Korzeniewski Władysław, Warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki. Przepisy i komentarz dla prawników i techników

NOTA REDAKCYJNA

Komentarz uwzględnia przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 marca 1999 r. w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania niektórych Polskich Norm (Dz. U. Nr 22 poz. 209), które utraciły moc na podstawie § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2001 r. w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania Polskich Norm dotyczących amunicji oraz ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. 2001 r. Nr 38 poz. 457) z dniem 17 maja 2001 r.

Komentarz uwzględnia przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 1994 r. Nr 49 poz. 196), które utraciły moc na podstawie art. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 2001 r. Nr 100 poz. 1085) z dniem 1 października 2001 r. z wyjątkiem art. 37a, który utracił moc na podstawie art. 73 ustawy z dnia 22 czerwca 2001 r. o organizmach genetycznie zmodyfikowanych (Dz. U. Nr 76 poz. 811) z dniem 26 października 2001 r.

Nowy komentarz w przygotowaniu.

SŁOWO WSTĘPNE

W środowisku inżynierów i techników budowlanych wszelkich specjalności przyjmuje się - jako rzecz oczywistą - że przepisy techniczno-budowlane są przeznaczone do stosowania w projektowaniu i realizacji obiektów budowlanych lub przekształcaniu dotychczasowego stanu technicznego i użytkowania budynków istniejących. Dlatego też z reguły wszelkie publikacje, zawierające teksty i komentarze do takich przepisów, przeznacza się dla osób pełniących funkcje techniczne w budownictwie lub starających się o uzyskanie uprawnień do ich sprawowania.

Rzeczywistość nie potwierdza zasadności takiego ograniczenia i dowodzi, że przepisy techniczno-budowlane - poza zastosowaniem w projektach i przy wykonywaniu robót budowlanych - są podstawą merytoryczną do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach legalizacji budowy lub zmian w stanie istniejącym budynków, a także prowadzenia spraw cywilnych w sądach powszechnych w sprawach spornych, powstałych między stronami w wyniku naruszenia lub różnic w interpretacji konkretnych przepisów. Nie trzeba także zapominać, że przepisy techniczno-budowlane mogą również stanowić dla prokuratury podstawę do ścigania przestępstw powodujących zagrożenie bezpieczeństwa życia, zdrowia lub mienia z powodu niewłaściwego wykonania robót budowlanych lub zaniedbania właściwego utrzymania budynków, a szczególnie wywołania wskutek tego katastrofy budowlanej.

We wszystkich postępowaniach administracyjnych, cywilnych czy karnych główną rolę spełniają osoby mające odpowiednie kwalifikacje prawnicze. Mogą one wprawdzie korzystać, w trakcie analizy stanu faktycznego i dokumentów, z wiedzy specjalistów i rzeczoznawców budowlanych, ale nie mogą sformułować decyzji i uzasadnić jej bez pełnego zrozumienia podstawy merytorycznej, jaką stanowią konkretne przepisy techniczno-budowlane. W praktyce jednak stwarza to często wiele trudności ze względu na odmienność przygotowania zawodowego techników i prawników, utrudniającą jednakowe rozumienie wielu regulacji z zakresu techniki budowlanej, opisanych skrótowym językiem w akcie prawnym.

Oznacza to, że komentarze do przepisów techniczno-budowlanych powinny być przedstawiane w taki sposób, żeby mogły służyć w równym stopniu zarówno technikom budowlanym, jak i prawnikom zajmującym się sprawami budowlanymi. Taki właśnie cel jest tego komentarza, chociaż z pewnością trudno będzie go w pełni osiągnąć. Wypada natomiast wyrazić nadzieję, że Czytelnicy zechcą podzielić się swoimi uwagami, które umożliwią jego odpowiednie zmiany i opracowanie poprawionego wydania.

UWAGI WPROWADZAJĄCE.

Przepisy techniczno-budowlane w systemie prawa budowlanego

Znajomość przepisów techniczno-budowlanych jest podstawą działania urbanistów, architektów, inżynierów i techników wszelkich specjalności budowlanych w procesach:

- opracowywania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, szczególnie o wysokim stopniu szczegółowości, jak np. planów rewaloryzacji zabudowy staromiejskiej lub modernizacji (rewitalizacji) obszarów śródmiejskich,

- wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

- opracowywania wszelkich projektów budowy, odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy i modernizacji oraz zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów budowlanych,

- realizacji robót budowlanych i remontowych,

- postępowania administracyjnego związanego z budową i utrzymaniem obiektów budowlanych,

- cywilnych i karnych związanych ze stosowaniem tych przepisów.

Prawidłowe sformułowanie i zastosowanie przepisów techniczno-budowlanych powinno zapewnić nie tylko ogólne bezpieczeństwo i ład budowlany, ale również ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich (osób fizycznych i prawnych), które mogą zostać naruszone przez niewłaściwe rozwiązania projektowe, decyzje administracyjne (np. o pozwoleniu na budowę) lub wykonanie budowy czy innych robót budowlanych albo niewłaściwe utrzymanie istniejących obiektów budowlanych.

