Zimmermann Jan, Aksjomaty sądownictwa administracyjnego

Jeżeli powiemy, że prawo administracyjne jest jedną trzech podstawowych dziedzin systemu prawa, a dla codziennego życia obywatela, dla jego obywatelskich praw i obowiązków, dla jego możliwości działania w społeczeństwie, dla jego relacji z państwem jest bodaj dyscypliną najważniejszą, to z kolei w bardzo szerokich ramach prawa administracyjnego znajdziemy ogniwo je spinające i gwarantujące jego należyte funkcjonowanie. Jest nim sądownictwo administracyjne. Administracja publiczna, wykonująca zadania i kompetencje z zakresu prawa administracyjnego, stosująca to prawo wobec podmiotów zewnętrznych, musi być zawsze kontrolowana – a w państwie prawnym, zwłaszcza z punktu widzenia istoty tego państwa, czyli z punktu widzenia prawa, w sposób szczególnie oczywisty. Każda kontrola, żeby należycie spełnić swoje zadanie, powinna być obiektywna, a taki warunek najlepiej spełnia niezawisły sąd. Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny tkwi więc w istocie prawa administracyjnego, będąc zwornikiem wszystkich jego wątków, sprowadzającym w końcowym efekcie rozważania w tej dziedzinie do swojego, jednego mianownika. Z punktu widzenia demokratycznego państwa prawnego, w którym staramy się funkcjonować, wartości tego zwornika nie da się przecenić. Jest to podstawowy aksjomat prawa administracyjnego. Można powiedzieć – może z pewną przesadą – że wynalezienie przez człowieka sądownictwa administracyjnego odpowiada w dziedzinie prawa wielkim odkryciom, które na przestrzeni wieków towarzyszyły innym dziedzinom nauki. Było to odkrycie, które posunęło całą naukę prawa i praktykę uprawiania i stosowania prawa bardzo mocno do przodu, a w dziedzinie prawa administracyjnego miało znaczenie epokowe. Już przed wielu laty stwierdzono, że „ukształtowanie sądownictwa administracyjnego stało się ostatnią i ważniejszą gwarancją systemu państwa prawnego (...)” . Pod adresem tego sądownictwa sformułowano przez dziesięciolecia wielką liczbę słów uznania , a w bardzo wielu publikacjach oceniano jego walory i przydatność dla państwa oraz społeczeństwa. Odkrycie to, uznane przed stuleciem za najdoskonalsze, do dzisiaj zachowuje swój walor. Jako tak doniosła instytucja sądownictwo to wymaga szczególnej ochrony i zachowywania jego uniwersalnego, jak najszerszego i pełnego kształtu. To zadanie należy do ustawodawcy oraz do doktryny prawa administracyjnego, gdyż teza, że ta dziedzina prawa należy do tej gałęzi prawa wydaje się oczywista. Trzeba jednak na wstępie przypomnieć, że były okresy, w których doktryna prawa administracyjnego musiała walczyć o wprowadzenie sądownictwa administracyjnego i walka ta nie zawsze bywała wygrana. Obrazem takiej walki mogą być stenogramy z obrad Zespołu do opracowania projektu ustawy – Prawo o sądownictwie administracyjnym . Zespół ten ukonstytuował się 17.12.1956 r. (w wyniku tzw. odwilży w 1956 r.) pod kierunkiem prof. Stefana Rozmaryna. Referentem Zespołu był prof. Marian Zimmermann, koreferentem prof. Józef Litwin. Stenogramy te pokazują ostrą dyskusję, jaką pomimo „odwilży” zmuszeni byli stoczyć twórcy projektu z zasiadającymi w Zespole przedstawicielami KC PZPR i Urzędu Bezpieczeństwa Publicznego, którzy oprotestowywali każdy szczegół, choć oficjalnie założenia ustawy chwalili. Ta wielka dwuletnia praca niestety nie dała sukcesu – gotowy projekt został zakwestionowany przez władze Związku Radzieckiego i w ślad za tą „rekomendacją” wycofany z sejmowego porządku obrad. W tym samym czasie przedstawiciele doktryny toczyli na łamach czasopism prawniczych równie ostre spory w kwestii wprowadzenia sądownictwa administracyjnego. Wyróżnia się w tym względzie stanowcze i głębokie, niemal już kultowe stanowisko E. Iserzona, zawarte w słynnym artykule zatytułowanym Fundamentum regnorum . Tak i właśnie tak: sądownictwo administracyjne stanowi w państwie demokratycznym fundamentum regnorum. Przywołuję te fakty historyczne dlatego, że niezależnie od daty jakiekolwiek próby ingerencji w sądownictwo, w tym w sądownictwo administracyjne, zabiegi prawne lub faktyczne, polityczne, a także teoretyczne zmierzające do jego ograniczania lub spłycania jego roli zawsze oznaczają krok wstecz wobec zasady demokracji, a także zasady demokratycznego państwa prawnego, i mogą spowodować konieczność ponownej walki o zachowanie tej wielkiej zdobyczy nowoczesnego społeczeństwa.

