Płażek Stefan (red.), Stec Mirosław (red.), Charakter i konstrukcja zadań samorządu terytorialnego

Samorząd stoi zadaniami. Podobnie jak państwo, które – jak trafnie zauważa I. Niżnik-Dobosz w opublikowanym niżej tekście – mogłoby okazać się zbędne, gdyby każde zadanie publiczne nadawało się do decentralizacji.

Wiemy dzięki historycznym przykładom, że nie ma zadań publicznych nieodzownie przypisywanych samorządowi, podobnie zresztą jak nie istnieje niezmienna pula zadań publicznych.

Kraje naszego kręgu cywilizacyjnego, a zatem te, które zdecydowały się na dualizm administracji publicznej, biorą tym samym na siebie obowiązek kwalifikowania i dystrybuowania zadań publicznych względem samorządu terytorialnego. Zadanie to stanęło również przed polskim ustawodawcą u zarania III RP i musiało być wówczas rozwiązane w sposób samodzielny, bowiem w przekształconych przez ponad 40 lat komunizmu warunkach ustrojowych i prawnych nie była możliwa prosta recepcja wzorów przedwojennych bądź zachodnich. W efekcie ustawodawca zdecydował się wtedy na dosyć lakoniczną formułę zadań własnych i zadań zleconych samorządu, mając na względzie przewidywany dalszy rozwój jego struktury i kolejnych szczebli.

Formuła ta jednak jak dotąd została niewiele zmieniona czy wzbogacona. Recypowana w 1997 r. do ustawy zasadniczej (głównie w postaci art. 16 ust. 2 i art. 166 Konstytucji RP) obowiązuje nadal mimo utyskiwań wielu jej adresatów.

Upływ ponad ćwierćwiecza funkcjonowania obecnego modelu zadań samorządu skłonił autorów niniejszej książki do próby analizy jego przydatności. Rozważenia wymagają ich zdaniem w szczególności takie zagadnienia, jak prawidłowość obecnie funkcjonującego podziału zadań, rozmiar kwantytatywny i kwalitatywny tych zadań, pojmowanie i optymalna postać zadań publicznych, wzajemna relacja zadań i kompetencji jednostek samorządu terytorialnego, kryteria ustanawiania zadań własnych i zlecania zadań rządowych, korelacja zadań z rozmiarem dochodów własnych oraz otrzymywanych środków finansowych, a także kwestia nadzoru nad wykonywaniem zadań zleconych.

Niniejsza książka stanowi plon rozważań poczynionych w ramach dziesiątego już corocznego seminarium naukowego poświęconego zagadnieniom samorządowym, zorganizowanego przez Katedrę Prawa i Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego w listopadzie 2016 r. Obejmuje teksty powstałe zarówno na kanwie wygłoszonych tam referatów, jak i zainspirowane odbytą podczas seminarium dyskusją, przeprowadzoną tradycyjnie z udziałem teoretyków i praktyków samorządu. Redaktorzy niniejszej (dziesiątej już) książki poseminaryjnej uznali za potrzebne zaproponowanie referatów poświęconych zarówno kwestiom ogólnym, wspólnym dla całego modelu zadań samorządu terytorialnego, jak i poszczególnym zadaniom własnym i zleconym. Nie widzieli przy tym konieczności limitowania liczby referatów koncentrujących się na danym konkretnym zadaniu (np. na ochronie zdrowia czy porządku publicznym), wychodząc z założenia, że wielość spojrzeń jedynie wzbogaca całość obserwacji – Si duo faciunt idem, non est idem.

Wśród tekstów o charakterze ogólnym należy wskazać przede wszystkim rozdział przygotowany przez I. Niżnik-Dobosz, a poświęcony naturze zadań samorządu terytorialnego. Zdaniem autorki czysto normatywna (wobec braku ogólnych kryteriów, poza nieostrym sformułowaniem „lokalne”) kwalifikacja zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego przypomina niejednokrotnie przecinanie węzła gordyjskiego. Obok opisywanego w literaturze przypisywania samorządom zadań przezeń niechcianych autorka wskazuje też przypadki odwrotne – pogoni samorządów za kompetencjami i w efekcie przyjmowania zadań ponad rozsądną miarę. Obie te tendencje, jako powodowane względami pozamerytorycznymi, słusznie winny być powściągane.

