Zięty Jakub Jan, Aktualizacja opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu

Użytkowanie wieczyste jako instytucja prawa zostało wprowadzone do polskiego systemu prawa 22 października 1961 r. z chwilą wejścia w życie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach . Przepisy tej ustawy po raz pierwszy posługiwały się pojęciem użytkowania wieczystego jako jednej z form gospodarowania terenami państwowymi. W zależności od podmiotu dotychczasowe formy władania nieruchomościami państwowymi, tj. prawo zabudowy, prawo wieloletniej dzierżawy, prawo użytkowania gruntu jako prawa wieczyste, prawo własności czasowej, a także prawa ustanowione na rzecz niepaństwowych jednostek organizacyjnych (zarząd i użytkowanie), miały zostać zastąpione prawem użytkowania lub użytkowania wieczystego . Zasadą miało być, że prawa przysługujące osobom fizycznym i osobom prawnym niebędącym państwowymi jednostkami i organizacjami społecznymi mogły stać się użytkowaniem wieczystym, pozostałe natomiast - użytkowaniem .

Przyjęte rozwiązania od początku budziły kontrowersje w doktrynie i judykaturze. Skutkiem ich były dokonywane przez ustawodawcę nowelizacje i zmiany w podejściu do tej instytucji. Pierwszą zmianę użytkowania wieczystego dokonano już 1 stycznia 1965 r., wraz z wejściem w życie przepisów Kodeksu cywilnego. To w tych przepisach należy poszukiwać istotnych zmian ujmujących użytkowanie wieczyste z jurydycznego punktu widzenia . Wprowadzając Kodeks cywilny, ustawodawca nie pokusił się jednak na całościowe i wyczerpujące uregulowanie użytkowania wieczystego w jednym akcie. Z tego powodu przepisy dotyczące użytkowania wieczystego znajdują się w różnych ustawach i mimo upływu lat przyjęty sposób uregulowania do dnia dzisiejszego się nie zmienił.

Wprowadzenie w 1961 r. do polskiego systemu prawnego instytucji użytkowania wieczystego jako formy władania nieruchomościami państwowymi zakończyło okres poszukiwania nowych rozwiązań prawnych w zakresie korzystania z nieruchomości państwowych w zasadzie aż do 1989 r., tj. do zmian ustrojowych w Polsce. Przywołana wcześniej ustawa o gospodarce terenami przestała obowiązywać dopiero 1 sierpnia 1985 r., kiedy to weszła w życie ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości zawierająca przepisy odnoszące się do użytkowania wieczystego. Ustawa ta, ze zmianami wprowadzonymi w związku ze zmianą ustroju kraju, obowiązywała do 1 stycznia 1998 r., kiedy weszły w życie przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Długi okres funkcjonowania użytkowania wieczystego nie oznacza, że instytucja ta nie była krytykowana. Uwagi zgłaszano nie tylko do jej charakteru, treści przepisów, lecz podnoszono nawet, że jest ona sztuczna i nieudana . Zmiany ustrojowe powodujące zrównanie ochrony własności prywatnej z państwową, a także powstanie jednostek samorządu terytorialnego spowodowały, że dyskusja na temat przyszłości prawa użytkowania wieczystego rozgorzała ze zwiększoną siłą i nowymi argumentami . Trwającej dyskusji nie przecięło wprowadzenie ustawy o gospodarce nieruchomościami czy przepisów regulujących przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności . Mimo zmian w prawie i głosów krytycznych instytucja użytkowania wieczystego funkcjonuje do dnia dzisiejszego, powodując liczne spory pomiędzy użytkownikami wieczystymi a właściwymi organami reprezentującymi właściciela, zwłaszcza na tle aktualizacji opłat rocznych i stawek za użytkowanie wieczyste, co będzie przedmiotem analiz w niniejszej monografii.

