Danecka Daria, Radecki Wojciech, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz

Obowiązująca od 1.01.1997 r. ustawa z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst pierwotny Dz.U. Nr 132, poz. 622) była już kilkadziesiąt razy nowelizowana, doczekała się jedenastu tekstów jednolitych, ostatni opublikowano w Dz.U. z 2022 r. poz. 2519.

W zaistniałej sytuacji ostatnie, piąte wydanie komentarza do ustawy, autorstwa Wojciecha Radeckiego, które ukazało się w 2016 r., zdezaktualizowało się w szczególnie istotnych fragmentach. Ponieważ począwszy od 2020 r. komentarze do ustaw z zakresu ochrony środowiska opracowujemy już w duecie: Daria Danecka i Wojciech Radecki, zdecydowaliśmy się zaproponować Wydawnictwu Wolters Kluwer wspólne przygotowanie nowego komentarza do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, traktowanego nie jako wydanie kolejne, lecz jako całkiem nowa publikacja, ze względu nie tylko na zespół autorski, lecz także na nieco inną metodę, zwracającą większą uwagę na dorobek orzecznictwa, zwłaszcza sądów administracyjnych. Po zaakceptowaniu propozycji przystąpiliśmy do pracy. Zdecydowaliśmy się na utrzymanie tradycyjnego układu komentarza w podziale na dwie części:

Kończymy wykazem literatury oraz orzeczeń i indeksem rzeczowym.

1. Jak wskazują specjaliści, najstarsze znane urządzenia służące wspólnocie w utrzymywaniu osiedla w czystości i porządku, takie jak zbiorniki na odpady, wysypiska odpadów, kanalizacja, ustępy publiczne, pochodzą sprzed kilku tysięcy lat. W średniowieczu w miastach europejskich pojawiają się prawa, instytucje i urządzenia służące przestrzeganiu czystości i porządku. W Polsce w 1540 r. powstała w Warszawie policja sanitarna. W kilkanaście lat później powołano służbę miejską, do której zadań należało uprzątanie niektórych części miasta. Z tego okresu pochodzi Gnojna Góra, będąca pierwszym znanym w Warszawie wysypiskiem śmieci .

2. W pracy o charakterze komentarza do przepisów tak daleko idące sięganie do dziejów nie jest niezbędne. Skrótowe z istoty swej rozważania historyczne rozpoczniemy od państwowej zasadniczej ustawy sanitarnej z 8.02.1919 r. (Dziennik Praw Państwa Polskiego Nr 15, poz. 207), rychło zastąpionej zasadniczą ustawą sanitarną z 19.07.1919 r. (Dziennik Praw Państwa Polskiego Nr 63, poz. 371). Kilkunastopunktowy art. 3 zasadniczej ustawy sanitarnej określał obowiązki ciał samorządowych. Stosownie do art. 3 pkt 1 do takich obowiązków należała piecza nad czystością powietrza, gleby i wody, nad zaopatrzeniem ludności w wodę zdatną do picia i potrzeb gospodarczych, nad należytym usuwaniem wód zużytych i nieczystości oraz odprowadzaniem wód ściekowych. Zasadnicza ustawa sanitarna zapowiadała, że szczegółowe ustawy określą prawa i obowiązki ciał samorządowych przewidziane w art. 3.

Według niektórych ocen państwowa zasadnicza ustawa sanitarna była pierwszą kompleksową regulacją prawną ochrony środowiska .

3. Pierwszym aktem prawnym poświęconym w całości tej problematyce było rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z 16.03.1928 r. o usuwaniu nieczystości i wód opadowych (Dz.U. z 1939 r. Nr 90, poz. 581). Przyjęło ono założenie, że piecza nad należytym usuwaniem nieczystości (zdefiniowanych jako wydaliny ludzkie i zwierzęce, ścieki, śmiecie i odpadki gospodarcze) i wód opadowych należała do obowiązków gmin. W wykonaniu tego obowiązku gminy zostały zobowiązane do:

Ministrowie spraw wewnętrznych oraz robót publicznych zostali uprawnieni do wydawania przepisów sanitarnych normujących:

Gminy zostały zobowiązane do przedłożenia projektów urządzeń kanalizacyjnych i służących do oczyszczania ścieków celem zatwierdzenia przez właściwe organy administracji rządowej. Gdyby gmina nie przystąpiła do wykonania projektów oraz robót, władza nadzorcza byłaby uprawniona do wstawienia do jej budżetu potrzebnych na te cele sum.

Budowa i utrzymanie sieci kanalizacyjnej stanowiły wyłączne prawo gmin, gmina mogła jednak zezwolić na budowę tych urządzeń innej osobie prawnej lub fizycznej.

Rozporządzenie zawierało przepisy o odpowiedzialności za wykroczenia. Winni przekroczenia przepisów rozporządzenia oraz rozporządzeń wydanych na jego podstawie podlegali karze grzywny do 1000 zł i aresztu do 6 tygodni albo jednej z tych kar, jeżeli inne przepisy nie przewidywały kar surowszych. Orzecznictwo należało do powiatowych władz administracji ogólnej; skazany mógł żądać przekazania sprawy właściwemu sądowi okręgowemu, który orzekał ostatecznie.

Ważne w tych przepisach było zwrócenie szczególnej uwagi na sprawy kanalizacji oraz podkreślenie, że celem przepisów jest zapewnienie czystości gleby, wód i powietrza, czyli tego, co dziś uznaje się za trzon problematyki ochrony środowiska.

Warto zauważyć, że rozporządzenie z 1928 r. w brzmieniu pierwotnym nie zawierało przepisów dotyczących utrzymywania czystości na ulicach. Pojawiły się one dopiero w ustawie z 31.03.1938 r. (Dz.U. Nr 24, poz. 210), która znowelizowała to rozporządzenie. Z nowych regulacji wynikało, że w zasadzie na właścicielach (reprezentantach właścicieli lub zarządcach) przyległych nieruchomości ciążył obowiązek utrzymywania porządku i czystości na połowie szerokości ulicy (chodnik i połowa szerokości jezdni) wzdłuż nieruchomości. Obowiązek ten obejmował również usuwanie błota, śniegu i lodu oraz posypywanie chodników szorstkimi materiałami w czasie gołoledzi.

Dwadzieścia lat później, ale jeszcze w okresie obowiązywania rozporządzenia z 1928 r., znakomity polski cywilista Adam Szpunar postawił pytanie, czy dość poważne obciążenie właścicieli nieruchomości z tego tytułu jest w nowych warunkach ustrojowych jeszcze uzasadnione. Odpowiedział na nie twierdząco, argumentując, że w większych miastach ówczesne prezydia rad narodowych nie byłyby w stanie podołać tego rodzaju obowiązkom (zwłaszcza w czasie gęstych opadów śniegu). Przerzucenie ciężaru na właścicieli nieruchomości jest praktycznie jedynym sposobem rozwiązania problemu .