Dlatego też przepisy techniczno-budowlane mają istotne znaczenie nie tylko dla właścicieli obiektów budowlanych i ich użytkowników, ale także dla zwykłych obywateli zainteresowanych bezpieczeństwem i ładem budowlanym w środowisku zurbanizowanym i w krajobrazie otwartym.

Dla tak szerokiego zastosowania i odbioru przepisów techniczno-budowlanych istotne znaczenie może mieć nie tylko znajomość obecnie obowiązujących przepisów, ale również poprzednich, obowiązujących w czasie powstawania danego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, projektu budowlanego budowy lub zmiany w obiekcie istniejącym. Z tych względów będą nas interesować zmiany, jakie zachodziły w przepisach techniczno-budowlanych na przestrzeni co najmniej kilkudziesięciu lat, czyli w okresie przeciętnej długości czasu użytkowania budynków.

W Polsce taką naturalną cezurą czasową jest okres od 1928 r., kiedy zostało skodyfikowane pierwsze polskie prawo budowlane, m. in. na podstawie regulacji obowiązujących uprzednio w trzech zaborach. Prawo budowlane, ustanowione rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r., zawierało nie tylko podstawowe regulacje formalnoprawne, dotyczące porządku urbanistycznego w zabudowie osiedli, ale także kompleks przepisów techniczno-budowlanych, mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa i ładu budowlanego.

Taki zakres regulacji w prawie budowlanym miał nie tylko głębokie motywacje historyczne, ale również oparcie we wzorach regulacji stosowanych ówcześnie w krajach europejskich. Zresztą tradycja ta przetrwała w wielu krajach aż do dnia dzisiejszego i stanowi dobry przykład zarówno możliwości ograniczenia zakresu tych regulacji do autentycznie niezbędnego, jak też celowości nadania im najwyższej rangi ustawowej.

Ranga prawna i jakość regulacji prawa budowlanego z 1928 r. pozwoliła na stosowanie go aż do połowy 1961 r., a więc przez bardzo długi okres, w którym nastąpiła zresztą zasadnicza zmiana ustrojowa. Jednakże, począwszy od przyjęcia ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46), przyjęto odmienną zasadę regulacji tej problematyki. Mianowicie, sama ustawa została ograniczona do problematyki formalnoprawnej, natomiast przepisy techniczno-budowlane zostały zawarte w osobnym rozporządzeniu wydanym na podstawie delegacji zawartej w ustawie. Ten system regulacji został utrzymany nadal w trakcie dwukrotnej zmiany prawa budowlanego w 1974 i 1994 r.

Dla umożliwienia badania korelacji między stanem faktycznym zabudowy, a przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w okresie jej powstawania lub przekształcania, należy przedstawić zasadnicze akty prawne - w układzie chronologicznym - z zaznaczeniem daty utracenia ich ważności:

W zestawieniu tym zostały uwzględnione tylko te akty prawne, które zawierały regulacje dotyczące budynków i zasad zagospodarowania działek budowlanych przeznaczonych pod zabudowę budynkami. Oznacza to, że po dniu 1 stycznia 1981 r., tzn. po utracie mocy obowiązującej rozporządzeń określających warunki techniczne dla obiektów budowlanych budownictwa powszechnego, przepisy techniczno-budowlane dla obiektów budowlanych nie będących budynkami są regulowane odrębnymi rozporządzeniami właściwych ministrów.

Spośród odnoszących się do tej problematyki aktów prawnych w komentarzu (do § 34 i 35) będzie powołane jedynie rozporządzenie MRiGŻ z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877), ze względu na bezpośredni związek z niektórymi regulacjami znajdującymi się wcześniej w przepisach dotyczących budynków i ich usytuowania.

Do przedstawionego zestawienia aktów prawnych należy również dodać uwagę, że w wypadku konieczności zbadania korelacji między stanem dokumentacji budowlanej (projektu budowlanego, pozwolenia na budowę, dziennika budowy) lub stanem faktycznym budynku a obowiązującymi w tym czasie przepisami techniczno-budowlanymi może mieć istotne znaczenie treść i data wprowadzenia zmian cząstkowych w tych przepisach. Dlatego w takich wypadkach trzeba zbadać również treść kolejnych nowelizacji aktów prawnych publikowanych w Dzienniku Ustaw (lub - odpowiednio - w Dzienniku Budownictwa).

Cele i zasady konstrukcji warunków technicznych ustalonych w 1994 r.

Na podstawie delegacji (art. 7 ust. 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) zostało wydane rozporządzenie MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j. t.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140). Właśnie przepisy tego rozporządzenia, będące przedmiotem tego komentarza, dla uproszczenia w dalszym tekście są nazywane w skrócie „WT-1994”. Przez analogię, przepisy wcześniejszego rozporządzenia MAGTiOŚ z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62) będą nazywane w skrócie „WT-1980”.

