość, jak i sposób prowadzenia przez nie działalności gospodarczej, zarówno o charakterze niezarobkowym, jak i o charakterze komercyjnym (zarobkowym).

Nie bez znaczenia w tym względzie jest też zróżnicowanie wynikające z tego, czy dana JST angażuje się w prowadzenie działalności gospodarczej bezpośrednio, czy też jedynie od strony organizacyjnej. Już te dwa aspekty zjawiska przesądzają to o tym, iż próba przedstawienia, choćby tylko najważniejszych, prawnych i organizacyjnych aspektów aktywności gospodarczej gmin, powiatów oraz województw samorządowych jest przedsięwzięciem stosunkowo złożonym, gdyż nie dość, że musi ona łączyć wątki charakterystyczne dla analiz prowadzonych na gruncie ustrojowym, politycznym, ekonomicznym i społecznym oraz różnych gałęzi prawa, takich jak prawo administracyjne, cywilne, publiczne gospodarcze czy finansowe, to wymaga ponadto ustosunkowania się do takich węzłowych problemów, jak: znaczenie takiej działalności dla funkcjonowania JST (zwłaszcza w świetle przypisanych im prawem zadań i zakresów działania), dopuszczalność i ograniczenia możliwości jej prowadzenia przy wykonywaniu zadań publicznych, a nade wszystko dopuszczalność korzystania z rozmaitych form organizacyjnoprawnych prowadzenia działalności gospodarczej przez JST (zwłaszcza w kontekście ich samodzielności).

W efekcie w odniesieniu do wszystkich JST ten wycinek ich aktywności jest jednym z najbardziej złożonych, choć niewątpliwie zarazem jedną z najbardziej podstawowych, by nie powiedzieć fundamentalnych instytucji ustrojowo-organizacyjnych, pozwalających na wykonywanie zadań publicznych, prowadzenie gospodarki komunalnej, zapewnianie usług publicznych oraz oddziaływanie samorządów na szeroko rozumianą sferę użyteczności publicznej, a nawet poza nią. Praktyczna realizacja upoważnienia JST do prowadzenia działalności gospodarczej jest więc powszechnie uznawana za jeden z najłatwiej dostrzegalnych, a zarazem najbardziej złożonych przejawów decentralizacji funkcji państwa i rzeczywistego usamodzielnienia pod względem organizacyjnym i funkcjonalnym podstawowych zdecentralizowanych podmiotów administracji publicznej, jakimi są samorządy terytorialne. W konsekwencji tak jak system wyborczy i arena dyskursu publicznego zostały zaakceptowane jako najważniejsze elementy składowe samorządowego systemu politycznego, tak możliwość prowadzenia przez samorządy działalności gospodarczej została uznana za jedną z podstawowych płaszczyzn funkcjonowania publicznego życia społeczno-gospodarczego w wymiarze terytorialnym, także w zakresie oddziaływania i kreowania warunków rozwoju gospodarczego i ekonomicznego. Samorządy muszą jednak, tak jak cała administracja publiczna, działać w ramach prawa i na podstawie prawa. Zmusza to więc do ustosunkowania się do działalności gospodarczej prowadzonej przez JST nie tylko na gruncie racjonalności i efektywności w kontekście ekonomicznym, ale także do stawiania tak rudymentarnych pytań, jak to – kiedy, pod jakimi warunkami i w jakich formach JST w ogóle taką działalność mogą, lub powinny, prowadzić.

Sens tak stawianych pytań leży jednak nie tylko w wyjaśnianiu w świetle prawa istniejącego stanu rzeczy, lecz także w tym, aby w ślad za prowadzonym dyskursem, jako jego naturalna konsekwencja, pojawiały się konkretne propozycje umożliwiające wysnuwanie zarówno wniosków de lege lata, jak również formułowanie ewentualnych postulatów de lege ferenda, które mogłyby w przyszłości posłużyć do wyznaczania kierunku ewolucji przepisów prawa w interesującym nas zakresie.