4. Drugim kierunkiem regulacji spraw porządku i czystości były przepisy wydawane na podstawie ustawy z 21.02.1935 r. o zapobieganiu chorobom zakaźnym i ich zwalczaniu (Dz.U. Nr 27, poz. 198 ze zm.), która w art. 11 ust. 1 upoważniała Ministra Opieki Społecznej do wydawania rozporządzeń, wśród których pod lit. e wskazywała na dotyczące higieny publicznej oraz osobistej w związku z zapobieganiem i zwalczaniem chorób zakaźnych. Na tej podstawie tenże minister wydał rozporządzenie z 26.09.1935 r. o utrzymaniu czystości i porządku w miejscach publicznych i niektórych miejscach prywatnych (Dz.U. Nr 76, poz. 476). Rozporządzenie to obowiązywało do początku lat 50. XX w., kiedy zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 12.07.1951 r. w sprawie utrzymania porządku i czystości w nieruchomościach (Dz.U. Nr 40, poz. 306 ze zm.). W nowym rozporządzeniu uznano, że do utrzymywania porządku i czystości w nieruchomości jest zobowiązany jej właściciel, osoba reprezentująca jego prawa w stosunku do nieruchomości lub osoba sprawująca zarząd nad nieruchomością, a także najemca, jeżeli chodzi o część składową nieruchomości. Dalsze przepisy rozporządzenia określały obowiązki ustawiania koszy na śmieci w miejscach publicznych, wyposażania zamieszkanych nieruchomości w śmietniki, skrzynie na odpadki użytkowe, ustępy, trzepaki i spluwaczki oraz określały niektóre reguły korzystania z tych urządzeń i wywozu śmieci, formułowały także zakazy zanieczyszczania nieruchomości. Według rozporządzenia pomieszczenia dla zwierząt i gnojowniki miały być urządzone w taki sposób, aby nie zanieczyszczały terenu przyległego, a w szczególności studni, oraz aby nie zanieczyszczały powietrza wyziewami. Rozporządzenie upoważniało prezydia powiatowych (miejskich, dzielnicowych) rad narodowych do wydawania zakazów utrzymywania zwierząt na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, jeżeli organy te uznały to za potrzebne ze względów zdrowotnych. Kolejne przepisy regulowały usuwanie padliny zwierząt oraz tępienie szczurów i myszy. Nadzór nad wykonywaniem rozporządzenia przekazano prezydiom powiatowych (miejskich, dzielnicowych) rad narodowych oraz organom Milicji Obywatelskiej. Prezydia gminnych (miejskich, dzielnicowych) rad narodowych oraz rad narodowych miast stanowiących powiaty miejskie zostały zobowiązane do wydania w terminie 3 miesięcy szczegółowych przepisów sanitarno-porządkowych lub uzgodnienia wydanych już przepisów z postanowieniami rozporządzenia.

5. Rozporządzenie Prezydenta z 1928 r. obowiązywało do końca lat 50., kiedy weszła w życie ustawa z 22.04.1959 r. o utrzymaniu czystości i porządku w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 167 ze zm.). Rady narodowe miast i osiedli zostały zobowiązane do czuwania nad utrzymaniem na ich terenie czystości i porządku oraz zapewnienia ścisłego przestrzegania obowiązujących w tej mierze przepisów. Przez nieczystości należało rozumieć odpadki domowe, zmiotki uliczne, wydaliny ludzkie i zwierzęce oraz ścieki miejskie i wody opadowe na ulicach, placach i w innych miejscach przeznaczonych do publicznego użytku. Przez ścieki miejskie rozumiano ścieki spływające do miejskich urządzeń kanalizacyjnych odprowadzających nieczystości płynne do wód powierzchniowych lub do ziemi.

Stosownie do art. 3 właściwe organy administracji prezydiów rad narodowych miast i osiedli zostały zobowiązane do:

Wymaga podkreślenia, że w art. 3 ust. 1 ustawy ustawodawca utrzymał ideę rozporządzenia z 1928 r., że działania w zakresie czystości i porządku mają zapewnić ochronę gleby, wody i powietrza przed zanieczyszczeniem, czyli – gdyby użyć dzisiejszego języka – ochronę podstawowych komponentów środowiska przed zanieczyszczeniami.

Artykuł 4 ustawy nakładał obowiązek utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości na osoby i jednostki sprawujące jej zarząd. Obowiązek ten obejmował:

Ustawa zapowiadała, że w miejscowościach, w których utworzono komunalne przedsiębiorstwa (zakłady) oczyszczania, do nich będzie należeć usuwanie nieczystości i utrzymanie porządku na części dróg i terenów nieobjętych obowiązkami innych podmiotów, a także odpłatny wywóz nieczystości lub usuwanie ich w inny sposób.

Prezydium rady narodowej miasta lub osiedla mogło upoważnić do wykonywania zadań objętych ustawą przedsiębiorstwa spółdzielcze lub osoby fizyczne na warunkach określonych przez to prezydium.

Artykuł 6 ustawy postanawiał, że odpowiedzialność za wykonywanie czynności określonych w art. 4 ponoszą osoby sprawujące zarząd nieruchomości, dozorcy domów lub inne osoby, które na podstawie umowy z zarządem nieruchomości podjęły się wykonywania tych czynności, albo też pracownicy jednostek sprawujących zarząd nieruchomości, którym powierzono wykonywanie tych czynności.

Zauważyć wypada, że ustawa z 1959 r. pozostawiła wprowadzony w 1938 r. obciążający właścicieli (zarządców) nieruchomości obowiązek oczyszczania ze śniegu, błota i lodu nie tylko chodnika, ale i części jezdni. W okresie obowiązywania tej ustawy pojawiły się wszakże wątpliwości. Znamienne z tego punktu widzenia jest orzeczenie SN wydane w sprawie cywilnej, które głosi, że zakres obowiązków zarządcy nieruchomości i wypływająca z niewykonania tych obowiązków odpowiedzialność powinny być oceniane nie tylko w płaszczyźnie obowiązków właściciela, ale również pod kątem kształtujących te obowiązki zasad współżycia społecznego. Wymaganie od właściciela, aby wyłącznie własnym kosztem i staraniem utrzymywał w czystości i porządku drogę o charakterze międzynarodowym do połowy jej szerokości, może być sprzeczne z zasadami współżycia społecznego w sytuacji, kiedy wydatki na ten cel przekraczałyby rozsądne obciążenie związane z faktem posiadania własnej nieruchomości .

