Zimmermann Jan, Aksjomaty administracji publicznej

Przystępując do pisania następnych uwag o aksjomatach , byłem pełen niepewności i obaw. Podjąłem bowiem tym razem temat tylko z pozoru przypominający poprzednie, gdyż nie dotyczy on prawa i cech prawa, ale jest związany z działem życia państwowego i społecznego, dla którego prawo ma wprawdzie oczywiste i duże znaczenie, ale który funkcjonuje w znacznym stopniu w oparciu o reguły wyprowadzane z wielu pozaprawnych nauk społecznych oraz z praktyki i doświadczenia. Zdawałem sobie sprawę z wielości niebezpieczeństw i trudności, a także z wyzwań, jakie z tego tematu wynikają. Wypada je na początku wymienić i określić, a wtedy być może Czytelnik będzie skłonny do większej wyrozumiałości wobec autora.

Po pierwsze, administracja publiczna jest zagadnieniem bardzo trudnym do badania i analizy ze względu na nieuchwytność swego zakresu. Nie jest to przedmiot analiz ustalony jako tzw. dogmatyka prawnicza, której zakres wynika z dorobku doktryny, z orzecznictwa sądowego, a przede wszystkim z granic obowiązującego ustawodawstwa. Istnieją setki prób określenia, czym jest administracja publiczna, a większość z nich jest dla prawnika obca, gdyż wywodzi się z różnych nauk, posługujących się nieraz innym językiem. Będąc prawnikiem i chcąc się zorientować w tej mozaice koncepcji, trzeba najpierw pokonać pewne oszołomienie, jakie się wiąże z lekturą prac pozaprawniczych dotyczących administracji publicznej, jednakże gdy wrażenie to wygaśnie, staje się jasne, że w żaden sposób, z jakiegokolwiek punktu widzenia badana dziedzina nie daje się ogarnąć jako całość. W rezultacie można tu napotkać wiele prac eklektycznych, które próbują to zrobić, choć bez jasnego rezultatu. Istnieje wiele prac przyczynkarskich, nieraz bardzo interesujących, które jednak z punktu widzenia aksjomatów administracji publicznej nie mogą mieć większego znaczenia. Są też oczywiście prace wybitne, których pełne zrozumienie wymaga specjalnego przygotowania. Jeszcze jedna obawa i jednocześnie trudność kompozycyjna polega na tym, że starając się wyodrębnić podstawowe cechy administracji publicznej, nie jest łatwe, a nawet nie jest możliwe uniknięcie pewnych powtórzeń. Każdą z tych cech i każdy pojawiający się problem wobec rozległości omawianej materii można ujmować z różnych punktów widzenia. Z tej przyczyny przykładowo wątek zasady trójpodziału władz pojawia się tutaj kilkakrotnie, gdyż dotyka za każdym razem innego z wyodrębnionych aksjomatów. Podobnie jest z niektórymi innymi tematami, jak np. z kategorią pojęciową interesu publicznego. Zdaję sobie sprawę z tego, że za te powtórzenia będę krytykowany, jednak wydawało mi się, że są one konieczne dla pokazania pełnego obrazu sytuacji. Mówiąc więc szczerze, wszystkie te okoliczności mogły zniechęcić do szukania aksjomatów administracji publicznej. Cóż bowiem można wskazać jako jej cechy obiektywnie najważniejsze, stojące ponad dorobkiem różnych nauk szczegółowych i wydobywane z tak zróżnicowanego materiału? Może zresztą – i to też była moja wstępna obawa – nie jest celowe szukanie takich cech ogólnych dla dziedziny tak rozległej i zróżnicowanej. Może doświadczenia ze znajdywania aksjomatów prawa administracyjnego nie dadzą się tutaj zastosować i mój cel jest pozbawiony większego sensu. Zaryzykowałem jednak, starając się przełamać te obawy, a Czytelnik oceni, czy zrobiłem słusznie.

Po drugie, wyodrębnienie cech administracji publicznej, która – jak już powiedziałem – jest oparta na wielu naukach, wymagało przynajmniej ciągłej konfrontacji dwóch z nich: nauki prawa administracyjnego i nauki administracji, czyli tych nauk, których przedmiotem jest właśnie administracja publiczna i które w naturalny sposób mają wobec niej najwięcej do powiedzenia. Mogłoby się wydawać, że to upraszcza postawione zadanie, sprowadzając badania tylko do dwóch dziedzin. Było to jednak uproszczenie pozorne przynajmniej z dwóch powodów. Pozorne, gdyż – jak się okazuje – nauka administracji nie stanowi jakiejś zwartej całości i jej dorobek rozlewa się właśnie na wiele dziedzin pokrewnych. Z tej przyczyny proste porównywanie jej z nauką prawa administracyjnego nie jest konstruktywne. Pozorne też dlatego, że pomimo wieloletnich wysiłków obu tych nauk nie mogą się one doczekać wyraźnego zbliżenia do siebie i wzajemnego skomunikowania, a nawet oddalają się od siebie, co jest zjawiskiem z pewnością szkodliwym. Z tych powodów operowanie przy omawianym temacie dorobkiem obu nauk jest pewnym złem koniecznym. Złem, gdyż nie może doprowadzić do jednolitych i pewnych tez. Koniecznym, ponieważ bez konfrontacji jednej i drugiej nauki zamierzony temat nie byłby możliwy do zrealizowania.