Bardzo obszerna literatura dotycząca sądownictwa administracyjnego mogłaby zniechęcać do zajmowania się jego problematyką, gdyż w istocie o sądownictwie administracyjnym powiedziano już wszystko. Oczywiście jest odwrotnie: nie zniechęca ona, ale inspiruje do dalszej dyskusji, zwłaszcza dlatego, że ciągle rodzą się nowe pomysły dotyczące istoty, roli, a także praktycznego ułożenia i działania tego sądownictwa, a jego znaczenie, choć zawsze wiodące, staje się jeszcze istotniejsze wtedy, gdy następują zawirowania państwa prawnego, demokracji, decentralizacji i praw obywatelskich. Dla każdego administratywisty zagadnienia sądownictwa administracyjnego stanowią niekończące się pokłady tematów, problemów i wątków do dyskusji w obrębie całego prawa administracyjnego. W demokratycznym państwie prawnym nie można sobie wyobrazić funkcjonowania państwa ani prawa, zwłaszcza prawa administracyjnego, bez istnienia tego sądownictwa.

Jednocześnie jednak dość nieoczekiwanie i paradoksalnie w polskiej literaturze ujawnia się pewna luka w omawianiu tej tematyki. Otóż rzeczywiście trudno jest uzupełniać i dodawać cokolwiek do ogromnych, drobiazgowych komentarzy do ustaw dotyczących sądów administracyjnych. Każdy przepis tych ustaw i każdy nowy przepis zostały już w tych komentarzach przenicowane kompletnie. Znana i wszechstronnie omawiana jest geneza sądownictwa administracyjnego, jego historia i rozwój. Bardzo wiele prac poświęcono różnym modelom tego sądownictwa w Europie oraz na świecie i różnicom, jakie występują między nimi. Wspomniana luka polega jednak na tym, że stosunkowo mało jest opracowań dotyczących teorii sądownictwa administracyjnego, opracowań pokazujących jego istotę, jego sedno, to, co w nim najważniejsze, stawiających na drugim planie konkretne unormowania i tak samo niezajmujących się samym postępowaniem sądowoadministracyjnym jako zagadnieniem priorytetowym. Z tym większym uznaniem trzeba przyjąć te dzieła, które odnoszą się do sądownictwa administracyjnego in abstracto . Autorzy tych prac wprawdzie obserwują sądownictwo administracyjne z jednego, wybranego punktu widzenia, ale też takie właśnie podejście jest wierne longchampsowskiej tezie metodologicznej, widzącej szczególną wartość w analizowaniu większych całości z boku, na jakiejś wybranej płaszczyźnie badawczej . Jednak jest rzeczą charakterystyczną, że większość osób zajmujących się zagadnieniami sądownictwa administracyjnego kładzie główny nacisk na samo postępowanie przed sądami administracyjnymi i na bardzo szczegółową analizę różnych rozwiązań procesowych, często po prostu utożsamiając określenie „sądownictwo administracyjne” z postępowaniem przed takim sądem. Postanowiłem podjąć próbę zapełniania tej luki (nie aspiruję do zapełnienia) i powiedzieć w tej książce o zagadnieniach, które może nie pretendują aż do rangi pełnej teorii sądownictwa administracyjnego, ale z pewnością mogą stanowić zręby takiej teorii, sięgając do istoty tego zjawiska prawnego. Ta czy inna regulacja prawna lub procedura będą więc tutaj tylko ilustracją – nie od nich będą zależeć podstawowe tezy i twierdzenia, jakie będę formułować.