W kwestii przepisów wykonawczych ustawa zawierała następujące postanowienia:

Ustawa zawierała przepisy karne typizujące wykroczenia. W myśl art. 13 za najpoważniejsze wykroczenia polegające na naruszeniu przepisów ustawy i przepisów wykonawczych groziła kara aresztu do 3 miesięcy lub grzywny do 4500 zł. Artykuł 14 typizował samodzielne wykroczenia:

Wykroczenia te były zagrożone wyłącznie grzywną od 50 do 3000 zł, z zastrzeżeniem: „o ile czyn nie jest zagrożony karą surowszą na podstawie innych przepisów”.

Przepisy karne ustawy z 1959 r. utraciły moc (art. 13 częściowo, art. 14 w całości) na podstawie ustawy z 20.05.1971 r. – Przepisy wprowadzające Kodeks wykroczeń (Dz.U. Nr 12, poz. 115) i w ich miejsce weszły przepisy art. 117, 144 i 145 k.w.

Po wejściu w życie ustawy z 22.04.1959 r. rozporządzenie Ministra Zdrowia z 12.07.1951 r. w sprawie utrzymania porządku i czystości w nieruchomościach nadal obowiązywało, ale po roku najważniejsze jego przepisy (§ 1–4) zostały – rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z 24.02.1960 r. w sprawie określenia zakresu obowiązków dozorców domów (bloków, kolonii) oraz innych osób zobowiązanych do utrzymania porządku i czystości w miastach o osiedlach (Dz.U. Nr 14, poz. 81 ze zm.) – uchylone w odniesieniu do miast i osiedli. Tak więc po roku 1960 rozporządzenie z 12.07.1951 r. obowiązywało nadal w odniesieniu do terenów wiejskich w całości, a w odniesieniu do miast i osiedli w zakresie uregulowanym w § 5–10.

6. Ważną zmianę w zakresie regulacji prawnej kwestii porządku i czystości przyniosła ustawa z 24.10.1974 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.), która objęła zakresem swojej regulacji wszystkie zagadnienia związane z zaopatrzeniem w wodę oraz kanalizacją miast i wsi. W brzmieniu pierwotnym ustawy w jej dziale IV „Budownictwo wodne” znajdował się rozdział 3 „Zaopatrzenie w wodę”, którego podstawowe regulacje były następujące:

7. Najdonioślejsza zmiana nastąpiła wraz z wejściem w życie ustawy z 31.01.1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tekst pierwotny Dz.U. Nr 3, poz. 6, późniejszy tekst jedn.: Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.). Uchyliła ona w całości ustawę z 22.04.1959 r. o utrzymaniu czystości i porządku w miastach i osiedlach, co pociągnęło za sobą utratę mocy obowiązującej przepisów wykonawczych wydanych na podstawie tej ostatniej. W zamian ustawa o ochronie środowiska zamieściła jedynie ramowe przepisy dotyczące czystości i porządku w rozdziale 8 „Ochrona środowiska przed odpadami i innymi zanieczyszczeniami” działu II „Podstawowe kierunki ochrony środowiska”. Przepisy te ograniczyły się do:

Wykonując tę delegację, Rada Ministrów wydała 30.09.1980 r. rozporządzenie w sprawie ochrony środowiska przed odpadami i innymi zanieczyszczeniami oraz utrzymania czystości i porządku w miastach i wsiach (Dz.U. Nr 24, poz. 91 ze zm.). Rozporządzenie składało się z trzech rozdziałów. Rozdział 1 „Przepisy ogólne” zawierał definicje (§ 1) i generalne określenie obowiązków terenowych organów administracji państwowej (§ 2). Rozdział 2 „Ochrona środowiska przed odpadami” regulował zagadnienia składowisk odpadów (§ 3–6), gospodarczego wykorzystania, usuwania i unieszkodliwiania odpadów specjalnych (§ 7) i spalania odpadów na powierzchni ziemi (§ 8) oraz rozciągał przepisy § 3–8 na usuwanie i likwidację surowców, produktów i innych materiałów uznanych za nieprzydatne do gospodarczego wykorzystania (§ 9). Rozdział 3 „Utrzymanie czystości i porządku w miastach i wsiach” (§ 10–17) stanowił uszczegółowienie przepisu art. 57 ustawy o ochronie środowiska oraz zawierał delegacje do wydania dalszych przepisów wykonawczych.

Przepisy trzeciego rozdziału warto przytoczyć w tym miejscu w pełnym brzmieniu pierwotnym, gdyż zapoznanie się z nimi pozwoli lepiej zrozumieć regulacje obowiązujące i powstające na ich tle problemy. Oto treść dawnych przepisów:

Rozdział 3. Utrzymanie czystości i porządku w miastach i wsiach

§ 10. Jednostki organizacyjne i osoby fizyczne będące właścicielami lub zarządcami nieruchomości położonych w granicach administracyjnych miast lub wsi zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez:

1) usuwanie odpadów z niezabudowanych części nieruchomości i z części obiektu budowlanego przeznaczonego do wspólnego użytku oraz gromadzenie tych odpadów w miejscach na ten cel przeznaczonych, a w razie potrzeby odpowiednie ich unieszkodliwienie,

2) wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do gromadzenia odpadów oraz utrzymanie ich w odpowiednim stanie sanitarno-porządkowym,

3) oczyszczanie ze śniegu, lodu, błota oraz z innych zanieczyszczeń chodników, położonych wzdłuż nieruchomości, i połowy szerokości jezdni na terenach miast i wsi o zwartej zabudowie, a także usuwanie śliskości w sposób wymagany przepisami; w odniesieniu do placu publicznego lub jezdni o szerokości powyżej 20 m – oczyszczanie i usuwanie śliskości z chodników i pasa jezdni o szerokości 5 m albo tylko z chodników, gdy ich szerokość przekracza 10 m.

§ 11. Obowiązki utrzymania czystości i porządku określone w § 10:

1) na terenie budowy oraz na przylegających do niego chodnikach, jezdniach, ulicach i placach publicznych – ciążą na kierownikach budowy,

2) w odniesieniu do lokali i obiektów budowlanych służących do celów handlowych, gastronomicznych, magazynowych, produkcyjnych i innych podobnych celów użyteczności publicznej – ciążą na użytkownikach tych lokali i obiektów budowlanych, przy czym obowiązki te wykonują oni także na zewnątrz lokalu, w najbliższym otoczeniu i na jego zapleczu, na powierzchni ustalonej z zarządcą nieruchomości.

§ 12. Oczyszczanie przystanków komunikacyjnych oraz wydzielonych torowisk tramwajowych ze śmieci, odpadów, śniegu i lodu należy do przedsiębiorstw komunikacyjnych.

§ 13. Obowiązek utrzymania czystości i porządku w miastach i wsiach o zwartej zabudowie na terenach niewymienionych w § 10–12 spoczywa na terenowym organie administracji państwowej stopnia podstawowego.

