Kaszubowski Krzysztof, Decyzja reformatoryjna organu odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym

Termin „postępowanie” wywodzi się z tłumaczenia łacińskiego wyrazu processus, oznaczającego „posuwanie się naprzód pomyślnie do celu”. Stąd też „każdy rodzaj działalności organów administracji jest procesem w sensie posuwania się naprzód do pewnego celu, składa się z łańcucha ludzkich wysiłków – jest postępowaniem” . Jeden z rodzajów działalności organów administracji wykazuje daleko idące podobieństwo do działalności sądowej. Polega on przede wszystkim na ustaleniu przez organ administracji stanu faktycznego i norm prawnych, które tego stanu dotyczą. W ramach czynności określanych mianem „stosowania prawa” organ administracji kształtuje sytuację prawną podmiotu prawa, określając zakres jego uprawnień i/lub obowiązków . Z uwagi na to, że przedmiotem czynności stosowania prawa są normy administracyjnego prawa materialnego, przyjmuje się, iż jest to „postępowanie administracyjne”. Jego wynikiem jest sformułowanie normy jednostkowej określającej prawa i obowiązki jej adresata i stąd też pojęcie postępowania administracyjnego dookreśla się mianem „jurysdykcyjnego” . Podobnie bowiem jak w postępowaniu sądowym norma jednostkowa stanowi „prawo w rozstrzyganej sprawie”.

Ukształtowana rozstrzygnięciem organu I instancji sytuacja prawna strony postępowania (adresata decyzji) w wielu przypadkach nie jest dla niej satysfakcjonująca. Jednym z najważniejszych uprawnień procesowych, przewidzianych w ustawie z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego , jest możliwość wniesienia środka prawnego przeciwko decyzji administracyjnej – odwołania . Stanowi ono swoisty impuls uruchamiający etap postępowania odwoławczego, które prowadzone jest przez organ administracji publicznej wyższego stopnia. Przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) pozwala bowiem na powtórne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją nieostateczną. W konsekwencji organ II instancji ma prawo ukształtować sytuację prawną adresata w sposób odmienny, niż zrobił to organ I instancji, przy czym co do zasady odmienność ta nie może być dla niego mniej korzystna. Zawsze jednak rozstrzygnięcie organu odwoławczego ma charakter ostateczny, co gwarantuje daleko idącą stabilizację sytuacji prawnej.

Podstawowym narzędziem kształtowania sytuacji prawnej strony w postępowaniu odwoławczym są decyzje administracyjne określane w nauce postępowania administracyjnego mianem decyzji rozstrzygających sprawę co do istoty, „merytorycznych” czy „merytoryczno-reformacyjnych” . Do tej kategorii zaliczane są decyzje o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) oraz decyzje uchylające zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekające co do istoty sprawy – tzw. decyzje reformatoryjne (art. 138 § 1 pkt 2in principio k.p.a.). Mimo istotnego znaczenia obu rodzajów decyzji organu odwoławczego jako instrumentu kształtowania sytuacji prawnej adresata ustawodawca nie zdecydował się na wyraźne sformułowanie przesłanek, które warunkują możliwość wydania tego rodzaju decyzji. Sytuacja ta niejako w naturalny sposób upoważnia doktrynę i orzecznictwo sądowe do podejmowania prób zdefiniowania tych przesłanek. Analiza poglądów przedstawianych w nauce prawa skłania do wniosku, że wskazane zagadnienia nie były dotąd przedmiotem szerszego zainteresowania. Co więcej, o ile w przypadku decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję można sformułować pewien kanon „wspólnego rozumienia” problematyki z nią związanej, o tyle w przypadku decyzji reformatoryjnej o jednolitość poglądów byłoby stosunkowo trudno. Sytuacji nie porządkuje orzecznictwo sądów administracyjnych w wielu przypadkach rozbieżnie interpretujące zarówno przesłanki wydania decyzji, jak i samą jej konstrukcję.

Rozbieżności w orzecznictwie sądowym, przy jednoczesnym braku monograficznego opracowania problematyki przesłanek i samej konstrukcji decyzji reformatoryjnej, zadecydowały o próbie podjęcia szerszej analizy problematyki tego właśnie rodzaju rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Jak się wydaje, ma ona niebagatelne znaczenie także na płaszczyźnie szerszej refleksji dotyczącej postępowania administracyjnego. Jeżeli bowiem jego podstawowym celem jest ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotu prawa, to decyzje organu odwoławczego, w tym decyzja reformatoryjna, stanowią najpełniejszy sposób realizacji tego celu. Jak pisał W. Dawidowicz, „merytoryczne rozstrzygnięcie przez organ drugiej instancji sprawy administracyjnej inaczej, niż uczynił to organ pierwszej instancji, jest [...] przejawem klasycznej funkcji organu odwoławczego, który bierze na siebie – w granicach administracyjnego toku instancji – ostateczną odpowiedzialność za ustanowienie wiążących konsekwencji normy prawa administracyjnego w stosunku do określonego podmiotu (strony) w określonej sytuacji faktycznej” . Można także powiedzieć, że w wybranej problematyce ogniskują się dwie podstawowe wartości stanowiące fundamenty konstrukcji jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Z punktu widzenia organu administracji publicznej wartością tą jest trafne, prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, zaspokajające żądanie strony lub nakładające na nią obowiązek w przewidzianym w przepisach prawa zakresie. Z punktu widzenia strony postępowania jest to powtórne, merytoryczne orzeczenie kształtujące w sposób ostateczny jej sytuację prawną.