Można stwierdzić, że praktycznie rozporządzenie MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. jest najważniejszym aktem wykonawczym do prawa budowlanego, ponieważ zawiera przepisy techniczno-budowlane odnoszące się do budynków, które są najpowszechniejszym rodzajem obiektów budowlanych, kształtujących przestrzeń wewnętrzną i zewnętrzną, w której odbywają się podstawowe procesy życia rodziny, nauki, pracy i odpoczynku, tworzenia i kontemplacji dzieł sztuki oraz uprawiania kultów religijnych, działania organizacji politycznych i młodzieżowych.

Wyjątkowe znaczenie WT-1994 polega na tym, że konkretyzuje ono postanowienia zawarte w art. 5 i 6 prawa budowlanego, które określają jedynie w sposób bardzo ogólny wymagania merytoryczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i zagospodarowanie działek budowlanych. Uwzględniając także problematykę formy architektonicznej, nie będącej przedmiotem regulacji WT-1994, trzeba zacytować tutaj przedmiotowe ustalenia ustawy - prawo budowlane:

„Art. 4. Obiekt budowlany i związane z nim urządzenia należy projektować w sposób zapewniający formę architektoniczną dostosowaną do krajobrazu i otaczającej zabudowy.

Art. 5. 1. Obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający:

1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących:

a) bezpieczeństwa konstrukcji,

b) bezpieczeństwa pożarowego,

c) bezpieczeństwa użytkowania,

d) odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska,

e) ochrony przed hałasem i drganiami,

f) oszczędność energii i odpowiedniej izolacyjności cieplnej przegród,

2) warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, a w szczególności w zakresie oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, usuwania ścieków i odpadków, ogrzewania, wentylacji oraz łączności,

3) niezbędne warunki do korzystania z obiektów użyteczności publicznej i mieszkaniowego budownictwa wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich,

4) ochronę ludności zgodnie z wymaganiami obrony cywilnej, określonymi w odrębnych przepisach,

5) ochronę dóbr kultury,

6) ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich,

2. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w ust. 1 pkt 6, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie dostępu do drogi publicznej,

2) ochronę przed pozbawieniem:

a) możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności,

b) dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi,

3) ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie,

4) ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby.

Art. 6. Dla działek budowlanych lub terenów, na których jest przewidziana budowa obiektów budowlanych lub funkcjonalnie powiązanych zespołów obiektów budowlanych, należy zaprojektować odpowiednie zagospodarowanie, zgodnie z wymaganiami art. 4 i 5, zrealizować je przed oddaniem tych obiektów (zespołów) do użytkowania oraz zapewnić utrzymanie tego zagospodarowania we właściwym stanie techniczno-użytkowym przez okres istnienia obiektów (zespołów) budowlanych.”

W układzie działowym rozporządzenia MGPiB z 14 grudnia 1994 r. została uwzględniona problematyka odpowiadająca treści zacytowanych art. 5 i 6 ustawy - prawo budowlane, a także - wymagania kierunkowe dla członków i krajów starających się o członkostwo w Unii Europejskiej, wynikające z Dyrektywy nr 89/106/EEC w sprawie spełnienia podstawowych wymagań użytkowych i bezpieczeństwa wyrobów budowlanych, które powinny być przestrzegane w krajach wspólnoty europejskiej, jako tzw. standardy europejskie. Standardy te były w strukturach Unii Europejskiej konkretyzowane sukcesywnie w tzw. dokumentach interpretacyjnych, dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, pożarowego i użytkowania higieny i zdrowia, ochrony przed hałasem i drganiami oraz oszczędności energii cieplnej w budownictwie.

Określenie standardów europejskich nie zmusza krajów członkowskich Unii Europejskiej do literalnej unifikacji przepisów techniczno-budowlanych, lecz jedynie do uregulowania tych problemów w przepisach krajowych, z zachowaniem minimalnego poziomu wymagań, określonych w dokumentach interpretacyjnych, z uwzględnieniem tradycji i specyfiki regionalnej. Właśnie takie stanowisko zostało przyjęte, jako podstawa konstrukcji układu i treści poszczególnych postanowień WT-1994.