§ 14. 1. Odpowiedzialność za wykonywanie czynności mających na celu wykonanie obowiązków, o których mowa w § 10–12, ponoszą osoby sprawujące zarząd nieruchomości, dozorcy domów lub inne osoby, które w drodze umowy z zarządca nieruchomości podjęły się wykonywania tych czynności, albo też pracownicy jednostek sprawujących zarząd nieruchomości, którym powierzono wykonywanie tych czynności.

2. Odpowiedzialność za sprawowanie nadzoru nad wykonywaniem obowiązków dozorców domów lub osób, które podjęły się wykonywania lub którym powierzono wykonywanie czynności wymienionych w ust. 1, ponoszą osoby sprawujące zarząd nieruchomości.

3. Minister Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska określi w drodze zarządzenia zakres i sposób wykonywania obowiązków dozorców domów oraz osób, które stosownie do przepisów mają obowiązek utrzymania porządku i czystości.

§ 15. Terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego na podstawie wytycznych Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska określą:

1) szczegółowe zadania przedsiębiorstw oczyszczania,

2) rodzaje robót i czynności wykonywanych na zasadach odpłatności przez przedsiębiorstwa oczyszczania.

§ 16. Jednostki organizacyjne i osoby fizyczne, na których ciążą obowiązki określone w § 10–12, mogą powierzyć ich wykonanie komunalnym przedsiębiorstwom oczyszczania na zasadach odpłatności.

§ 17. Przepisy w sprawie usuwania odpadów wydają w porozumieniu z Ministrem Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska:

1) Ministrowie Obrony Narodowej i Spraw Wewnętrznych – w odniesieniu do terenów zajmowanych przez podległe im jednostki organizacyjne,

2) Minister Komunikacji – w odniesieniu do terenów kolei,

3) Minister Zdrowia i Opieki Społecznej – w odniesieniu do terenów zajmowanych przez zakłady opieki zdrowotnej,

4) Minister Sprawiedliwości – w odniesieniu do terenów zajmowanych przez jednostki organizacyjne więziennictwa.

Na podstawie art. 58 ustawy i § 14 ust. 3 rozporządzenia Minister Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska wydał 28.02.1982 r. zarządzenie w sprawie zakresu obowiązków dozorców domów (M.P. Nr 9, poz. 62).

Warto zauważyć, że rozporządzenie z 1980 r. w nieco złagodzonej formie utrzymało obciążający właścicieli nieruchomości obowiązek czyszczenia nie tylko chodnika, ale i części jezdni. Niektóre zagadnienia będące przedmiotem przepisów ustawy z 1959 r. o utrzymaniu czystości i porządku w miastach i osiedlach zostały uregulowane w innych aktach wykonawczych do ustawy o ochronie środowiska. Na przykład w wydanym na podstawie art. 44 ust. 3 ustawy o ochronie środowiska rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 5.09.1980 r. w sprawie stosowania środków chemicznych na ulicach, placach i innych drogach publicznych (Dz.U. Nr 20, poz. 75) uregulowano zagadnienia usuwania śliskości.

8. W tym stanie prawnym weszła w życie ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst pierwotny Dz.U. Nr 16, poz. 95). Z punktu widzenia tego komentarza najistotniejsze znaczenie miały przepisy art. 6 i 7 ust. 1 pkt 1, 3 i 12 ustawy samorządowej, których pierwotna treść była następująca:

Art. 6. 1. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.

2. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy.

Art. 7. 1. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy:

1) ładu przestrzennego, gospodarki terenami i ochrony środowiska,

(...)

3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną,

(...)

12) zieleni komunalnej i zadrzewień.

Z takiego ujęcia zdawało się wynikać, że ustawodawca nie zaliczył ani spraw związanych ze ściekami komunalnymi, nieczystościami, odpadami komunalnymi, ani spraw zieleni komunalnej i zadrzewień do ochrony środowiska, skoro umieścił je w odrębnych pkt 3 i 12, podczas gdy o ochronie środowiska mowa jest w pkt 3. Jednakże w doktrynie zakwestionowano takie rozróżnienie i wskazano, że prowadzi ono do zbyt wąskiego ujmowania ochrony środowiska, do której na pewno należy oczyszczanie ścieków komunalnych czy utylizacja odpadów . Dodać trzeba, że sprawy zieleni komunalnej i zadrzewień należą dziś do ochrony przyrody, a więc tym samym do ochrony środowiska. Tak więc treść art. 7 ust. 1 ustawy samorządowej bynajmniej nie zmuszała do przyjęcia wniosku, że to, co znalazło się poza pkt 3, nie należy do ochrony środowiska. Dopiero analiza teoretyczna pozwalała ujawnić zachodzące tu relacje.

Konsekwencją ustawy samorządowej było przesunięcie kompetencji w analizowanej dziedzinie. Przepis art. 1 pkt 16 lit. c ustawy z 17.05.1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) przekazał do właściwości organów gminy jako zadanie własne „zapewnienie warunków niezbędnych do ochrony środowiska przed odpadami oraz dbanie o utrzymanie porządku i czystości” (art. 56 ustawy o ochronie środowiska). W konsekwencji Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, wydając w 1994 r. tekst jednolity ustawy o ochronie środowiska, zastąpił w art. 56 wyrazy „terenowe organy administracji państwowej” wyrazami „organy gmin”. Spowodowało to protest Unii Metropolii Polskich, która uważała, że minister naruszył prawo, wprowadzając do tekstu zmianę, której ustawodawca nie dokonał. Unia wskazała, że skoro art. 53 ustawy z 22.03. 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 21, poz. 123 ze zm.) zawierał domniemanie, że kompetencje dawnych terenowych organów administracji państwowej stopnia wojewódzkiego przechodzą do wojewodów, a art. 56 ustawy o ochronie środowiska określał zadania wszystkich organów terenowych, czyli także zadania organów stopnia wojewódzkiego, przeto przepis ten (tj. art. 56 ustawy o ochronie środowiska) powinien był uzyskać następujące brzmienie: „Gminy i wojewodowie zapewniają warunki organizacyjne i techniczne dla ochrony środowiska przed odpadami oraz dbają o utrzymanie czystości i porządku na terenie objętym ich właściwością”. Unia zapowiedziała skierowanie sprawy do Trybunału Konstytucyjnego , co też uczyniła. Sprawa została rozpoznana przez Trybunał, który orzeczeniem z 21.01.1997 r., K 18/96 (OTK ZU 1997, nr 1, poz. 2) uznał, że minister w obwieszczeniu zmienił treść ustawy przez to, że wykluczył jakiekolwiek inne podmioty poza gminami z kręgu odpowiedzialnych za ochronę środowiska przed odpadami. Zdaniem Trybunału było to naruszenie zarówno zasad państwa prawa, jak i konstytucyjnej zasady trójpodziału władzy w państwie .