Co więcej, wobec wzrastającego znaczenia samorządności terytorialnej we współczesnym państwie, połączonej z dynamicznie rozwijającymi się ich różnymi formami aktywności w zakresie prowadzenia własnej działalności gospodarczej, tak nowymi, jak i tradycyjnymi, choć nie zawsze dotąd charakterystycznymi dla JST, wydaje się, że potrzeba przeprowadzenia pogłębionej analizy nad tym zagadnieniem stała się wręcz koniecznością. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zarówno uregulowania prawne w tym zakresie, jak i praktyka ich wykorzystania przekładają się wprost nie tylko na ocenę legalności, ale także racjonalności, skuteczności i efektywności działania samorządów. Dlatego też jednym z istotniejszych celów dociekań naukowych prowadzonych na gruncie prawa samorządu terytorialnego w tym zakresie stało się wskazanie i określenie uwarunkowań korzystania z możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez JST.

Wszystkie te okoliczności razem wzięte stały się bodźcem do przeprowadzenia stosownych badań i analiz, przez osoby, dla których rzeczywista samorządność jest ważna i które zainteresowane były praktycznym wykorzystaniem dorobku oraz weryfikacją teoretycznych koncepcji rozwijanych w literaturze i orzecznictwie, a jednocześnie ciekawych rzeczywistego przebiegu procesów w tej części funkcjonowania terytorialnej administracji publicznej. Zaowocowało to zarazem przekonaniem o potrzebie połączenia dyskursu naukowego z praktyką oraz analizą o charakterze interdyscyplinarnym, a więc o potrzebie połączenia tradycyjnej teorii prawniczej, opartej na dogmatycznej analizie obowiązującego prawa (a tym samym na wykładni dogmatycznej i językowej), z doświadczeniami praktycznymi i analizami empirycznymi wywiedzionymi lub odwołującymi się bądź to do innych gałęzi prawa, bądź to do innych dyscyplin naukowych, zaś wszystko to na tle i w odwołaniu się do ogólnej filozofii i teorii samorządności, a nade wszystko założeń ustrojowego prawa samorządu terytorialnego w Polsce.

I z tego właśnie powodu grupa naukowców i praktyków wywodzących się z różnych ośrodków akademickich podjęła się próby przeprowadzenia analizy źródeł i wykładni przepisów prawa oraz uwarunkowań i efektów ich stosowania w praktyce prowadzenia działalności gospodarczej przez JST. W celu przeprowadzenia usystematyzowanej i merytorycznej dyskusji nad tymi problemami zorganizowane zostało przez Katedrę Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego ogólnopolskie seminarium naukowe, które zostało pomyślane jako wspólny panel dyskusyjny praktyków i teoretyków samorządności. Seminarium zatytułowane „Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego – dopuszczalność i granice jej prowadzenia”, w którym wzięło udział ponad 90 naukowców i praktyków, odbyło się w dniu 19 listopada 2015 r. na Wydziale Prawa i Administracji UJ, w sali Refektarz, przy ul. Olszewskiego 2 w Krakowie.

Środowisko akademickie reprezentowali między innymi pracownicy: Uniwersytetu Jagiellońskiego, Uniwersytetu Śląskiego, Uniwersytetu Warszawskiego, Uniwersytetu Wrocławskiego, Uniwersytetu Łódzkiego, Uniwersytetu im. Mikołaja Kopernika w Toruniu, Uniwersytetu w Białymstoku, Uniwersytetu Gdańskiego, Uniwersytetu w Rzeszowie, Uniwersytetu Szczecińskiego, Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, Uniwersytetu Rolniczego w Krakowie, Szkoły Głównej Handlowej, Politechniki Warszawskiej, Krakowskiej Akademii im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego, Akademii im. Jana Długosza w Częstochowie, Wyższej Szkoły „Humanitas” w Sosnowcu, Państwowej Wyższej Szkoły w Raciborzu, Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania w Rzeszowie, Górnośląskiej Wyższej Szkoły Handlowej w Katowicach i Wyższej Szkoły Ekonomii i Innowacji w Lublinie. Równie szerokie było grono praktyków, reprezentowane przede wszystkim przez przedstawicieli: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Krajowej Rady Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, Regionalnych Izb Obrachunkowych z Łodzi, Białegostoku, Rzeszowa, Opola i Krakowa, Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, Urzędu Marszałkowskiego Województwa Dolnośląskiego, Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego, Starostwa Powiatowego w Krakowie, Urzędu Miasta Krakowa, Urzędu Miasta Tychy oraz Międzynarodowego Centrum Kultury.