Przystępowaniu do omawiania aksjomatów sądownictwa administracyjnego towarzyszy jedna szczególna myśl. Otóż prawidłowe i wystarczająco głębokie przedstawienie tych aksjomatów musi być, chcąc nie chcąc, w jakiejś mierze eklektyczne. Konieczne jest tutaj bowiem połączenie ze sobą kilku lub nawet wielu wątków i płaszczyzn, które właśnie z punktu widzenia aksjomatów zakładających pewną skrótowość podejścia nie mogą być zbyt szeroko rozwijane, choćby w proporcji do ich oddzielnego znaczenia. Pojawiają się tu problemy lub grupy problemów, które można hasłowo i przykładowo wymienić w następujący sposób: 1) sądownictwo administracyjne jako pewna całość, 2) sąd administracyjny (organ sądowy), 3) sędzia administracyjny (osoba, skład sądu), 4) sądzenie administracyjne (orzekanie), 5) przedmiot działania sądu, 6) podmioty uczestniczące, 7) skutki działania sądu, 8) skuteczność działań sądu, 9) relacja do procesu administrowania i inne. Mają więc znaczenie elementy przedmiotowe i podmiotowe, statyczne i dynamiczne, merytoryczne i formalne, a także prawne i aksjologiczne. Wszystkie występują w jedynym, niepowtarzalnym uwikłaniu, z którego, z jego tak zróżnicowanej całości, wynikają poszczególne aksjomaty o różnej proweniencji i o różnej konotacji. Na tym zresztą polega istota i działanie owego wspomnianego zwornika prawa administracyjnego, jakim jest sądownictwo administracyjne. Skoro określamy je „zwornikiem”, to jest rzeczą naturalną obejmowanie przez nie wielkiej liczby elementów. Można więc i tutaj mówić o aksjomatach sądownictwa administracyjnego, z tym że uchwycenie tych aksjomatów z powodu wspomnianego uwikłania wielu wątków jawi się jako trudniejsze niż przedtem, gdy rozważałem aksjomaty prawa administracyjnego i aksjomaty postępowania administracyjnego . Przy tak dużej różnorodności tematycznej wyodrębnienie prawdziwych aksjomatów, które – zgodnie ze swoją nazwą – dominowałyby w całej tej dziedzinie prawa administracyjnego, nie jest łatwe. Intuicyjnie może się wydawać, że albo tych aksjomatów będzie za dużo, co spowoduje utratę ich rangi i znaczenia, albo też będzie ich za mało w stosunku do wagi omawianej materii i wtedy rozważania sprowadzą się do kwestii zupełnie oczywistych i powszechnie znanych. To niebezpieczeństwo – jak zwykle w prawie administracyjnym – trzeba będzie odpowiednio wyważyć, uzyskując jakiś kompromis między tymi dwiema skrajnymi możliwościami.

Skoro temat tej książki dotyczy aksjomatów, wykorzystam teraz fragmenty wstępu do poprzedniego opracowania traktującego o moim rozumieniu określenia „aksjomaty”, które w tym miejscu powtarzam. Moim celem było zebranie podstawowych cech sądownictwa administracyjnego, także cech odwiecznych i przyrodzonych, leżących u podstaw tego obszaru tematycznego prawa administracyjnego, nadanie im współczesnego kształtu i współczesnego komentarza. Chodzi przy tym o cechy polskiego sądownictwa administracyjnego ujęte przez pryzmat polskiego ustawodawstwa, choć oczywiście większość z nich ma charakter uniwersalny. Dla określenia podstawowych cech tego sądownictwa wybrałem właśnie słowo aksjomaty. Zgodnie z ujęciem słownikowym, zaczerpniętym z logiki, aksjomatem jest twierdzenie (systemu dedukcyjnego) przyjęte bez dowodu – pewnik . Pojęcia tego nie używam jednak w znaczeniu dosłownym (w prawie nie ma pewników), ale przez jego użycie chciałbym nobilitować te elementy i cechy sądownictwa administracyjnego, które są decydujące dla jego tożsamości i odrębności. Cechą moich uwag jest to, że zdają się one dotyczyć w większości rzeczy oczywistych – takich, które zostały już nie tylko dostatecznie, ale i wyczerpująco opracowane przez doktrynę i wobec których dodanie nowych elementów byłoby trudne, bezproduktywne, a czasem niemożliwe. Przedstawione aksjomaty nie stanowią więc w zasadzie nowości, choć oczywiście zauważam i notuję nowe unormowania, które mogą ewentualnie te aksjomaty modyfikować lub niestety czasem je podważają. Sądzę jednak, że istotne jest ich zebranie, spojrzenie na nie kompleksowo i pokazanie, które z nich mogą stanowić źródło dyskusji i na jakiej płaszczyźnie, właśnie w kontekście innych aksjomatów. Cechą moich uwag jest również pewien zamierzony konserwatyzm ujęcia, który utrzymuję. Chcę osiągnąć skutek w postaci zaakcentowania lekceważonej czasem ciągłości nauki prawa i postępowania administracyjnego, podkreślenia wartości dotychczasowych ujęć, często niestety odrzucanych, większego doceniania dawnych uczonych, a jednocześnie zapełnienia luki i przyczynienia się do likwidacji przeskoku między tradycją a trendami współczesnymi. Podtrzymuję zdanie, że nowe zjawiska należy oczywiście badać, zajmować się nimi – rzecz jasna bez nich nauka nie może iść do przodu – ale nie można – jak to robią niektórzy – całkowicie ich przeciwstawiać zjawiskom zastanym. Powtórzę i tutaj, że nie powinno się uprawiać nauki na czystym polu, na czystej kartce, pozornie odkrywać kwestie już poznane i wybierać oraz omawiać tylko te kierunki, które są pewnie wartościowe, ale przyszłe, a ich atrakcyjność polega tylko na tym, że są nieznane.