9. Dodać wypada, że istotne zagadnienia dotyczące czystości i porządku uregulowano w wydanym na podstawie Prawa budowlanego rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst pierwotny Dz.U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46). W dziale II rozporządzenia „Zabudowa i zagospodarowanie działki budowlanej” zamieszczone zostały przepisy dotyczące miejsca gromadzenia odpadów stałych, a także zbiorników na nieczystości ciekłe.

10. Jeszcze przed wejściem w życie reformy samorządowej rozpoczęły się prace legislacyjne nad reformą prawa ochrony środowiska. W latach 1989–1991 przygotowano projekt ustawy o ochronie środowiska przyrodniczego (ustawa miała także obejmować regulacje dotyczące odpadów, w tym odpadów komunalnych), któremu jednak nie nadano dalszego biegu, a wobec uchwalenia 16.10.1991 r. odrębnej (nieobowiązującej już) ustawy o ochronie przyrody (tekst pierwotny Dz.U. Nr 114, poz. 492, późniejszy tekst jedn.: Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) wypracowana wówczas koncepcja ustawy integrującej ochronę środowiska i ochronę przyrody legła w gruzach. Ponieważ nie było wątpliwości, że najsłabszym ogniwem systemu prawnego ochrony środowiska są uregulowania dotyczące odpadów, przeto podjęto jednocześnie prace nad dwiema ustawami:

11. Projekt ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach skierowano do Marszałka Sejmu 5.01.1996 r. W uzasadnieniu projektu jego autorzy zaakcentowali, że wprawdzie utrzymanie czystości i porządku na terenach zurbanizowanych znalazło formułę w ustawie o ochronie środowiska i w rozporządzeniu wykonawczym do niej, jednakże przedmiot tych aktów prawnych został sprowadzony do regulacji spraw usuwania odpadów z miast i wsi o zwartej zabudowie. Zdaniem autorów projektu struktura prawodawstwa dotyczącego utrzymania czystości i porządku na terenach zurbanizowanych nasuwała wrażenie niezbyt trafnych powiązań legislacyjnych. Utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do sfery gospodarki komunalnej i kompetencyjnie bardziej przejrzyste byłoby wyłączenie regulacji prawnych w tym przedmiocie z ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska jako nieprzystających do kategorii ochrony środowiska i instrumentów tej ochrony. W tym przedmiocie dopatrzyć się można było, zdaniem projektodawców, pozbawienia unormowań z zakresu utrzymania czystości i porządku gwarancji egzekucyjnych i sankcji karnych, jakimi obwarowano ochronę innych elementów środowiska. Według autorów projektu sztuczne włączenie spraw utrzymania czystości i porządku na terenach zurbanizowanych do ustawy o ochronie środowiska odbiło się na niektórych rozwiązaniach rozporządzenia Rady Ministrów z 30.09.1980 r. wykraczających poza delegację ustawową, co wynikało z mechanicznego przeniesienia do rozporządzenia treści ustawy z 22.04.1959 r. o utrzymaniu czystości i porządku w miastach i osiedlach. Dalej autorzy projektu wskazali, że rozciągnięcie zasięgu obowiązywania ustawy na teren wszystkich gmin usunie dotychczasowy mankament ustawy o ochronie środowiska, który ograniczał regulacje spraw czystości i porządku do terenów miast i wsi o zwartej zabudowie. W ocenie autorów projekt ustawy spełniał powszechne postulaty organizacji i jednostek samorządu terytorialnego .

Projekt uzyskał pozytywną opinię Pełnomocnika Rządu ds. Integracji Europejskiej i Pomocy Zagranicznej, który uznał, że postulowane rozwiązania są zgodne z prawem europejskim, gdyż przede wszystkim realizują dyrektywę ramową 75/442/EWG z 15.07.1975 r. (zmienioną dyrektywą 91/156/EWG z 18.03.1991 r.) w sprawie odpadów i gospodarowania nimi. Odnosi się to w szczególności do tych rozwiązań projektu, które kształtują obowiązki właścicieli nieruchomości oraz wprowadzają wymóg legitymowania się zezwoleniem na świadczenie usług związanych z utrzymaniem czystości i porządku (z wyjątkiem komunalnych jednostek organizacyjnych). W konkluzji pełnomocnik rządu stwierdził, że projektowana regulacja nie jest sprzeczna z prawem europejskim, w tym z postanowieniami Europejskiego Układu Stowarzyszeniowego .

Na posiedzeniu 29.02.1996 r. Sejm skierował projekt do Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, Komisji Samorządu Terytorialnego oraz Komisji Ustawodawczej, które rozpatrywały go na posiedzeniach 14.03.1996 r. i 3.07.1996 r. i po wprowadzeniu kilku poprawek przedłożyły Sejmowi wraz z wnioskami mniejszości .

Projekt ustawy został uchwalony 13.09.1996 r. i skierowany do Senatu, który zaaprobował go bez uwag.

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w wersji pierwotnej liczyła 14 artykułów, ujętych w sześciu rozdziałach:

Ustawa wprowadziła zmiany w dwóch aktach normatywnych: w ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska, z której usunęła przepisy dotyczące odpadów komunalnych, oraz w ustawie samorządowej, w której doprecyzowała kilka pojęć.

12. Sprawy postępowania z odpadami zostały uregulowane generalnie w wydanej po niecałym roku ustawie z 27.06.1997 r. o odpadach (Dz.U. Nr 96, poz. 592 ze zm.). Ustawa ta nie wprowadziła żadnych zmian do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

13. Dla problematyki obejmowanej tradycyjnie przepisami o czystości i porządku istotne znaczenie miało uchwalenie 7.06.2001 r. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, która skreśliła rozdział 3 „Zaopatrzenie w wodę” działu IV wtedy jeszcze obowiązującej ustawy – Prawo wodne z 1974 r.

14. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach była wielokrotnie nowelizowana. Ze względów poznawczych warto te nowelizacje krótko prześledzić.

Pierwsza nowelizacja, dokonana ustawą z 24.04.1997 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Państwowej Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. Nr 60, poz. 369), rozszerzyła zadania gmin o budowę, utrzymanie i eksploatację grzebowisk i miejsc spalania zwłok zwierzęcych i ich części oraz o znakowanie obszarów dotkniętych chorobą zakaźną zwierząt.

Druga nowelizacja, dokonana ustawą z 20.08.1997 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. Nr 121, poz. 770 ze zm.), miała charakter czysto porządkowy, zastępując w art. 13 wyrażenie „podmioty gospodarcze” wyrażeniem „przedsiębiorcy”.

Trzecia nowelizacja, dokonana ustawą z 3.03.2000 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 22, poz. 272), zmieniła definicję odpadów komunalnych, zaliczając do nich także odpady powstające w pomieszczeniach użytkowanych na cele biurowe lub socjalne przez wytwarzającego odpady.