Analiza aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste wymaga w pierwszej kolejności usystematyzowania używanej terminologii. W przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca posługuje się różnymi pojęciami, którym nadaje określone znaczenie prawne. W doktrynie pojęciu „aktualizacja” nadaje się znaczenie wąskie i szerokie. W pierwszym ujęciu wskazuje się, że aktualizacja na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza zmianę dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego mającą na celu dostosowanie jej do bieżących wartości nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie wieczyste lub ustalenie właściwej stawki, według której opłatę oblicza się w trybie określonym przez ustawę o gospodarce nieruchomościami. W szerokim znaczeniu natomiast aktualizację ujmuje się jako przewidziany prawem ogół czynności podejmowanych przez strony użytkowania wieczystego, mających na celu doprowadzenie do zmiany obowiązującej wysokości opłaty rocznej (tj. poprzez jej aktualizację lub zmianę umowy użytkowania wieczystego poprzez zgodne oświadczenie jej stron dokonywane poza trybem wskazanym w ustawie o gospodarce nieruchomościami). Tak rozumiana aktualizacja obejmuje całokształt przewidzianych przez prawo procedur zmierzających do wiążącego ustalenia zmian obowiązującej strony umowy użytkownika wieczystego w odniesieniu do opłaty rocznej, w tym rozstrzygnięcie ewentualnego sporu powstałego na tym tle .

W niniejszej pracy przyjęto wąskie rozumienie pojęcia aktualizacji, uznając, że oznacza ona procedurę aktualizacji objętą ustawą o gospodarce nieruchomościami. Jej początkiem jest skuteczne doręczenie pisemnego wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty, wraz z przesłaniem oferty przyjęcia nowej wysokości , lub żądanie przez użytkownika wieczystego dokonania aktualizacji. Momentem zakończenia tak rozumianej aktualizacji będzie moment ustalenia wysokości opłaty.

Warto w tym miejscu wskazać, że aktualizacja opłaty może dotyczyć dwóch jej elementów, a mianowicie wartości nieruchomości lub/i stawki procentowej. W pierwszym przypadku postępowanie dąży do ustalenia nowej wartości nieruchomości gruntowej oddanej w użytkowanie nieruchomości. Wartość ta jest podstawą do obliczenia zaktualizowanej opłaty (tj. tej ustalonej w toku postępowania aktualizacyjnego w odróżnieniu do tej obowiązującej przed postępowaniem aktualizacyjnym określanej mianem dotychczasowej opłaty). Drugim celem, do jakiego może dążyć postępowanie aktualizacyjne, jest ustalenie nowej stawki procentowej opłaty rocznej za oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Stawka ta jest zależna od celu, na jaki została nieruchomość oddana . Należy wspomnieć, że oba elementy składowe opłaty rocznej powinny być aktualizowane odrębnie, przy czym w niektórych stanach prawnych konieczne jest dokonanie ich aktualizacji w jednym postępowaniu . Ustawodawca w ustawie o gospodarce nieruchomościami posługuje się w treści jej przepisów zwrotami „Wartość opłaty rocznej [...] podlega aktualizacji” (por. art. 77 ust. 1 u.g.n.) czy „zaktualizować opłatę roczną” (por. art. 78 ust. 1 u.g.n.), a także „żądać [...] dokonania aktualizacji opłaty rocznej” (por. art. 81 ust. 1 u.g.n.), w końcu „stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się”, „Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej [...]” (por. art. 73 ust. 2 u.g.n.). Należy zatem przyjąć, że ustawodawca posługuje się pojęciem aktualizacji opłaty rocznej w kontekście zmiany wartości nieruchomości gruntowej. Natomiast w odniesieniu do stawki procentowej ustawodawca wskazuje jej zmianę. W praktyce jednak, z uwagi na odpowiednie stosowanie do zmiany stawki procentowej trybu przewidzianego dla zmiany wartości nieruchomości gruntowej, wobec obu tych trybów zarówno doktryna, jak i orzecznictwo posługują się pojęciami aktualizacji stawki lub opłaty. Z tego powodu w dalszych częściach przyjęto pojęcie aktualizacji opłaty jako równoważne z pojęciem aktualizacji wartości nieruchomości. W odniesieniu zaś do stawki przyjęto posługiwanie się pojęciem aktualizacji stawki procentowej opłaty. W przypadku gdy w tekście zostanie użyty zwrot „aktualizacja opłaty”, może on odnosić się do obu tych elementów.