W konsekwencji tych uwarunkowań układ działowy WT-1994 został ustalony w ten sposób, że zachowuje naturalną logikę praktycznego zastosowania konkretnych przepisów techniczno-budowlanych i uwypukla problematykę sześciu „wymagań podstawowych”, określonych w Dyrektywie nr 89/106/ EEC, a mianowicie: nośności i stateczności, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, higieny i zdrowia, ochrony przed hałasem oraz oszczędności energii cieplnej. Znajduje to wyraz w kolejności i tytułach działów komentowanego rozporządzenia

W jego treści musiały zostać uwzględnione - w odpowiednim stopniu - te zakresy regulacji, które dotychczas były objęte aktami prawnymi tracącymi moc w związku z wejściem w życie nowego prawa budowlanego, czyli z dniem 1 kwietnia 1995 r. Należą do nich:

Równocześnie wzięto pod uwagę motywy obiektywne, które przemawiały za uwzględnieniem w projektowanym rozporządzeniu także niektórych przepisów zamieszczonych we wcześniej unieważnionych aktach prawnych, a mianowicie w:

Zakres przepisów WT-1994 natomiast został ograniczony z powodu wcześniejszego opublikowania aktów wykonawczych do ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229), a mianowicie:

W powołanych rozporządzeniach MSW, poza regulacjami specjalistycznymi z zakresu ochrony przeciwpożarowej, zostały zamieszczone bardzo istotne przepisy, znajdujące się uprzednio w WT-1980, takie jak np. zasady zaliczania budynków do kategorii zagrożenia ludzi, niektóre wymagania dotyczące ewakuacji z pomieszczeń i budynków, tworzenie stref i wydzieleń pożarowych w budynkach, sposoby otwierania drzwi, okiennic i krat, instalowanie dźwigów na potrzeby ekip ratunkowych, zakładanie oświetlenia awaryjnego i instalacji sygnalizacyjno-alarmowej oraz wymagania dotyczące urządzania dróg pożarowych.

Zgodnie z zakresem kompetencji ministra gospodarki przestrzennej i budownictwa oraz delegacją zawartą w art. 7 prawa budowlanego, zaniechano określania w przepisach WT-1994 kategorii uciążliwości (U) różnych rodzajów obiektów budowlanych, dróg kołowych i kolei oraz wymiarów pasów izolacji przestrzennej odpowiadających tym kategoriom. Powinny one znaleźć się w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i w decyzjach organów gminy o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu konkretnych inwestycji, na podstawie przepisów szczególnych, przede wszystkim ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (j. t.: Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196) oraz ekspertyzy rzeczoznawców, o czym będzie mowa w uwagach do § 10 i 11.

Natomiast w przepisach WT-1994 zostały w szerokim zakresie skonkretyzowane warunki techniczne, które mają na celu spełnienie ogólnych wymagań art. 5 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, dotyczących zapewnienia odpowiedniej dostępności pomieszczeń użytkowych w wielorodzinnych budynkach mieszkalnych i w budynkach użyteczności publicznej osobom niepełnosprawnym, w szczególności korzystającym z wózków inwalidzkich. Należy podkreślić, że zamieszczenie w WT-1994, będącym aktem prawnym tak wysokiej rangi, wyjątkowo rozwiniętych przepisów dotyczących tej problematyki, powinno skutecznie zapobiec dalszemu tworzeniu tzw. barier architektonicznych, utrudniających dostęp do budynków i ograniczających przebywanie w nich osób niepełnosprawnych. Jest jednak sprawą oczywistą, że szczegółowe rozwiązania funkcjonalno-przestrzenne w projektach zagospodarowania działek budowlanych oraz projektach budowlanych konkretnych budynków i pomieszczeń, przystosowanych do potrzeb i warunków użytkowania przez osoby niepełnosprawne, wymaga korzystania także z bogatej literatury fachowej i doświadczeń praktycznych krajowych i zagranicznych.

W redakcji przepisów WT-1994 dotyczących eliminacji barier architektonicznych przyjęto założenie, że osobą niepełnosprawną może stać się każdy człowiek, chociażby przejściowo, np. w okresie leczenia i rekonwalescencji po urazie wypadkowym lub chorobie. Uwzględniono również fakt, że podobne trudności ruchowe, jak w wypadku inwalidztwa kończyn dolnych, mają np. kobiety w zaawansowanej ciąży lub prowadzące wózki z niemowlętami, małe dzieci i osoby w podeszłym wieku. Dlatego też właściwe przepisy WT-1994 sformułowano w taki sposób, żeby zapewnić możliwie najszerszą dostępność budynków i pomieszczeń osobom o ograniczonych możliwościach ruchowych, co automatycznie zwiększy komfort użytkowy wszystkich użytkowników budynków i pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

Temu celowi służy np. obniżenie górnej granicy wysokości budynków niskich z 15 m do 12 m ponad poziom terenu, w tym mieszkalnych z 5 do 4 kondygnacji, co powoduje, że obecnie już w budynkach 4-kondygnacyjnych wymaga się (§ 54) zainstalowania dźwigu osobowego, przystosowanego do potrzeb użytkowych osób niepełnosprawnych oraz do przewożenia osób chorych na noszach. Ponieważ taki obowiązek dotyczył poprzednio dopiero budynków mieszkalnych mających więcej niż 5 kondygnacji, oznacza to, iż sukcesywnie będzie się zwiększać proporcjonalnie liczba mieszkań (na wszystkich kondygnacjach nowo budowanych budynków) dostępnych dla osób niepełnosprawnych i dogodniejszych do użytkowania przez wszystkich użytkowników. Wiąże się to, oczywiście, z obowiązkiem spełnienia dalszych wymagań zapewnienia dostępu do dźwigu osobom niepełnosprawnym na poziomie wejścia do budynku i na każdej kondygnacji użytkowej. Podobny cel ma określenie w WT-1994 wymaganej szerokości drzwi do wszystkich pomieszczeń użytkowych w budynkach użyteczności publicznej oraz niektórych wymiarów pokojów, kuchni i pomieszczeń higienicznosanitarnych w mieszkaniach, a także w zakładach pracy, umożliwiających poruszanie się na wózku inwalidzkim.