Czwarta nowelizacja, dokonana ustawą z 27.07.2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085), miała charakter fundamentalny, gdyż była konsekwencją wejścia w życie dwóch podstawowych dla ochrony środowiska ustaw, jakimi były:

W konsekwencji ustawodawca zmienił niemal wszystkie przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Piąta nowelizacja, dokonana ustawą z 21.12.2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 1800), była związana ze zmianami organizacyjnymi w administracji i polegała na zastąpieniu w art. 2 ust. 4 zwrotu „minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego i budownictwa” sformułowaniem „minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej”.

Szósta nowelizacja, dokonana ustawą z 20.06.2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz. 984), była związana z likwidacją zarządów gmin i polegała na zastąpieniu w art. 7 ust. 3 i 4 wyrażenia „zarząd gminy” określeniem „wójt, burmistrz lub prezydent miasta”.

Siódma nowelizacja, dokonana ustawą z 19.12.2002 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 7, poz. 78), zmieniła ust. 1 w art. 6 oraz dodała do tego przepisu ust. 1a, zredukowała zezwolenia wydawane na podstawie ustawy w odniesieniu do odpadów (art. 7 ust. 1 pkt 1) do zezwoleń na odbieranie odpadów od właścicieli nieruchomości oraz nieznacznie zmieniła art. 8 i 9. Szczególnie istotna była zmiana art. 7 ust. 1. Pierwotnie zezwolenia na podstawie tego przepisu były udzielane na „usuwanie, wykorzystywanie i unieszkodliwianie odpadów komunalnych”. Po nowelizacji z 2001 r. udzielano ich na „zbieranie i transport, odzysk lub unieszkodliwianie odpadów komunalnych”, a teraz na „odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości”. Można przeto powiedzieć, że ustawodawca stworzył nowy model kontroli gospodarki odpadami komunalnymi, ale jego powstanie należy przypisać nie tyle zmianom ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ile zmianom ustawy o odpadach .

Ósma nowelizacja, dokonana ustawą z 20.04.2004 r. o zmianie i uchyleniu niektórych ustaw w związku z uzyskaniem przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 96, poz. 959), polegała jedynie na dodaniu do tytułu ustawy odnośnika nr 1 informującego, że ustawa dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia dwóch dyrektyw Wspólnot Europejskich:

Dziewiąta nowelizacja, dokonana ustawą z 2.07.2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1808), nieznacznie zmieniła art. 8 oraz dodała art. 8a (badanie wniosków o zezwolenie) i art. 8b (kontrola).

Dziesiąta nowelizacja, dokonana ustawą z 22.04.2005 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 85, poz. 729), dodała do art. 5 nowy ust. 7 nakazujący wydawanie decyzji w razie stwierdzenia niewykonywania przez właścicieli nieruchomości i inne podmioty obowiązków określonych w ustawie o czystości i porządku.

Jedenasta nowelizacja, dokonana ustawą z 29.07.2005 o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 175, poz. 1458 ze zm.), miała charakter pozornie fundamentalny, zmieniała bowiem niemal wszystkie przepisy merytoryczne ustawy o czystości i porządku. W istocie wszakże zmiany te mają głównie charakter porządkujący i uściślający, nie zmieniają natomiast koncepcji wypracowanej w latach 2001–2002. Należy jednak zauważyć, że ta nowelizacja została poprzedzona ostrymi polemikami najpierw przy wypracowywaniu koncepcji, następnie w Sejmie i Senacie. Resort środowiska dostrzegł wagę problemu w dokumencie „Koncepcja systemu gospodarki odpadami komunalnymi w Polsce” z listopada 2004 r. Zawarto w nim propozycje uzdrowienia sytuacji i uwzględnienia interesów gmin. Zasadniczo koncepcja zakładała możliwość przejęcia przez gminy wszystkich obowiązków związanych z odpadami komunalnymi (bez konieczności przeprowadzania referendum) przez budowę systemu odbioru odpadów opartego na zawieraniu umów z wybranymi w drodze przetargu przedsiębiorcami lub samodzielnej realizacji tych zadań, ale już bez konkurencji.

W kolejnej wersji projektu zmian, z marca 2005 r., zachowano możliwość przeprowadzenia referendum, ale dodatkowo przewidziano możliwość wydania uchwały o przejęciu obowiązków mieszkańców i ustanowienia tzw. podatku śmieciowego w trybie interwencyjnym, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w istniejącym systemie . Propozycje spotkały się ze sprzeciwem prywatnych firm zajmujących się wywozem śmieci . Zasadniczy spór co do koncepcji można w pewnym uproszczeniu sprowadzić do różnicy stanowisk między Krajową Izbą Gospodarki Odpadami, opowiadającą się za przejęciem wszystkim obowiązków w tym zakresie przez gminy , a Polską Izbą Gospodarki Odpadami, która optowała za pozostawieniem dotychczasowego systemu z przewagą elementów rynkowych . Sejm przychylił się do stanowiska drugiego, Senat próbował je zmienić w kierunku pierwszego, ale Sejm odrzucił najważniejsze poprawki Senatu. W konsekwencji został utrzymany dotychczasowy model konkurujących ze sobą przedsiębiorców, nie przyjęto daleko idącego pomysłu przejmowania przez gminy obowiązków w zakresie usuwania odpadów komunalnych bez konieczności przeprowadzania referendum, aczkolwiek w noweli z 29.07.2005 r. pozycja gmin została istotnie wzmocniona. Należy także zauważyć, że nader istotne znaczenie dla samej ustawy o czystości i porządku mają zmiany wprowadzone w ustawie o odpadach.

Dwunasta nowelizacja, dokonana ustawą z 29.07.2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. Nr 180, poz. 1495), ograniczyła się do dodania w art. 3 ust. 2 u.c.p.g. nowego punktu 6a nakazującego informowanie o zbieraniu na terenie gminy zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego.

Po tej dwunastej nowelizacji został ogłoszony tekst jednolity ustawy z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008).

Trzynasta nowelizacja, dokonana ustawą z 23.06.2006 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 144, poz. 1042), miała charakter porządkowy, usunięto rażący błąd w odesłaniu w art. 8 ust. 2 do art. 7 ust. 3 zamiast prawidłowo do art. 7 ust. 3a pkt 2.

Czternasta nowelizacja, dokonana ustawą z 21.11.2008 r. o zmianie ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 223, poz. 1464), nieznacznie zmieniła ust. 2 w art. 3 u.c.p.g.

Piętnasta nowelizacja, dokonana ustawą z 19.12.2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2009 r. Nr 18, poz. 97), poddała kontrolę wykonywaną zgodnie z przepisami ustawy o czystości i porządku generalnym regulacjom dotyczącym kontroli zawartym w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej.

Szesnasta nowelizacja, dokonana ustawą z 24.04.2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz.U. Nr 79, poz. 666), włączyła obowiązek zbierania zużytych baterii i akumulatorów w zakres obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Siedemnasta nowelizacja, dokonana ustawą z 23.01.2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753), zmieniła ust. 3 i 3a w art. 7 u.c.p.g.