Ustalenie przesłanek wydania decyzji reformatoryjnej stanowi podstawowy cel niniejszej pracy, nie jest jednak możliwe bez analizy modelu postępowania odwoławczego przyjętego w k.p.a., a także w poprzedzającym kodeks rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z 22.03.1928 r. o postępowaniu administracyjnem . Analizie tej poświęcone są uwagi zawarte w rozdziale I niniejszej pracy. Pewnego rodzaju uzupełnienie rozważań ujętych w rozdziale I stanowią rodzaje decyzji organu odwoławczego, których charakterystyka stanowi treść kolejnego, II rozdziału. W rozdziale III, bezpośrednio poprzedzającym analizę przesłanek wydania decyzji reformatoryjnej, przedstawiono propozycję wyodrębnienia poszczególnych ich kategorii.

Podjęta w niniejszej pracy próba rekonstrukcji przesłanek wydania decyzji reformatoryjnej oparta zostanie na całokształcie regulacji kodeksowej z uwzględnieniem przewidzianych w ustawie z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym podstaw uchylenia decyzji administracyjnej. Co prawda przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być wyłącznie decyzja ostateczna, co do której wyczerpano tok instancji (art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.), jednak nie ma podstaw, by odrzucić twierdzenie, że takimi samymi wadami jak decyzja ostateczna może być dotknięta decyzja nieostateczna. Z uwagi na istotę jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego otwarte pozostaje pytanie, w jaki sposób organ odwoławczy powinien w takim przypadku skorzystać ze swoich kompetencji i czy taka sytuacja nie uzasadnia właśnie zreformowania wadliwej decyzji organu I instancji. Podobne wątpliwości legły u podstaw badania, w jaki sposób kwalifikowane wady decyzji ujęte pod postacią przesłanek wznowienia postępowania (art. 145 i n. k.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności (art. 156 k.p.a.) mogą wpływać na orzeczenie organu odwoławczego. Wspomniane kwalifikowane wady łączone są z decyzjami ostatecznymi, ale nie można przecież wykluczyć sytuacji, w której taką wadliwością dotknięta będzie także decyzja nieostateczna. Również w tym przypadku należy zbadać, w jaki sposób wymienione wadliwości mogą mieć wpływ na kształt orzeczenia odwoławczego.

Analiza rozwiązań normatywnych zawartych w k.p.a. stanowiła podstawę przyjęcia założenia co do potrzeby wyodrębnienia trzech grup przesłanek determinujących sekwencyjnie możliwości wydania decyzji reformatoryjnej przez organ odwoławczy.

Do pierwszej grupy należy zaliczyć przesłanki determinujące możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w ogóle (przesłanki dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego). Do drugiej, kolejnej grupy przesłanek należy zaliczyć przesłanki determinujące możliwość prowadzenia postępowania odwoławczego, zaś do grupy trzeciej, ostatniej, ścisłe przesłanki wydania decyzji reformatoryjnej. Między kolejnymi grupami przesłanek zachodzi zależność sekwencyjna, tzn. przesłanki grupy „wcześniejszej” muszą być spełnione, by celowe i uzasadnione było badanie, czy zachodzą przesłanki należące do grupy „późniejszej” (kolejnej). Pierwsza grupa przesłanek została w niniejszej pracy określona mianem pozytywnych przesłanek ogólnych i stanowi przedmiot rozważań zawartych w rozdziale IV. Cechą szczególną okoliczności zakwalifikowanych w tym kręgu jest to, że warunkiem aktualizacji kompetencji organu odwoławczego jest ich kumulatywne wystąpienie. W rozdziale V analizie poddane zostały okoliczności zakwalifikowane jako pozytywne przesłanki szczególne wydania decyzji reformatoryjnej. W ramach tej kategorii wyodrębniono zarówno naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego, jak i okoliczności, którym nie można przypisać przymiotu wadliwości. Kompetencje organu odwoławczego obejmują także zmianę decyzji niewadliwej, o ile na etapie postępowania odwoławczego ustalone zostaną okoliczności przemawiające za taką zmianą. U podstaw wyodrębnienia kategorii pozytywnych przesłanek szczególnych legło założenie, że są to okoliczności, które muszą zaistnieć, aby wydanie takiej decyzji było możliwe, a jednocześnie wystarczające jest, by zaistniała przynajmniej jedna z tych okoliczności.