W projektowanej konstrukcji przepisów WT-1994 rozważano przyjęcie nowatorskiej metody określania obowiązujących wymagań przez cele, jakie ma spełniać dany przepis, a przynajmniej podanie motywacji przyjętej regulacji parametrycznej, umożliwiającej powszechne zrozumienie celu i właściwe zastosowanie przepisu lub logiczne uzasadnienie wniosku w sprawie zgody na rozwiązanie ekwiwalentne.

W toku procesu legislacyjnego powrócono w zasadzie do poprzednich wzorów konstrukcji warunków technicznych, tzn. do określania warunków parametrycznych, bez podania ich motywacji. W większości przypadków jednak zastosowano metodę formułowania wymagań przez określenie celów, mianowicie tam, gdzie mogą one być uzyskane w różny sposób, przez zastosowanie racjonalnych rozwiązań projektowych. Przykładem takich regulacji mogą być § 40, 44, 61, 128, 193 ust. 1 i 2, § 207 ust. 1, § 291, 309, 310, 315, 323, 328.

W treści WT-1994 ograniczono do minimum przepisy o charakterze werbalnym, ale zachowano je w tych wypadkach, gdy mają one charakter konstytutywny i są rozwijane dalej w formie regulacji parametrycznych. Przykładem takich przepisów mogą być w szczególności wymagania ogólne, dotyczące wyposażenia budynków i pomieszczeń w różnego rodzaju instalacje niezbędne dla ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem (§ 45-53). Mimo skrajnej ogólności ich sformułowania przepisy te mogą być istotną podstawą prawną do rozstrzygania zagadnień praktycznych w toku postępowania administracyjnego, a nawet sądowego.

Z zakresu WT-1994 natomiast zostały wyłączone wszelkie przepisy werbalne dotyczące formy architektonicznej budynków i estetyki elewacji, jednakże nie tyle z powodu trudności ich zobiektywizowania, co z powodu braku bezpośredniej delegacji dla ministra do wydania jakichkolwiek przepisów wykonawczych do nader ogólnej treści powołanego art. 4 prawa budowlanego. W konsekwencji należy przyjąć, że wszelkie wymagania w tym zakresie mogą być zawarte jedynie w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które - po uchwaleniu przez radę gminy - stają się obowiązującym przepisem gminnym, zgodnie z postanowieniami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j. t.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139).

W konstrukcji WT-1994 przyjęto założenie, że formułowane przepisy techniczno-budowlane będą miały w miarę równomierny poziom uogólnienia i stopień szczegółowości ograniczony do niezbędnego minimum. Jednakże tej zasady nie udało się przeprowadzić konsekwentnie w całym akcie prawnym, po pierwsze z wyjaśnionych już powodów zastosowania metody parametrycznego formułowania przepisów, a po drugie - z powodu bardzo zróżnicowanego stanu znormalizowania poszczególnych działów budownictwa oraz rodzajów robót budowlanych i instalacyjnych. Tak np. w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji budynku można było sprowadzić do absolutnego minimum zakres przepisów działu V rozporządzenia, ponieważ faktyczny stan normalizacji w tej dziedzinie można uznać za wystarczający dla zapewnienia prawidłowego projektowania i realizacji konstrukcji budowlanych. Podobnie szeroki zakres normalizacji problematyki instalacji elektrycznych i odgromowych zwalniał od potrzeby rozszerzania zakresu regulacji tych problemów w WT-1994. W przeciwieństwie do tych przykładów normalizacja dotycząca instalacji gazowych jest prawie zerowa, wskutek czego trzeba było dość daleko uszczegółowić odpowiednie przepisy rozporządzenia (§ 156-179), które ponadto trzeba było już dwukrotnie zmieniać i rozszerzać w latach 1996-1997.

W odniesieniu do poruszonego zakresu normalizacji problematyki budownictwa należy dodać uzasadnienie ogólnej zasady powoływania się w WT-1994 na obowiązujące Polskie Normy lub po prostu na Polskie Normy. Otóż, zgodnie z ustawą z dnia 3 kwietnia 1993 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 55, poz. 251) właściwi ministrowie mogą ustalać w drodze rozporządzeń wykazy Polskich Norm wymagających obowiązkowego stosowania w całości lub w określonej części w zarządzanych przez nich dziedzinach gospodarki. W zakresie normalizacji zagadnień związanych z problematyką WT-1994 obowiązuje obecnie rozporządzenie MSWiA z dnia 4 marca 1999 r. w sprawie wprowadzenia obowiązku stosowania niektórych Polskich Norm (Dz. U. Nr 22, poz. 209), które będą przytaczane do poszczególnych komentowanych przepisów. Ponadto będą wskazane również normy nie obowiązujące, które mają rzeczowy związek z konkretnym przepisem WT-1994. Należy bowiem dodać, że również nie obowiązujące normy są składnikiem wiedzy technicznej w budownictwie, do której stosowania zobowiązuje art. 5 ust. 1 prawa budowlanego.