Osiemnasta nowelizacja, dokonana ustawą z 20.11.2009 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 215, poz. 1664), w związku z likwidacją gminnych (i powiatowych) funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej zmieniła ust. 11 w art. 6 u.c.p.g., stanowiąc, że opłaty, o których mowa w art. 6 ust. 7, są dochodami nie gminnych funduszy ochrony środowiska i gospodarki wodnej, lecz budżetów gmin.

Dziewiętnasta nowelizacja, dokonana ustawą z 4.03.2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 47, poz. 278), dodała ust. 6a i 6b do art. 7 oraz ust. 5 do art. 8 u.c.p.g.

Dwudziesta nowelizacja, dokonana ustawą z 16.12.2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13), zmieniła ust. 3 w art. 5 dotyczący uprzątania i pozbywania się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z torowisk pojazdów szynowych.

Dwudziesta pierwsza nowelizacja, dokonana ustawą z 25.03.2011 r. o ograniczeniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców (Dz.U. Nr 106, poz. 622), w art. 8 u.c.p.g. zmieniła ust. 1a i dodała ust. 1b, dopuszczając zastąpienie zaświadczeń oświadczeniami.

Dwudziesta druga nowelizacja, dokonana ustawą z 1.07.2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 897), zasadniczo przemodelowała postępowanie z odpadami komunalnymi. W toku prac nad ustawą nowelizacyjną starły się ze sobą dwie koncepcje:

Ostatecznie zwyciężyła koncepcja pierwsza, ale odnotować trzeba, że w piśmiennictwie wyrażano także daleko idący sceptycyzm co do konieczności dokonywania rewolucyjnych zmian . Ustawa z 1.07.2011 r. zmieniła niemal wszystkie dotychczasowe przepisy ustawy o czystości i porządku (z wyjątkiem art. 8a, 10 i 14), dwa uchyliła (art. 8b i 9a) i dodała 52 nowe przepisy (art. 1a, 3a–3c, 6c–6r, 9b–9zf). Liczba artykułów ustawy o czystości i porządku z 14 w tekście pierwotnym i 16 w tekście jednolitym wzrosła do 66, czyli objętość ustawy zwiększyła się czterokrotnie. Ustawodawca dodał pięć nowych rozdziałów:

Jednocześnie ustawa z 1.07.2011 r. istotnie znowelizowała ustawę z 2001 r. o odpadach, wprowadzając do niej rozwiązania odpowiadające regulacjom ustawy o czystości i porządku.

Po opublikowaniu noweli z 1.07.2011 r. nastąpiły jeszcze trzy nowelizacje.

Dwudziesta trzecia nowelizacja została przeprowadzona ustawą z 29.07.2011 r. o zmianie ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 171, poz. 1016). Polegała na tym, że z przepisów art. 9b ust. 4 pkt 2 i art. 9c ust. 3 pkt 2 usunięto wzmianki, że numer NIP podaje się „o ile przedsiębiorca taki numer posiada”, gdyż w świetle ustawy z 29.07.2011 r. oczywiste jest, że musi posiadać.

Dwudziesta czwarta nowelizacja, przeprowadzona ustawą z 18.08.2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 224, poz. 1337), polegała na przestawieniu wyrazów w art. 9zd ust. 2 bez zmiany treści przepisu, co jako nowelizację należy ocenić krytycznie, ponieważ chodziło o sprostowanie oczywistej pomyłki pisarskiej.

Dwudziesta piąta nowelizacja, przeprowadzona ustawą z 16.09.2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 230, poz. 1373), zmieniła pkt 14 w art. 3 ust. 2, uznając za obowiązek gminy nie „organizowanie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami”, jak było w tekście znowelizowanym ustawą z 1.07.2011 r., lecz „zapobieganie bezdomności zwierząt”.

Nowy system wszedł w życie zasadniczo 1.01.2012 r. (wkrótce potem został ogłoszony drugi tekst jednolity ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w Dz.U. z 2012 r. poz. 391), ale niektóre przepisy weszły w życie 1.01.2013 r. i 1.07.2013 r., co w związku z regulacjami dotyczącymi planów i regulaminów pozwalało wtedy oceniać, że nowy system zacznie w pełni funkcjonować od połowy 2013 r.

Zmiany wprowadzone ustawą z 1.07.2011 r. określane są mianem rewolucyjnych , ale zakładano, że przepisy będą jeszcze nowelizowane, jeśli powstanie konieczność rozwiązania pojawiających się problemów. Inna rzecz, że owa rewolucja jest niekiedy oceniana jako niekonstytucyjna ze względu na brak precyzji, zbyt krótki okres vacatio legis, upośledzenie konsumenta, naruszenie ochrony praw nabytych i wprowadzenie wątpliwych konstytucyjnie regulacji karnych . Nowelizacja z 1.07.2011 r. nie była ostatnim słowem w dziedzinie postępowania z odpadami, w tym komunalnymi, czekało nas bowiem jeszcze wdrożenie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19.11.2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz. UE L 312 z 22.11.2008, s. 3, ze zm.). Takie wdrożenie miało nastąpić w nowej ustawie o odpadach, którą należało uchwalić do końca 2010 r.

Tekst jednolity ustawy ogłoszony w 2012 r. był czterokrotnie nowelizowany. Zachowując ciągłość numeracji, były to nowelizacje następujące:

Dwudziesta szósta nowelizacja, dokonana ustawą z 13.07.2012 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 951), ograniczyła się do innego określenia w art. 2 ust. 4 ministra zobowiązanego do określenia warunków wprowadzania nieczystości ciekłych do stacji zlewnych.

Dwudziesta siódma nowelizacja została przeprowadzona ustawą z 14.12.2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21), która z dwuletnim opóźnieniem została wydana, dostosowała przepisy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do nowej generalnej ustawy o odpadach. Nad tą nowelizacją trzeba zatrzymać się nieco dłużej, ponieważ wejście w życie zmian w art. 9q–9t zostało przepisem art. 253 pkt 2 u odp. (zawierającym m.in. art. 206 pkt 3 u.odp. nowelizujący właśnie art. 9q–9t u.c.p.g.) odroczone o trzy lata, czyli zmiany te miały zacząć obowiązywać dopiero 24.01.2016 r. Ale ustawą z 28.11.2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 87) zmieniono m.in. art. 253 pkt 2 u.odp., usuwając z niego art. 206 pkt 3 nowelizujący art. 9q–9t u.c.p.g. Pojawia się pytanie, kiedy wobec tego art. 206 pkt 3 u.odp. wszedł w życie. Czyżby (z mocą wsteczną) tak jak ustawa o odpadach, 23.01.2013 r.? Takie przypuszczenie jest wykluczone, skoro oczywiste jest, że w latach 2013 i 2014 obowiązywał tekst poprzedni. Trzeba zatem przyjąć, że zmiany wprowadzone w art. 9q–9t u.c.p.g. zaczęły obowiązywać wraz z wejściem w życie ustawy nowelizacyjnej z 28.11.2014 r., czyli 1.02.2015 r. Skoro art. 9q–9t u.c.p.g. dotyczą sprawozdań, praktycznie oznaczało to, że sprawozdania za rok 2014 miały być sporządzane według „starych” przepisów, ale sprawozdania i analizy za 2015 rok już na podstawie art. 9q–9t w brzmieniu nadanym im ustawą o odpadach.