Przyjęte w tej książce rozumienie określenia „aksjomat” oznacza więc podstawową cechę danej instytucji, pozwalającą na jej zdefiniowanie i na wskazanie jej istoty. W tym przypadku chodzi o cechy konstytutywne dla sądownictwa administracyjnego. Pisząc o nich, wyszedłem więc z założenia, że omawianie ogólnych cech całego sądownictwa jest dla mojego zamierzenia zbędne. Ostatnio obserwowana dramatyczna sytuacja sądownictwa w Polsce przekonała mnie jednak, że należy tu podkreślić truizm, że sądy administracyjne są sądami, toteż dotyczą ich w jednakowej mierze aksjomaty, jakie przypisuje się wszelkim sądom działającym w demokratycznym państwie prawnym. Na czoło wybija się aksjomat przynależności sądów do władzy sądowniczej, a także aksjomat niezależności sądów i niezawisłości sędziowskiej. Specyfika sądownictwa administracyjnego w niczym nie ogranicza znaczenia tych cech, które poza swoim mocnym zakorzenieniem aksjologicznym są wyraźnie określone w Konstytucji RP i w prawie europejskim. Są to aksjomaty najwyższej rangi, których wszelkie naruszanie, a tym bardziej niszczenie powinno się spotykać z najsilniejszym oporem i protestem. Uważam, że jest to obowiązek każdego uczciwego prawnika i każdej osoby, która także naukowo zajmuje się sądownictwem.

Omawianie aksjomatów sądownictwa administracyjnego oparłem przede wszystkim na dorobku doktryny, który oczywiście bazuje na obowiązującym prawie. Lista cytowanych prac jest tutaj jedynie wyborem tych, które wydały mi się przydatne dla omówienia poszczególnych zagadnień, i nie jest ona wyczerpująca. Są to więc albo prace charakterystyczne dla danego aksjomatu – klasyczne, albo bardzo nowe – takie, na podstawie których można wskazać, czy dana, tradycyjna cecha sądownictwa administracyjnego zachowuje dzisiaj swoją żywotność i czy można nadal nazywać ją aksjomatem. Elementy obowiązującego prawa będą w moich uwagach przedstawiane, a także interpretowane oraz komentowane tylko w takim wymiarze, który będzie niezbędny dla pokazania pryncypiów lub dla ukazania ich – często wątpliwych – modyfikacji. Z założenia natomiast nie wykorzystuję w tej pracy orzecznictwa sądowego. Zdaję sobie sprawę z tego, że może to wywołać duże zdziwienie albo krytykę, analizowanie elementów sądownictwa administracyjnego wydaje się bowiem niemożliwe bez powoływania się na orzecznictwo sądów administracyjnych. To przecież właśnie orzecznictwo przyczynia się walnie do takich, a nie innych zachowań i konstrukcji działań sądowych. Jest to oczywiście niepodważalna i znacząca prawda. Wychodzę jednak z założenia, że skoro mam mówić o aksjomatach (pryncypiach, podstawowych cechach, dogmatach, pewnikach) sądownictwa administracyjnego, to orzecznictwo sądów ich nie tworzy i nie ma na nie decydującego wpływu. Orzecznictwo odgrywa ogromną rolę, rolę nie do przecenienia w samym bieżącym stosowaniu różnych rozwiązań procesowych i w interpretacji poszczególnych unormowań, a z pewnością także w formułowaniu postulatów de lege ferenda i postulatów wobec samego orzecznictwa, jednak akurat nie oddziałuje ono na wyższe i bardziej teoretyczne piętro, na którym mam się poruszać. Wydaje się, że nawet ugruntowane orzecznictwo czy prawo sędziowskie leży jednak poniżej piętra pryncypiów, które wyznaczają kształt postępowania sądowoadministracyjnego. Pomiędzy tym orzecznictwem a pryncypiami (aksjomatami) leży wszak piętro ustawodawcze. Gdy ustawodawstwo odchodzi od zasad, orzecznictwo powinno poprzez jego interpretację do tych zasad powracać. Ta jego – zawsze, a szczególnie obecnie – bezcenna rola nie oznacza jednak, że może ono owe zasady samo ferować i że może samo ustalać cechy omawianej dziedziny prawa. Takie podejście do orzecznictwa nie oznacza jednak rezygnacji z możliwości, potrzeby, a nawet konieczności naukowego zajęcia się aksjomatami sądownictwa administracyjnego w świetle orzecznictwa. Byłaby to już jednak inna praca, która na podstawie aksjomatów wyodrębnionych teoretycznie pokazałaby, jak aksjomaty te funkcjonują w praktyce działania sadów administracyjnych.