Odrębnej analizie poddane zostaną przesłanki wyłączające możliwość wydania decyzji reformatoryjnej. Są to okoliczności, których zaistnienie dezaktualizuje możliwość działania organu odwoławczego w ogóle bądź prowadzi do wyłączenia kompetencji reformatoryjnych. Podkreślić należy, iż wystąpienie przynajmniej jednej z nich prowadzi do opisanych skutków. Zostały one scharakteryzowane w rozdziale VI jako negatywne przesłanki wydania decyzji reformatoryjnej. Rozdział VII poświęcony został omówieniu konstrukcji decyzji reformatoryjnej, czyli jej strukturze, ze szczególnym uwzględnieniem podstawy prawnej, rozstrzygnięcia i uzasadnienia tej decyzji, a także jej charakterowi prawnemu. Wnioski końcowe stanowią przedmiot podsumowania rozprawy ujęty w Zakończeniu.

Mając na uwadze podstawowy cel pracy, jakim jest ustalenie przesłanek wydania decyzji reformatoryjnej, nie można pominąć samej decyzji. Praca nie byłaby bowiem kompletna bez omówienia konstrukcji tego rodzaju decyzji oraz skutków, jakie wywołuje. Z tego też względu prowadzone rozważania służyć będą udzieleniu odpowiedzi na trzy podstawowe pytania: w jaki sposób ukształtowane zostało w k.p.a. postępowanie odwoławcze, jakie przesłanki warunkują możliwość wydania decyzji określanej mianem reformatoryjnej oraz jaki jest charakter i skutki prawne tej decyzji.

Przedstawiony cel pracy przesądza o jej dogmatyczno-prawnym charakterze. Podstawę podjętych rozważań stanowić będą aktualnie obowiązujące rozwiązania normatywne w kształcie przyjętym w k.p.a. na tle wcześniej obowiązujących regulacji. Determinuje to konieczność przyjęcia jako podstawowej metody analizy formalnej, uzupełnionej odniesieniami do poglądów nauki prawa oraz orzecznictwa sądowego. W efekcie prowadzony wywód, poza przedstawieniem dotychczasowych poglądów nauki i orzecznictwa, będzie zawierał propozycje niezbędnej ich korekty tak, by przez wybór właściwych metod wykładni nadać konstrukcji decyzji reformatoryjnej możliwie jednoznaczną formułę .

Zakończenie pracy zawiera wnioski z badań i ocenę obowiązującej regulacji, a w niezbędnym zakresie również wnioski de lege ferenda.

Podjęte rozważania ograniczone zostały na płaszczyźnie podmiotowej określeniem autora decyzji reformatoryjnej, którym najczęściej jest organ odwoławczy (organ II instancji) działający w ramach zwyczajnego trybu postępowania. Ograniczenie to przyjęte zostało celowo. Autor ma świadomość tego, że pojęcie reformacji rozumianej jako zmiana decyzji ma znaczenie znacznie szersze, bo dotyczyć może nie tylko decyzji nieostatecznych, lecz także tych, które uzyskały przymiot ostateczności. Do zmiany decyzji może dojść zarówno w ramach tzw. autokontroli przewidzianej w art. 132 k.p.a., jak i w ramach weryfikacji decyzji w trybach nadzwyczajnych. Także postępowanie sądowoadministracyjne prowadzić może do zmiany decyzji ostatecznej przez organ administracji publicznej, który ją wydał. W każdym z wymienionych przypadków zupełnie inaczej kształtują się przesłanki wydania decyzji zmieniającej wcześniejszą decyzję. Także w ramach administracyjnych postępowań szczególnych, takich jak np. postępowanie podatkowe, występuje instytucja reformacji decyzji organu I instancji. Jej omówienie wymagałoby jednak poruszenia problematyki materialnego prawa podatkowego, co wykraczałoby znacznie poza ramy niniejszej pracy.

Przyjęte założenia i cele pracy prowadzą także do innych ograniczeń. Przedmiot rozważań stanowić będą przede wszystkim przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące ogólne postępowanie administracyjne w trybie zwyczajnym. Za takim ograniczeniem przemawia przede wszystkim troska o spójność i zwięzłość wywodu. Omówienie przesłanek reformacji decyzji wydawanych w trybach nadzwyczajnych wymagałoby zarysowania niezbędnego tła poszczególnych trybów oraz odniesienia się do rozstrzygnięć w nich zapadających. Podobnie analiza możliwości wydania decyzji reformatoryjnej w administracyjnych postępowaniach szczególnych wymagałaby odniesienia się do istoty tych trybów. Należy przy tym mieć na uwadze, że rozwiązania przyjęte w tym zakresie np. w postępowaniu podatkowym nie odbiegają od modelu kodeksowego, w związku z czym byłoby to w znacznym stopniu powtórzenie rozważań dotyczących ogólnego, zwyczajnego postępowania administracyjnego.

W tym miejscu pragnę złożyć szczególne wyrazy podziękowania Panu Profesorowi Eugeniuszowi Bojanowskiemu za udzielone wsparcie i stałą zachętę do prowadzenia badań. Dziękuję również Panu Profesorowi Mariuszowi Boguszowi za pełną życzliwości opiekę naukową i niewyczerpane pokłady cierpliwości. Panom Profesorom Andrzejowi Skoczylasowi i Tomaszowi Bąkowskiemu dziękuję za cenne uwagi i wskazówki, które przyczyniły się do nadania monografii obecnego kształtu.