Dalsze powody do obaw, czy może w tym przypadku raczej dalsze wyzwania dotyczące realizacji podjętego tematu wynikały już z innych okoliczności. Praca tego rodzaju powinna bowiem odnosić się do przedmiotu ujmowanego abstrakcyjnie. Tak samo jak aksjomaty omówione przeze mnie poprzednio miały charakter teoretyczny i były z założenia wyodrębniane bez szerszej analizy bieżącej regulacji prawnej i bez nawiązywania do orzecznictwa sądowego, tak i tutaj nie powinno chodzić o konkretną administrację funkcjonującą „tu i teraz”, ale o administrację w pewnym sensie modelową, ponadsystemową. Jednak to założenie, które wobec analiz prawniczych było może łatwiejsze do zrealizowania, tutaj napotyka specjalne trudności. Skoro nie jest to prawo, lecz bardzo żywa dziedzina życia państwowego, i to życia najbardziej codziennego, znacznie trudniej jest dla niej znajdować ogólne tezy teoretyczne. Rozwiązania prawne są zresztą łatwiejsze do idealizowania niż elementy budowy i funkcjonowania administracji publicznej. Konieczne więc było postawienie pytania, o jaką administrację chodzi. Zarysowała się możliwość najlepsza z możliwych: chodzi o administrację i o aksjomaty administracji w demokratycznym państwie prawa. Jej aksjomaty (cechy) zostały więc określone właśnie dla administracji takiego państwa. W czasie pisania tego tekstu właśnie nawiązywanie do reguł demokratycznego państwa prawa okazało się bardzo potrzebne ze względu na panującą sytuację. Analiza poszczególnych elementów aksjomatów administracji publicznej pokazała bowiem bieżące praktyczne i realne odstępstwa od przyjętych reguł i cech administracji tego państwa. W ten sposób przedstawione uwagi stały się jednocześnie zespołem postulatów, jakie w życiu prawa byłyby postulatami delege ferenda, a tu moglibyśmy je nazwać postulatami deadministratio ferenda. Dzisiejsza polska administracja publiczna nie stanowi odbicia aksjomatów tej administracji, jakie powinny istnieć w demokratycznym państwie prawa .

W literaturze nauki administracji jest podejmowana tematyka etyki administrowania. Zajmuje ona w tej nauce dość istotne miejsce, ale nie jest traktowana jako zasadnicza lub przesądzająca dla oceny jakości administracji publicznej. Moim zamiarem było zwrócenie większej uwagi na te zagadnienia, które są decydujące, gdy się obserwuje sam proces administrowania. Bardzo wiele zależy od prawa, bardzo wiele zależy od struktury i organizacji administracji, ale w końcowym bilansie, wtedy gdy pracownik administracji styka się z obywatelem, dla którego zresztą ta administracja przede wszystkim istnieje, jego etyka może przesądzić o wszystkim. Administrator nieetyczny, pracownik administracji skorumpowany, urzędnik uwikłany w sieć nepotyzmu albo wyznający fałszywe wartości, skłonny do mijania się z prawdą, tendencyjny lub podatny na wpływy polityczne nigdy nie będzie oddziaływał pozytywnie na całość tej dziedziny życia. Ma to zresztą ścisły związek z punktem poprzednim, czyli jest połączone z ideą demokratycznego państwa prawa, w którym brak etyki urzędniczej jest modelowo nie do pomyślenia. Demokracja może istnieć tylko wtedy, gdy są przestrzegane jej reguły nieformalne, oczywiście w połączeniu z jasnymi regułami prawa. I wreszcie, skoro administracja publiczna jest pomyślana dla obywatela, a nie dla samej siebie i tylko dla państwa, człowiek powinien tu być uważany za podmiot centralny. Ta prawda również wymaga wyeksponowania na różnych etapach analizy. Można więc postulować „ludzką twarz” administracji publicznej.

Cechy administracji publicznej, jakie będą niżej omówione, nazywam aksjomatami. Zgodnie z ujęciem słownikowym, zaczerpniętym z logiki, aksjomatem jest twierdzenie systemu dedukcyjnego, przyjęte bez dowodu – pewnik . Oczywiście pojęcia tego nie używam w znaczeniu dosłownym, ale chcę przez jego użycie nobilitować i uwypuklić te cechy administracji publicznej, które są decydujące dla tożsamości administracji publicznej i dla jej wyodrębnienia. Wskazanie tych cech (właśnie aksjomatów) wydaje się pożyteczniejsze od budowania jakiejkolwiek, choćby najdoskonalszej, definicji. Pozwala możliwie dokładnie – idealnie nie jest to możliwe – zbliżyć się do tego, co nazywamy administracją publiczną, jej istotą i jej jądrem lub podstawą. Może też przedstawione uwagi dowiodą, że można dokonać gradacji zaprezentowanych aksjomatów i może się uda znaleźć ten podstawowy i najważniejszy. Nawet jednak, jeśli okaże się to niemożliwe, dokonany przegląd powinien uzmysłowić Czytelnikowi powód, dla którego należy się zająć istotą administracji niezależnie od badania prawa administracyjnego.

Cechą poniższych uwag jest to, że zdają się one dotyczyć rzeczy oczywistych – takich, które nie tylko zostały już dostatecznie wyjaśnione i omówione, ale także wobec których dodanie nowych elementów jest trudne, bezproduktywne albo wręcz niemożliwe. Rzeczywiście przedstawione tu aksjomaty nie stanowią nowości – jest to jednak zabieg celowy. Potrzebne wydaje się mimo to ich zebranie, pokazanie elementów dyskusyjnych i ich zestawienie z cechami prawa administracyjnego. Specyfiką tych uwag jest również zamierzony konserwatyzm, który ma uczulić na potrzebę, a nawet na konieczność zaakcentowania ciągłości nauki administracji i ciągłości nauki prawa administracyjnego, podkreślenia wartości ujęć dotychczasowych. Oczywiście wszelkie nowe zjawiska należy odnotowywać i badać, ale zawsze powinna być zachowywana ciągłość nauki.