Szersze znaczenie przypisano pojęciu postępowania aktualizacyjnego, które obejmować będzie zarówno procedurę aktualizacji, jak i czynności organu dokonane przed wypowiedzeniem, a także postępowania nadzwyczajne objęte przepisami Kodeksu postępowania cywilnego, zmierzające do wzruszenia zaktualizowanej opłaty za oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Tak rozumiane postępowanie aktualizacyjne dotyczące opłaty rocznej i stawki procentowej za użytkowanie wieczyste, z wyłączeniem nadzwyczajnych środków wzruszenia orzeczeń sądowych wynikających z Kodeksu postępowania cywilnego, będzie przedmiotem rozważań w niniejszym opracowaniu. Zagadnienia te stały się przedmiotem dość dużego zainteresowania doktryny i judykatury od roku 2005. W tym okresie jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności gminy, postanowiły zwiększyć swoje przychody poprzez aktualizację opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Takie działania były uzasadnione dość dużym wzrostem wartości nieruchomości gruntowych w związku ze znacznym wzrostem gospodarczym w tamtym okresie. Jednocześnie, nie dokonując aktualizacji od dłuższego czasu, właściwe organy narażały się na zarzuty niegospodarności i utraty dochodów z opłat rocznych w razie kontroli prowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli lub Regionalne Izby Obrachunkowe. Wypowiedzenia obejmowały nie tylko aktualizację wartości nieruchomości, lecz także stawkę opłat za oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. To ostatnie działanie było wywołane po części wprowadzeniem rozwiązań prawnych przesądzających o dopuszczalności samodzielnego kształtowania stawki w odniesieniu do odrębnej własności samodzielnych lokali.

Rozpoczęte w latach 2005-2008 procedury aktualizacyjne toczyły się czasami po kilka lat. Długi okres rozpoznawania spraw przez SKO i sądy wynikał, jak się wydaje, z kilku czynników. Po pierwsze, utrzymywanie przez ustawodawcę rozwiązania, w którym jednym z etapów procedury aktualizacyjnej jest rozpoznawanie spraw przed SKO. Mimo że takie ukształtowanie procedury miało m.in. zmniejszyć liczbę spraw poddawanych do rozstrzygnięcia przez sądy powszechne, to obecnie nie wydaje się, aby spełniło ono pokładane nadzieje . Dość duża liczba spraw we wspomnianym okresie spowodowała, że SKO nie były wydolne do sprawnego rozpoznawania wniosków użytkowników wieczystych. W konsekwencji opóźnienia czasowe w wydaniu orzeczenia przez SKO sięgały 2 lat, a czasami trwały znacznie dłużej (w takich sytuacjach procedura aktualizacji kończyła się nawet w 2012 r.). Po drugie, problem, jaki ujawnił się ze zdwojoną siłą, to skomplikowana i pełna pułapek procedura aktualizacji, do której zastosowanie znajdują zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i Kodeksu postępowania cywilnego. Wielokrotnie zdarzało się, że sądy odmiennie od SKO postrzegały obowiązujące przepisy prawne. W wyniku tego użytkownicy wieczyści, a także właściciele byli zainteresowani przekazaniem spraw pod rozwagę sądów powszechnych. Dodatkową zachętą do takich działań był fakt, że różnica pomiędzy opłatą dotychczasową a zaktualizowaną wnoszona była w wysokości zgodnej z orzeczeniem sądu. Tym samym można powiedzieć, że użytkownik wieczysty korzystał z odroczonej płatności części zaktualizowanej opłaty (oczywiście w przypadku, gdy doszło do jej skutecznego zaktualizowania). Tak sformułowane przepisy stanowiły dodatkowy czynnik dla przekazywania spraw na drogę postępowania sądowego. Po trzecie, jako szkodliwe można ocenić wprowadzenie przez ustawodawcę na fali krytyki społecznej rozwiązań, które miały na celu przeciwdziałanie zbyt gwałtownemu wzrostowi obciążeń użytkowników wieczystych .