Zakres obowiązywania i odstępstw od przepisów WT-1994

Przepisy WT-1994 mają bardzo szerokie zastosowanie, ponieważ zgodnie z § 2 ust. 1 należy je stosować przy budowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie, modernizacji oraz zmianie sposobu użytkowania budynków i budowli podziemnych, spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 3. Oznacza to np. że niezależnie od czasu powstania budynku dokonywanie w nim zmian wymaga dostosowania do przepisów WT-1994, poza zakresem robót zaliczanych do remontowych, które zgodnie z art. 3 pkt 8 prawa budowlanego polegają jedynie na odtworzeniu stanu pierwotnego. Powołanie § 207 ust. 3 natomiast wskazuje, że dostosowanie do przepisów WT-1994 może być również wymagane w odniesieniu do budynków istniejących, w których nie wprowadza się wprawdzie żadnych zmian technicznych lub sposobu użytkowania, ale ich stan faktyczny powoduje zagrożenie dla życia ludzi (patrz uwagi do § 207).

Nie ma wątpliwości, że przy tak szerokim zakresie obowiązywania mogą wystąpić przypadki, kiedy projektant budynku lub określonych robót budowlanych stwierdzi niemożność literalnego zastosowania określonego przepisu WT-1994. Stan taki może powstać np. przy projektowaniu budynku, w którym przewiduje się zastosowanie nowatorskich rozwiązań funkcjonalnych lub techniczno-materiałowych, które pozwalą na uzyskanie większych efektów użytkowych lub większego bezpieczeństwa. Częściej jednak takie sytuacje powstaną w przypadku wprowadzania zmian w budynkach istniejących, których układ ogólny, a szczególnie konstrukcyjny, nie pozwala na pełne dostosowanie do przepisów WT-1994.

Z tych względów w ustawie - prawo budowlane przewidziano możliwość i określono tryb uzyskiwania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, a mianowicie:

„Art. 9. 1. W przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych.

2. Właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo.

3. Wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo, właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Wniosek powinien zawierać:

1) charakterystykę obiektu oraz, w miarę potrzeby, projekt zagospodarowania działki lub terenu, a jeżeli odstępstwo mogłoby mieć wpływ na środowisko lub nieruchomości sąsiednie - również projekty zagospodarowania tych nieruchomości, z uwzględnieniem istniejącej i projektowanej zabudowy,

2) szczegółowe uzasadnienie konieczności wprowadzenia odstępstwa,

3) propozycje rozwiązań zamiennych,

4) pozytywną opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków oraz innych obiektów budowlanych na obszarach objętych ochroną konserwatorską,

5) w zależności od potrzeb pozytywną opinię innych zainteresowanych organów.

4. Minister, o którym mowa w ust. 2, może uzależnić upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo od spełnienia dodatkowych warunków.”

Przedstawiony tryb uzyskiwania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, odnoszący się w całej rozciągłości również do przepisów WT-1994, jest z pewnością dość uciążliwy. Może on być jednak zastosowany bez nadmiernego wydłużenia procesu przygotowania inwestycji w wypadku, gdy chodzi o zaprojektowanie nowego budynku, ewentualnie odbudowy lub rozbudowy budynków istniejących, ponieważ już we wstępnym etapie projektowania można określić zakres koniecznych odstępstw i propozycje ekwiwalentnych rozwiązań. Inaczej przedstawia się ten problem, gdy chodzi o przebudowę lub modernizację budynku istniejącego, ponieważ w takich wypadkach konieczność odstępstwa od przepisów WT-1994 może być stwierdzana sukcesywnie, nie tylko w trakcie projektowania, ale także realizacji robót, np. w wyniku odkrycia i powstania możliwości definitywnego określenia stanu elementów konstrukcji. W trakcie takich robót powstaje też często potrzeba użytkowa rozszerzenia zakresu zmian w stanie istniejącym budynku.

Mając na względzie takie sytuacje, w § 2 ust. 2 i 3 został dodatkowo ustalony bardziej roboczy tryb akceptacji zastępczych rozwiązań zamiast wymaganych przepisami WT-1994. Pozwala on na skrócenie postępowania i sprowadzenie go np. praktycznie do rozpatrzenia przygotowanej na tę okoliczność ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego i do spraw ochrony przeciwpożarowej przez właściwe organy w trakcie wizji lokalnej, umożliwiającej jednoczesne uwzględnienie wszystkich okoliczności, pozwalających na uzyskanie pożądanego efektu końcowego w drodze zastosowania odpowiednich rozwiązań projektowych, a także - w razie konieczności - wspomagających środków organizacyjnych i dodatkowego sprzętu, zwiększających bezpieczeństwo pożarowe lub sanitarne.