Ogólny wymiar mają też rozważania E. Kornberger-Sokołowskiej poświęcone najściślej związanemu z zadaniami samorządu terytorialnego zagadnieniu jego samodzielności finansowej w sferze dokonywania wydatków. Autorka wskazuje na brak jasnych kryteriów podziału na zadania własne i zlecone, jak również koniecznej ścisłej korelacji między kosztami zadań a ich zakresem. Zwraca uwagę na brak dostatecznie poprawnych parametrów mierzenia kondycji finansowej poszczególnych jednostek oraz nieobecność w systemie mechanizmów uelastyczniania struktur wydatków w sytuacjach nieprzewidzianych. Opowiada się za konieczną racjonalizacją wydatków jako instrumentem wzmocnienia efektywności w wykonywaniu zadań publicznych.

Podobnie jako zwolennik racjonalizacji w pierwszej kolejności wydatków publicznych przedstawia się w swym tekście P. Ruczkowski, zwracając m.in. uwagę na brak miernika, który obiektywnie sygnalizowałby brak równowagi między zakresem zadań a ich stroną finansową. Racjonalizacja powinna jego zdaniem objąć również rozważania nad obecną strukturą samorządu, w tym zwłaszcza jego szczeblem powiatowym. Autor wskazuje na spory wokół pojęcia lokalności, wynikające z braku wypracowanych kryteriów. Jako bardziej pilną niż rekapitulacja struktury zadań samorządu ocenia potrzebę poprawy zasad finansowania tych zadań.

Tekst T. Bąkowskiego, poświęcony nowemu zjawisku zadań metropolitalnych, zawiera charakterystykę nowych form wykonawstwa tych zadań. Ważne jest spostrzeżenie, że nowe formy dobrowolnej kooperacji pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego mogą stanowić istotną alternatywę dla istniejących struktur obligatoryjnych (w tym powiatów ziemskich i grodzkich), co może skłaniać te drugie do działań obstrukcyjnych wobec nowych inicjatyw organizacyjnych.

Wśród prac dotyczących zadań szczegółowych trzy są poświęcone zadaniom w sferze bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zdaniem M. Mączyńskiego istniejący de lege lata podział zadań budzi zastrzeżenia, które w tej akurat sferze absolutnie nie powinny się pojawiać, jako że władza publiczna nie ma tu prawa działać niesprawnie. Tymczasem brakuje dostatecznie ścisłej korelacji między zakresem zadań a zakresem kompetencji poszczególnych podmiotów publicznych, zaś pojęcie zadania własnego, zleconego czy w ogóle publicznego inaczej jest ustawowo definiowane na szczeblu powiatu, a inaczej na szczeblu gminy.

Na brak spójności i funkcjonalności rozdziału zadań w sferze bezpieczeństwa publicznego zwraca też uwagę K. Chochowski, wskazując konkretne przykłady.

Zdaniem K. Płonki-Bielenin zadania związane z bezpieczeństwem publicznym mają wymiar ponadlokalny, a zatem kwestia ich spójności jest szczególnie ważna. Warto jednakże rozważać ich dekoncentrację – w pewnych aspektach nawet znaczną – dzięki której działalność władz publicznych w sferze zapewniania bezpieczeństwa mogłaby się silniej zaznaczać także w małych wspólnotach.

Dwa teksty poświęcono zadaniom w sferze ochrony zdrowia. B. Przywora zwraca uwagę, że zadania te, dość szczegółowo określone w zapisach Konstytucji i wielorako uwarunkowane, pozostawiają wąskie pole manewru ustawodawcy zwykłemu w kształtowaniu ich jako zadania samorządowego. Autor wskazuje przy tym na rezultaty niedawnych kontroli NIK, uwidaczniające m.in. zależności między wielkością gminy a jakością wykonywania zadań w opisywanej przezeń sferze.

H. Wolska i W. Gonet poddają analizie formy prawne świadczenia usług leczniczych w wykonywaniu samorządowego zadania w zakresie ochrony zdrowia. Czynią to poprzez porównanie wad i zalet dwóch najpopularniejszych w tej sferze form prawnych, tj. samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej oraz spółek akcyjnych.

