Bosek Leszek, Bezprawie legislacyjne

Bezprawie legislacyjne, pomijając jego wymiar ustrojowy, filozoficznomoralny, makroekonomiczny i polityczny, to szczególny czyn niedozwolony polegający na wyrządzeniu szkody przez wydanie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą albo przez niewydanie aktu normatywnego, któregoobowiązek wydania przewiduje przepis prawa.Pojęcie to ma ugruntowane w języku prawniczym znaczenie . Dobrze określa ono naturę deliktu legislacyjnego, wskazuje bowiem, że źródłem odpowiedzialności odszkodowawczej państwa-prawodawcy jest zawsze akt przeciwny aksjologii konstytucyjnej i prawu ponadustawowemu. Problematyka odpowiedzialności za szkody wyrządzone bezprawiem legislacyjnym nabrała szczególnego znaczenia po wejściu w życie art. 77 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten bowiem wprowadził zasadę, iż każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej. Regulacja konstytucyjna została z dniem 1 września 2004 r. uszczegółowiona przez art. 417¹ k.c., który wprost zagwarantował naprawienie szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem wydaniem albo niewydaniem aktu normatywnego . Przepisy te istotnie wzmocniły system ochrony praw obywatelskich. Wzmocniły one przede wszystkim realną skuteczność konstytucyjnej gwarancji ochrony praw majątkowych, związanie władzy prawodawczej konstytucyjną zasadą legalizmu oraz zasadę zaufania. Wejście w życie art. 77 ust. 1 Konstytucji i art. 417¹ k.c. spowodowało, iż przed sądami polskimi rozpoznawane są sprawy m.in. z następujących deliktów legislacyjnych: roszczenia wynajmujących z tytułu utraconych korzyści wskutek utrzymywania czynszów regulowanych , roszczenia zabużańskie , roszczenia z tytułu tzw. ustawy 2035, roszczenia szpitali związane z dyżurami lekarskimi , roszczenia najwyższych funkcjonariuszy samorządowych z tytułu niewypłacenia im "trzynastek" , roszczenia zakładów pracy chronionej , roszczenia właścicieli samochodów z tytułu pobrania zawyżonej opłaty za kartę pojazdu , roszczenia właścicieli znacjonalizowanych przedsiębiorstw . Każdy ze wskazanych deliktów legislacyjnych może być potencjalnie źródłem dziesiątków tysięcy stosunków zobowiązaniowych, a w konsekwencji roszczeń wymierzonych w Skarb Państwa . Do najważniejszych przyczyn tego stanu rzeczy należy zaliczyć znaczący wzrost działalności legislacyjnej w okresie transformacji ustrojowej i przygotowań przedakcesyjnych, zjawisko instrumentalizacji prawa, dynamiczną strukturę systemu prawnego wynikającą m.in. z działań Trybunału Konstytucyjnego oraz nierozwiązane w Polsce zaszłości historyczne (np. problem mienia zabużańskiego, nacjonalizacji przemysłu, reformy rolnej), które coraz częściej są przedmiotem krytycznych ocen Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Przyczyną zasługującą na odrębne podkreślenie jest też przystąpienie Rzeczypospolitej do Unii Europejskiej. Przystąpienie przesądziło o włączeniu polskiego systemu prawnego w system prawa europejskiego, którego dynamika rozwoju jest wyjątkowym wyzwaniem. Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej stworzyło nowe i liczne punkty odniesienia do kontroli polskiej legislacji, a ponadto otworzyło poszkodowanym drogę do jej kwestionowania przed Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości w trybie pytań prejudycjalnych. Już sama doniosłość praktyczna problematyki bezprawia legislacyjnego uzasadnia jej systematyczne omówienie. Synteza jest uzasadniona także w tym względzie, że w polskiej literaturze ten temat nie doczekał się monograficznego opracowania. Pamiętając oczywiście o cennym opracowaniu Prof. Marka Safjana, poświęconym odpowiedzialności władzy publicznej po 1 września 2004 r. , czy kilku innych zbiorczych opracowaniach , trzeba stwierdzić, że istnieje potrzeba pogłębionej analizy bardzo specyficznej i nieznanej teorii oraz praktyce prawa cywilnego problematyki deliktów legislacyjnych. Celem pracy jest dogmatyczna analiza przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej wyrażonych głównie w art. 77 ust. 1 Konstytucji i art. 417¹ k.c. Analiza dogmatyczna przesłanek i ich konstrukcji oraz strukturalnych implikacji, jakie wynikają z zakotwiczenia zasady odpowiedzialności za bezprawie legislacyjne wprost w Konstytucji, jest zagadnieniem kluczowym dla praktyki i teorii. Dogmatyczna analiza przesłanek odpowiedzialności jest bowiem niezbędna do precyzyjnego określenia zakresu odpowiedzialności Skarbu Państwa. Norma prawna wiążąca odpowiedzialność Skarbu Państwa z wydaniem albo niewydaniem aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą tylko pozornie jest jasna. Za sferą ogólnych intuicji i cywilnoprawnych rudymentów - bezprawności, szkody i związku przyczynowego - kryją się złożone problemy kwalifikacji na płaszczyźnie stosunków zobowiązaniowych takich zdarzeń, jak powszechnie obowiązujące orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego czy orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