Szczególnym przykładem uzasadnionego skorzystania z takich możliwości uproszczonego postępowania jest rewaloryzacja budynku wpisanego do rejestru zabytków, którego historyczna forma architektoniczna, układ funkcjonalny i faktyczny stan techniczny kolidują z nową funkcją użytkową i przepisami WT-1994. Ostateczne rozwiązanie wszystkich problemów funkcjonalnych, technicznych i prawnych musi być w takim wypadku dokonane na zasadzie kompromisu między nienaruszalnym zakresem chronionych wartości historycznych a obecnymi wymaganiami użytkowymi i bezpieczeństwa, bez stworzenia zagrożenia dla życia lub mienia. Przykładowo, warunki bezpieczeństwa pożarowego mogą być zwiększone przez zastosowanie dodatkowych środków technicznych stałych (hydrantów pożarowych, zraszaczy, urządzeń oddymiających) i przenośnych (gaśnic i innego sprzętu przeciwpożarowego). Natomiast warunki sanitarne mogą być poprawione przez wprowadzenie odpowiedniego systemu wentylacji lub klimatyzacji.

Również w sprawach przebudowy lub modernizacji budynków nie będących pod ochroną konserwatorską występują często wątpliwości co do zakresu obowiązku dostosowania się do przepisów WT-1994. Chodzi w tych wypadkach przede wszystkim o rozstrzygnięcie kwestii formalno-prawnej, w jakim zakresie mają być stosowane te przepisy w budynkach poddawanych tylko częściowej przebudowie lub modernizacji. Można tu odróżnić przypadek, gdy zakresem robót jest objęta całość lub odrębna część budynku, jaką stanowi np. segment klatkowego budynku mieszkalnego, od przypadku gdy zakres robót został ograniczony do zmian w obrębie jednego mieszkania. W pierwszym obowiązkowe jest zastosowanie przepisów WT-1994 do całości lub do odrębnej części budynku poddawanej przebudowie lub modernizacji, z możliwością ewentualnego wykorzystania procedury uzyskiwania zgody na rozwiązania zastępcze. W drugim przypadku należy przyjąć, że poprawienie drogą przebudowy lub modernizacji wartości użytkowej pojedynczego mieszkania i co najmniej niepogorszenie stanu jego bezpieczeństwa pożarowego i sanitarnego jest rozwiązaniem pozytywnym i satysfakcjonującym dla użytkownika mieszkania, a także dla właściciela i innych użytkowników nieruchomości, wobec czego nie ma uzasadnienia dla uwarunkowania tych robót np. od przystosowania klatki schodowej do wymagań stawianych w przepisach WT-1994 w stosunku do dróg ewakuacyjnych.

Niezależnie od przedstawionej wyżej generalnej zasady należy zwrócić uwagę na komentarz do § 207, w którym są omówione warunki uzasadniające konieczność usunięcia w każdym wypadku stanu niedopuszczalnego zagrożenia bezpieczeństwa życia w budynkach istniejących, np. z powodu niewłaściwego stanu schodów ewakuacyjnych.

Cele i zakres zmian WT-1994 w latach 1996-1997

Kilka poważnych katastrof budowlanych, będących następstwem wybuchu gazu w instalacjach gazowych w budynkach mieszkalnych, stały się inspiracją do podjęcia w końcu 1995 r. prac nad nowelizacja przepisów WT-1994 dotyczących bezpieczeństwa tych instalacji i bezpieczeństwa pożarowego budynków. W trakcie tych prac i podjętego procesu legislacyjnego wprowadzono również do projektowanej nowelizacji korekty wynikające z uzyskanych już doświadczeń praktycznych z wdrażania przepisów WT-1994, przeważnie zmierzające do wyjaśnienia zauważonych nieścisłości zapisu i usunięcia drobnych błędów merytorycznych.

Dla celów praktycznych, gdy np. zachodzi potrzeba skorelowania daty wprowadzonych zmian w przepisach WT-1994 ze stanem opracowania projektów budowlanych bądź wykonania robót budowlanych, celowe jest przedstawienie zakresu tych nowelizacji.