Zmiana przepisów, mimo że z punktu widzenia użytkowników wieczystych jest dla nich korzystna, spowodowała w części spraw zmianę warunków, na jakich była aktualizowana opłata. Niestety sposób kształtowania przepisów przejściowych oraz długotrwałość postępowań doprowadziły do sytuacji, w której do niektórych spraw wszczętych w latach 2005-2008 zastosowanie znalazły nowe rozwiązania prawne. Wskutek tego w niektórych toczących się postępowaniach po wejściu znowelizowanych przepisów sądy oddalały roszczenia aktualizacyjne ze względów formalnych, tj. braku upływu 3 lat od ostatniej aktualizacji.

Oprócz wskazanych wyżej kwestii procedura aktualizacji i przepisy materialne stanowiące jej podstawę wielokrotnie budziły w doktrynie różne kontrowersje. Jako przykład można wskazać zaliczanie poczynionych przez użytkownika wieczystego nakładów na nieruchomość na poczet zaktualizowanej opłaty rocznej czy sposób zapłaty zaktualizowanej opłaty rocznej . Wątpliwości prawne wynikające ze skomplikowanych relacji proceduralnych, a także materialnych, przy jednoczesnych rozbieżnościach w orzecznictwie, zachęcały strony sporu do wyczerpania postępowania aktualizacyjnego .

W końcu od postępowania aktualizacyjnego odróżnić należy jego procedurę, którą określają przepisy właściwe dla rozpoznawania sprawy na poszczególnych jej etapach. Procedura aktualizacji została uregulowana przede wszystkim w treści przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, Kodeksu postępowania administracyjnego i Kodeksu postępowania cywilnego.

Każdy z rozdziałów dotyczy różnych zagadnień, które łącznie stanowią obraz problemów dotyczących postępowania aktualizacyjnego i propozycji ich rozwiązania. W pierwszym rozdziale przedstawiono zagadnienia odnoszące się do instytucji użytkowania wieczystego dotyczące ustaw, w których została ona uregulowana, oraz relacji pomiędzy tymi przepisami, charakteru prawnego stosunku prawnego użytkowania wieczystego, podstaw powstania tego stosunku (w tym umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste). Przedstawienie tych zagadnień jest istotne dla rozważań zaprezentowanych w następnych rozdziałach. Bez znajomości charakteru prawnego użytkowania wieczystego trudne będzie zrozumienie różnic w podejściu do sposobów rozstrzygania sporów oraz charakteru postępowania aktualizacyjnego i orzekających organów. Nie można bowiem zrozumieć sposobu różnego kształtowania opłat dla współużytkowników wieczystych bez wskazania, że możliwe jest oddanie gruntu we współużytkowanie. Charakter współużytkowania będzie istotny dla organu reprezentującego właściciela przy wypowiedzeniu dotychczasowej opłaty (zarówno w odniesieniu do wartości nieruchomości, jak i stawki). W praktyce sprowadza się to do sposobu adresowania wypowiedzenia i jego doręczania. Prawne skutki błędnego określenia strony umowy użytkowania wieczystego mogą prowadzić do bezskuteczności wypowiedzenia. Charakter prawny współużytkowania będzie wpływał na skutki podejmowanych przez jego strony czynności procesowych przed sądem powszechnym (co opisano w dalszych rozdziałach dotyczących procedury sądowej). Wielokrotnie może się okazać, że rozstrzygnięcie spornych kwestii wiąże się z ustaleniem przeznaczenia nieruchomości i celu, na jaki została ona oddana. Nie zawsze bowiem te elementy wynikają wprost z umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Jest to szczególnie istotne w kontekście dopuszczalności jego zmiany w sposób dorozumiany i wpływu tej sytuacji na stawkę procentową opłaty.

W drugim rozdziale zaprezentowane zostały kwestie dotyczące czynności organów i użytkowników wieczystych związane ze wszczęciem aktualizacji. Analizie poddano charakter prawny wypowiedzenia, żądania aktualizacji przez użytkownika wieczystego, wniosku o dokonanie aktualizacji przez użytkownika wieczystego, a także postępowania aktualizacyjnego. Poruszane w tym rozdziale zagadnienia dotyczą skuteczności podejmowanych przez użytkowników wieczystych, a także przez organy czynności, tj. wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej (wartości nieruchomości) lub stawki, żądania dokonania aktualizacji opłaty rocznej lub stawki. Skuteczność tych działań zależy nie tylko od przestrzegania wymogów formalnych składanych oświadczeń (np. zachowania wymaganych ustawą elementów wypowiedzenia opłaty), lecz także od skutecznego ich doręczenia. W tym rozdziale analizie poddano przesłanki przeprowadzenia aktualizacji zarówno w zakresie wartości nieruchomości, jak i stawki procentowej opłaty rocznej. Rozdział ten obejmuje także kwestie dotyczące sposobu spełnienia świadczenia wynikającego z opłaty rocznej.