***

Problematyka bezprawia legislacyjnego jest bardzo złożona i obszerna. Dlatego już sam tytuł pracy wskazuje na dokonaną selekcję materiału.

Zakresem pracy nie jest objęta filozoficznoprawna problematyka bezprawia legislacyjnego. Należy jednak pamiętać, że źródłem i uzasadnieniem odpowiedzialności za bezprawie legislacyjne jest niewątpliwie ukształtowana w europejskiej kulturze idea sprawiedliwości. Na długo przed wprowadzeniem sądownictwa konstytucyjnego przyjmowano, że działania prawodawcze podlegają ocenie, a prawo niesprawiedliwe nie obowiązuje w ogóle , lub przynajmniej nie obowiązuje w sumieniu, chyba że dla uniknięcia zgorszenia lub zamieszek . Przez wieki zasada lex iniusta non est lex, mająca wyraźne odzwierciedlenie w obowiązującym do dzisiaj art. 20 ust. 4 Ustawy Zasadniczej Republiki Federalnej Niemiec, stanowiła uzasadnienie oporu wobec tyrańskiej władzy, a nawet uzasadnienie do jej obalenia siłą . Obecnie zasada lex iniusta ustępuje ze względów pragmatycznych zasadzie, zgodnie z którą obywatele zobowiązani są do przestrzegania prawa niesprawiedliwego do czasu jego uchylenia przez sąd konstytucyjny, w zamian za uprawnienie do żądania restytucji konstytucyjności i naprawienia szkód wyrządzonych przez obowiązywanie bezprawnych przepisów . Z zakresu pracy wyłączono bardzo obszerną problematykę metod wykładni Konstytucji i prawa międzynarodowego oraz ściśle z nią związany temat stosowania zasady proporcjonalności do oceny wadliwości aktów legislacyjnych. Pominięcie tych zagadnień, z których każde zasługuje na odrębne opracowanie monograficzne, uzasadnia przede wszystkim wyraźnie określony w art. 417¹ k.c. tryb kontroli legalności aktów normatywnych. Cechą konstrukcyjną art. 417¹ k.c. jest zwolnienie sądu powszechnego z obowiązku oceny, czy wady aktu normatywnego są tak poważne, że uzasadniają stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Przedmiotem rozważań niniejszej pracy nie jest kwestia odpowiedzialności jednostek samorządu terytorialnego oraz Skarbu Państwa za wydanie albo niewydanie aktu prawa miejscowego. Problematyka odpowiedzialności jednostek samorządu za działania prawodawcze została omówiona w monografii Rafała Szczepaniaka . Nie ulega jednak wątpliwości, że przeprowadzona w tej pracy analiza art. 417¹ k.c. i art. 77 ust. 1 Konstytucji rzutuje na ocenę zasadności roszczeń wynikających z wydania lub niewydania aktu prawa miejscowego, z zastrzeżeniami, które wynikają z ustrojowych różnic w funkcjach parlamentu i jednostek samorządu terytorialnego. Niniejsza praca nie zawiera również odrębnych rozważań na temat skutków nacjonalizacji lub braku reprywatyzacji . Problem ten jest jednak sygnalizowany na tle zaniechań legislacyjnych i analizy intertemporalnej.