Pierwsza nowelizacja została wprowadzona rozporządzeniem MGPiB z dnia 4 kwietnia 1996 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 45, poz. 200). Zasadnicze zmiany merytoryczne zostały dokonane w treści 7 spośród 24 paragrafów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać instalacje gazowe. Wśród tych zmian najważniejsze polegały na określeniu warunków zastosowania instalacji sygnalizującej niedopuszczalny poziom stężenia gazu we wnętrzu budynków w celu zapobieżenia katastrofalnym wybuchom. Projekt ustanowienia takich wymagań wywołał wiele kontrowersji zainteresowanych ministerstw i innych organów centralnych oraz jednostek gospodarczych ze względu na trudność zapewnienia skuteczności zastosowania systemu sygnalizacji w budynkach pozbawionych całodobowego nadzoru. Również wiele zastrzeżeń wysuwano wobec propozycji zastosowania urządzeń sygnalizacyjno-odcinających, zapewniających automatyczne zamknięcie dopływu gazu do budynku w wypadku wykrycia nadmiernego stężenia gazu w powietrzu wewnętrznym w budynku. Chodziło bowiem o to, że w wyniku takiego automatycznego zadziałania urządzeń odcinających, ponowne uruchomienie dopływu gazu do mieszkań w budynku wielorodzinnym jest bardzo żmudnym procesem techniczno-organizacyjnym, w trakcie którego może powstać wiele stanów zagrożenia nie kontrolowanym wypływem gazu z urządzeń gazowych otwartych przez niektórych użytkowników i pozostawionych bez nadzoru. Zmiany wprowadzone do § 158 uwzględniają te okoliczności i konkretyzują wymagania będące wynikiem długotrwałych uzgodnień stanowisk rzeczoznawców i zainteresowanych organów.

Równocześnie w ramach tej nowelizacji wprowadzono w niektórych przepisach WT-1994 zmiany redakcyjne, mające na celu uściślenie ich sformułowań dla wyeliminowania trudności interpretacyjnych, jakie ujawniły się w trakcie wdrażania rozporządzenia. Zmiany te dotyczyły:

W początku 1997 r. nastąpiły okoliczności uzasadniające podjęcie prac nad drugą nowelizacją przepisów WT-1994. Pierwszą z nich było rozpoczęcie procesu opiniowania i uzgadniania projektu warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. W drodze długotrwałych uzgodnień międzyresortowych ustalono, że w akcie tym muszą zostać zamieszczone niektóre regulacje, które były uprzednio w WT-1994, chociaż dotyczyły usytuowania urządzeń związanych tylko z gospodarka rolną i hodowlaną. W efekcie tych uzgodnień zostało wydane rozporządzenie MRiGŻ z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877).

Drugą ważną przyczyną kolejnej nowelizacji była konieczność zrealizowania tzw. subdelegacji, zawartej w § 331 pierwotnej redakcji WT-1994, która zobowiązywała do określenia przez ministra w drodze zarządzenia sposobu wyznaczania wartości obliczeniowej wskaźnika E i wartości granicznej wskaźnika Eo oraz wymagań cieplnych dla przegród budowlanych. Zakończone w ITB prace nad skonkretyzowaniem tych wartości doprowadziły w tym czasie do stwierdzenia zbędności wydawania osobnego zarządzenia i możliwości określenia ich w treści samego rozporządzenia (WT-1994). Było to tym bardziej uzasadnione, że przewidywano już w tym czasie zmiany w polskim systemie legislacyjnym, polegające na eliminacji formy zarządzenia, jako powszechnie obowiązującego aktu prawnego (szczegółowo o efektach merytorycznych wprowadzonych zmian będzie mowa w uwagach do § 328 i 329).

W trakcie prac nad projektem drugiej nowelizacji WT-1994 wprowadzono także wiele poprawek redakcyjnych w sformułowaniach niektórych przepisów oraz uwzględniono kilka wniosków, jakie zostały zgłoszone w toku rutynowego opiniowania i międzyresortowych uzgodnień projektu nowelizacji. Wnioski te dotyczyły w szczególności ponownej rewizji przepisu o bezpieczeństwie instalacji gazowych, uwzględnienia efektów postępu technicznego w produkcji materiałów i wyrobów budowlanych oraz lepszego rozpoznania ich cech użytkowych.

Ostateczny tekst uzgodnionych zmian został wprowadzony rozporządzeniem MSWiA z dnia 30 września 1997 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 878). W efekcie wydania tego rozporządzenia w WT-1994 uściślono treść przepisów dotyczących:

Ponadto do powołanego rozporządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r. wprowadzono obszerny załącznik pt. „Wymagania izolacyjności cieplnej i inne wymagania związane z oszczędnością energii”, zawierający tablice granicznych wartości współczynnika przenikania ciepła przez przegrody zewnętrzne (Kmax) dla jednorodzinnych budynków mieszkalnych, użyteczności publicznej i przemysłowych.

Tak szeroki zakres zmian przepisów WT-1994 spowodował, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji został zobowiązany do ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia, uwzględniającego zakres nowelizacji dokonanych w latach 1996-1997, co nastąpiło w drodze obwieszczenia MSWiA z dnia 4 lutego 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140). Integralnym jego składnikiem stał się również załącznik do rozporządzenia MSWiA z dnia 30 września 1997 r. Właśnie do tego jednolitego tekstu rozporządzenia, zwanego nadal „WT-1994”, będzie odnosił się ten komentarz.