Istnieje jeszcze jedno generalne i kapitalne zagadnienie – dylemat, który, jak się wydaje, należy rozstrzygnąć już we wstępie. Otóż użycie w tytule tej książki określenia: sądownictwo administracyjne powinno oznaczać, że będzie w niej mowa o wszelkich systemach i rodzajach tego sądownictwa i że systemy te mają wspólne ze sobą aksjomaty. W szczególności chodzi tu o podstawowy podział tych systemów na kontrolne i merytoryczne, który zostanie omówiony w rozdziale drugim. Cel i kształt, a także filozofia i aksjologia sądownictwa administracyjnego w obu tych systemach, a nawet jego idea i aksjologia, są jednak całkowicie różne, a to musiałoby spowodować rozdzielenie aksjomatów obu systemów i omawianie ich oddzielnie, prowadząc niewątpliwie do rozbicia rozważań na dwie osobne części. Nie mam takich aspiracji z kilku powodów. Po pierwsze, wskazywanie aksjomatów sądownictwa merytorycznego musiałoby oznaczać ponowne omawianie aksjomatów jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, dokonywanie wielu powtórzeń, gdyż merytoryczne postępowanie sądowoadministracyjne polega w istocie na tym samym – na stosowaniu normy materialnego prawa administracyjnego. Po drugie, zastępowanie organu administracji publicznej w wykonywaniu jego kompetencji przez sąd administracyjny działający merytorycznie nie może sięgać do wszystkich form działania administracji, w tym np. do ferowania prawa miejscowego. Może to powodować kłopoty co do ustalenia zakresu ewentualnych rozważań tego zagadnienia i w efekcie zupełnie inne jego zakreślenie. Po trzecie, jak to da się ustalić, istnieją wątpliwości co do nazwy „orzekanie merytoryczne” sądu administracyjnego – nazwa ta jest interpretowana różnie. Po czwarte wreszcie, obowiązujące w Polsce prawo o sądach administracyjnych, łącznie z Konstytucją RP, przesądza o kontrolnym, a nie merytorycznym charakterze sądownictwa administracyjnego, a – jak zobaczymy – próby ustawodawcze mające zmierzać do przejścia na system merytoryczny nie mogą spowodować takiego skutku, właśnie ze względu na zupełnie inne założenia ideowe i aksjologiczne systemu merytorycznego. Z tych powodów w niniejszej pracy zajmę się tylko tzw. systemem kontrolnym, jednakże z kilkoma zastrzeżeniami. Pierwsze, że omawiając niektóre wątki, zwłaszcza ogólne, należy wspomnieć o alternatywie, jaką jest sądownictwo merytoryczne; drugie, że będą powody, żeby ocenić wspomniane koncesje polskiego ustawodawcy na rzecz systemu merytorycznego, w których niektórzy upatrują aktualnego trendu zmierzającego w tę właśnie stronę; trzecie, że należy sięgnąć do wątków tzw. merytorycznego sądownictwa administracyjnego tam, gdzie zgodnie z duchem czasu odstępuje się w tzw. systemie kontrolnym od sztywno rozumianej zasady kasacyjności.

Praca została oparta na obowiązującym ustawodawstwie. Jednak omawianie konkretnych rozwiązań normatywnych nie stanowi w niej celu samego dla siebie, a zostały one potraktowane jako ilustracja prezentowanych zagadnień ogólnych i nie mają charakteru wyczerpującego. Z tego powodu nie ustalam – jak to się zwykle czyni – daty, do jakiej odnosi się stan prawny omówiony w tej książce.