Trzeci rozdział poświęcono pierwszemu etapowi postępowania aktualizacyjnego, a mianowicie postępowaniu przed samorządowym kolegium odwoławczym. W tym zakresie występuje wiele problemów natury praktycznej i teoretycznej. Nie tylko bowiem różnie jest ujmowany charakter prawny wniosku użytkownika wieczystego do kolegium, lecz także jego zakres i skutki. Niemniej istotna jest kwalifikacja prawna orzeczeń wydawanych przez SKO w toku postępowania aktualizacyjnego, od niej zależy bowiem możliwa do wyboru procedura odwoławcza. Dużo wątpliwości praktycznych podnoszone jest w odniesieniu do ugód zawieranych w toku postępowania przed SKO, co również poddano analizie w tym rozdziale. W doktrynie nie jest również postrzegana jednoznacznie rola, jaką odgrywa SKO w postępowaniu aktualizacyjnym (czy jest to organ administracji, czy jednak podmiot o charakterze pojednawczym, czy arbitrażowym). Niezwykle istotny z punktu widzenia użytkowników wieczystych jest także moment, w jakim zaktualizowana opłata na tym etapie staje się wymagalna. Te wszystkie zagadnienia są przedmiotem rozważań w rozdziale trzecim.

W czwartym rozdziale analizowane jest postępowanie przed sądem powszechnym wywołane złożeniem przez stronę postępowania sprzeciwu od orzeczenia SKO. Ocenie poddano charakter prawny wniosku użytkownika wieczystego, który zastępuje przed sądem pozew. Wskazano skutki prawne i czynności podejmowane przez sąd, które są związane z wniesieniem sprzeciwu i oceną złożonego przez użytkownika wieczystego wniosku do SKO. W tym rozdziale omówiono także rodzaje orzeczeń sądów powszechnych oraz wymagalność opłaty orzeczonej wyrokiem sądu.

Wielość problemów, które napotykają zarówno użytkownik wieczysty, jak i organ reprezentujący właściciela, powoduje, że zasadne jest ujęcie kwestii aktualizacji opłaty rocznej i stawki za użytkowanie wieczyste w jednej publikacji. Mimo że w ostatnim czasie pojawiły się publikacje obejmujące zagadnienia aktualizacji, to jednak zagadnienie to nie zostało wyczerpane i nadal wymaga dalszego zgłębiania .

Poruszane w niniejszym opracowaniu problemy mają zarówno aspekt praktyczny, jak i teoretyczny, dzięki czemu można zaproponować je i praktykom, i teoretykom.

Publikacja ma na celu jedynie opisanie procedury aktualizacji opłaty rocznej; nie będą w niej poruszane kwestie - jak się wydaje - poboczne, dotyczące np. sposobu wnoszenia pierwszej opłaty czy udzielania bonifikat od pierwszej opłaty oraz opłat rocznych, a także etapu postępowania przed Sądem Najwyższym. Wskazane problemy i wątpliwości powinny wzmocnić głosy postulujące zmiany dotyczące procedury aktualizacyjnej. Obecnie obowiązujące przepisy można porównać raczej do „wyboistej drogi”, która prowadzi nas na manowce legislacji, niż szerokiej autostrady dobrych rozwiązań prawnych. Pozostawienie użytkowania wieczystego w tym kształcie będzie jedynie powodowało dalsze wątpliwości praktyczne i teoretyczne. Dlatego zasadny jest postulat dokonania systemowej zmiany w podejściu do opłat rocznych za oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. W obecnych czasach najważniejsze znaczenie dla właścicieli i użytkowników wieczystych uzyskuje ekonomiczny aspekt tej instytucji.