Autorami wygłoszonych referatów wiodących byli: prof. dr hab. Lidia Zacharko (Uniwersytet Śląski i Państwowa Wyższa Szkoła w Raciborzu), dr hab. Kazimierz Bandarzewski (Uniwersytet Jagielloński i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie), dr hab. Michał Kania (Uniwersytet Śląski), dr Grzegorz Suliński (Uniwersytet Jagielloński), dr Michał Biliński (Uniwersytet Jagielloński) i dr Maciej M. Sokołowski (Uniwersytet Warszawski).

Podczas seminarium deliberowano przede wszystkim nad formalnymi aspektami i uwarunkowaniami prowadzenia działalności gospodarczej przez JST. Z racji tego, iż intencją organizatorów seminarium nie było jedynie skoncentrowanie uwagi referentów i dyskutantów na tego rodzaju problemach, ale także przyjrzenie się alternatywnym formom organizacyjnoprawnym prowadzenia takiej działalności, tak w kontekście ich legalności, jak i racjonalności ich stosowania, poruszono również wątek krytycznej analizy istniejących rozwiązań i instrumentów mających na celu upodmiotowienie samorządów w sferze gospodarczej, a w konsekwencji – możliwości dalszego zwiększania ich aktywności w sferze gospodarczej. Z tej też przyczyny szczególny nacisk położony został na potrzebę przeprowadzenia pogłębionej krytycznej analizy stosowania prawa w tym zakresie.

W efekcie zarówno wygłoszone podczas seminarium referaty, jak i będąca ich następstwem dyskusja miały na celu nie tyle dokonanie pełnego przeglądu i rekapitulacji dotychczasowych doświadczeń związanych z bezpośrednim prowadzeniem, uczestniczeniem bądź tylko organizowaniem działalności gospodarczej przez JST i mających wskazywać rozwiązania dopuszczalne prawem w tym zakresie, ile wskazanie węzłowych problemów i – ewentualnie – pożądanych kierunków zmian w przepisach prawa w tym zakresie oraz dokonanie wstępnej oceny tych propozycji, które zostały już wcześniej w tej materii poczynione i przedstawione.

W niniejszym tomie zamieszczone zostały zarówno referaty wygłoszone w trakcie tego seminarium, jak i artykuły przygotowane przez uczestników seminarium jako rezultat dyskusji, która odbyła się podczas konferencji, i dalszych inspirowanych nią przemyśleń, zaś wyrażone w nich opinie i stanowiska są poglądami Autorów.

Marek Mączyński

Mirosław Stec

Autor fragmentu:

Prawne aspekty prowadzenia działalności gospodarczej przez samorząd gminny w modelu europejskim

I.Zagadnienia wprowadzające

Problematyka prowadzenia działalności gospodarczej przez samorząd gminny jest złożona, ma wymiar interdyscyplinarny i wzbudza przy tym wiele emocji.

W toku prac legislacyjnych poprzedzających uchwalenie ustawy o samorządzie terytorialnym wykształciły się dwie grupy poglądów: z jednej strony postulowano całkowite wyłączenie bądź ograniczenie prawa prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego, wskazując m.in. na następujące argumenty:

brak możliwości wykonywania przez związek publicznoprawny efektywnej działalności tego rodzaju w gospodarce rynkowej;

niewłaściwe gospodarowanie majątkiem komunalnym;

możliwość wykorzystania przez samorząd terytorialny jego monopolistycznej pozycji;

niebezpieczeństwo wypaczenia zasadniczej roli samorządu terytorialnego, tj. nadmierne koncentrowanie się na prowadzeniu działalności gospodarczej może osłabić aktywność w wykonywaniu zadań mających na celu bezpośrednie zaspokajanie potrzeb społeczności lokalnych.

Z drugiej strony...

Pełna treść dostępna po zalogowaniu do LEX