Tekst R. Suwaja, poświęcony zadaniom z zakresu opieki społecznej, zawiera bardzo istotną refleksję ogólną, że wykonywanie zadań nie jest celem samym w sobie, jest nim natomiast osiągnięcie poprzez realizację tych zadań pewnego pozytywnego efektu społecznego. W odniesieniu do pomocy społecznej celem nie jest wyłącznie wykonywanie świadczeń na możliwie optymalnym poziomie, lecz – na tyle, na ile jest to możliwe – osiąganie celu w postaci wyprowadzanie podopiecznych ze stanu życiowej bezradności. Ta bowiem wykazuje współcześnie tendencję do rozprzestrzeniania się, a nawet jest dziedziczona.

Aż cztery teksty dotyczą zadania promocji gminy i krzewienia idei samorządności. Zdaniem J. Czerwa narzędziem nie do przecenienia jest w tym względzie wydawanie lokalnej prasy, realizowane przez coraz więcej jednostek samorządu terytorialnego i na coraz lepszym poziomie profesjonalnym. Trafnie przy tym autor zauważa, że w ramach tego zadania jest dopuszczalne wydawanie prasy wyłącznie o charakterze informacyjnym, nie zaś o jakimkolwiek zabarwieniu politycznym.

Na potrzebę prawnej ochrony wizerunku i marki związanej z gminą zwraca uwagę D. Chaba.

Zdaniem R. Płaszowskiej promocja gminy jest uzasadniona jako środek do konkretnego celu, którego osiągnięcie będzie się łączyło z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców wspólnoty. W tym kontekście warto też zauważyć, że działania w zakresie promocji gminy z reguły nasilają się w okresie bezpośrednio przedwyborczym.

D. Brodacki zwraca uwagę na ważne narzędzie krzewienia idei samorządności w postaci kreowania jednostek pomocniczych gminy. Wskazuje również na pozytywne rezultaty innych form samodzielnej realizacji zadań przez mieszkańców wspólnoty w postaci m.in. budżetów obywatelskich, a także lokalnych reprezentacji młodzieży oraz seniorów.

Tekst B. Jaworskiej-Dębskiej jest poświęcony zadaniom samorządowym w zakresie wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. Zdaniem autorki niektóre zadania samorządu nie mogą mieć postaci zadań własnych, a powinny być wykonywane wyłącznie jako zadania zlecone, przy czym zwraca ona uwagę na brak ostrych kryteriów pozwalających właściwie kwalifikować oba te rodzaje zadań.

Z kolei E. Koniuszewska analizuje samorządowe zadanie wspierania rodziny, w zasadzie pozytywnie oceniając status quo.

Odwrotnie, tekst M. Szyrskiego poświęcony zadaniom publicznym w zakresie wspierania energii odnawialnej, stawia tezę o niedostatecznym ustawowym zaangażowaniu w nie jednostek samorządu terytorialnego.

Dwa opracowania są poświęcone zadaniom przydzielonym samorządowi powiatowemu, co ustawodawca uczynił dość przypadkowo i arbitralnie. K. Bandarzewski opisuje niedawno wprowadzone zadanie organizowania systemu udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej. Autor przychyla się do głosów, iż można wskazać wiele innych podmiotów (na czele z prawniczymi samorządami zawodowymi), które zorganizowałyby tę usługę tak samo dobrze albo nawet lepiej. W Baranowska-Zając formułuje podobne tezy w odniesieniu do zadania ochrony interesów konsumentów, realizowanego głównie przez powiatowego rzecznika interesu konsumentów.

Potrzeba analizy istniejącego modelu zadań samorządu z uwzględnieniem zebranych przez blisko 30 lat doświadczeń jest dostrzegana coraz szerzej. Jednym z przykładów jest niedawna publikacja Uniwersytetu Rzeszowskiego pt. Aktualne problemy funkcjonowania samorządu terytorialnego (red. nauk. E. Ura, E. Feret, S. Pieprzny, Rzeszów 2016), której jedna z części obejmuje kilka ważnych tekstów poświęconych właśnie rozmaitym zadaniom samorządu terytorialnego.

Stwarza to nadzieję na rozpoczęcie szerszej dyskusji nad tym ważnym ustrojowo zagadnieniem.

Stefan Płażek

Kraków, sierpień 2017 r.