Dwudziesta ósma nowelizacja, dokonana ustawą z 25.01.2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. poz. 228), wprowadziła dość istotne zmiany odnoszące się do określania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Dwudziesta dziewiąta nowelizacja została przeprowadzona ustawą z 13.06.2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi (Dz.U. poz. 888). Ograniczyła się do uchylenia art. 6p odnoszącego się do wydawania decyzji w sprawach zaległości w opłatach.

Po tej nowelizacji został ogłoszony trzeci już tekst jednolity ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – w Dz.U. z 2013 r. poz. 1399.

Trzydziesta nowelizacja, przeprowadzona ustawą z 28.11.2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 87), okazała się kolejną nowelizacją fundamentalną, jeśli zważyć, że tekst obejmuje 13 stron w Dzienniku Ustaw. Nowela nie tylko uwzględniła wyrok TK z 28.11.2013 r., K 17/12 (Dz.U. poz. 1593), stwierdzający niezgodność z Konstytucją RP:

zmieniając odnośne przepisy tak, aby były zgodne z Konstytucją RP, ale także wprowadziła istotne zmiany w wielu innych przepisach ustawy.

Trzydziesta pierwsza nowelizacja została przeprowadzona ustawą z 15.01.2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 122). W związku z wprowadzeniem w ustawie o odpadach instytucji ponadregionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (spalarni odpadów komunalnych) do art. 9e u.c.p.g. dodano ust. 1a dopuszczający przekazywanie zmieszanych odpadów komunalnych do takiej instalacji.

Trzydziesta druga nowelizacja została przeprowadzona ustawą z 25.06.2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1045). Zmiany wprowadzone tą ustawą dotyczyły jedynie przepisów o karach pieniężnych.

Trzydziesta trzecia nowelizacja została przeprowadzona ustawą z 10.07.2015 r. o administracji podatkowej (Dz.U. poz. 1269). Polegała na tym, że z dniem 1.01.2016 r. utracił moc ust. 3 w art. 6qa u.c.p.g.

Trzydziesta czwarta nowelizacja, przeprowadzona ustawą z 11.09.2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. poz. 1688), zmieniła art. 3, 9e, 9j, 9k, 9x i 9y.

Trzydziesta piąta nowelizacja, dokonana ustawą z 11.09.2015 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. poz. 1793), zmieniła ust. 4 w art. 6k, dając możliwość zwolnienia z opłat ubogich mieszkańców.

Po tej nowelizacji został ogłoszony czwarty tekst jednolity ustawy o czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r. poz. 250).

Trzydziesta szósta nowelizacja, przeprowadzona ustawą z 22.06.2016 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1020), zmieniła kilka przepisów w związku ze zmianami w prawie zamówień publicznych.

Bez znaczenia merytorycznego była trzydziesta siódma nowelizacja, dokonana ustawą z 7.07.2016 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1250), sprowadzająca się do nowego określenia ministra w art. 2 ust. 4.

Po tych dwóch nowelizacjach ogłoszono piąty tekst jednolity w Dz.U. z 2017 r. poz. 1289.

Trzydziesta ósma nowelizacja, przeprowadzona ustawą z 12.10.2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2056), dodała nowe art. 9nb, 9t i 9xaa oraz wprowadziła zmiany w art. 9zb, 9zc i 9zd.

Do zmiany nazwy usług związanych z turystyką w art. 6j ust. 3a sprowadzała się trzydziesta dziewiąta nowelizacja, dokonana ustawą z 24.11.2017 r. o imprezach turystycznych i powiązanych usługach turystycznych (Dz.U. poz. 2361).

W związku z utworzeniem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (BDO) pozostawała czterdziesta nowelizacja, wprowadzona ustawą z 24.11.2017 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2422), która dodała nowy ust. 7 do art. 9n i nowy ust. 4 do art. 9na.

Czterdziesta pierwsza nowelizacja, dokonana ustawą z 6.03.2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz.U. poz. 650), wprowadziła liczne zmiany w związku z uznaniem odbierania odpadów za działalność regulowaną. Po tej zmianie ogłoszono szósty tekst jednolity ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w Dz.U. z 2018 r. poz. 1454.

Bez większego znaczenia merytorycznego była czterdziesta druga nowelizacja, dokonana ustawą z 5.07.2018 r. o zarządzie sukcesyjnym przedsiębiorstwem osoby fizycznej (Dz.U. poz. 1629), która zmieniła jedynie art. 9cb.

W związku z ochroną danych osobowych pozostawała czterdziesta trzecia nowelizacja, dokonana ustawą z 21.02.2019 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27.04.2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.U. poz. 730), która jedynie zmieniła wzór deklaracji w art. 6n ust. 1 pkt 1.

Istotne zmiany w przepisach dotyczących sprawozdań i analiz wprowadziła czterdziesta czwarta nowelizacja, dokonana ustawą z 4.07.2019 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1403).

Niezwykle obszerna była czterdziesta piąta nowelizacja, przeprowadzona ustawą z 19.07.2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1579), która dotknęła podstawowych regulacji – przede wszystkim zniosła regionalizację postępowania z odpadami komunalnymi. Istotne zmiany nastąpiły także w przepisach o karach pieniężnych.

Zmiany okazały się tak doniosłe, że wkrótce po niej ogłoszony siódmy tekst jednolity ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w Dz.U. z 2019 r. poz. 2010.

Niewielkie zmiany w art. 6c ust. 2 i art. 6d ust. 4 wprowadziła czterdziesta szósta nowelizacja, dokonana ustawą z 11.09.2019 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. poz. 2020).

Czterdziesta siódma nowelizacja, przeprowadzona ustawą z 23.01.2020 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 150), zmieniła art. 9ta, dodała przepisy epizodyczne w rozdziale 2 oraz wprowadziła nowy art. 12a o sprawozdaniach za 2019 rok.

Żadnego znaczenia merytorycznego nie miała czterdziesta ósma nowelizacja, dokonana ustawą z 23.01.2020 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 284), sprowadzająca się do zastąpienia w licznych przepisach ministra właściwego do spraw środowiska ministrem właściwym do spraw klimatu.

W czasie pandemii pojawiała się czterdziesta dziewiąta nowelizacja, dokonana ustawą z 14.05.2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-Cov-2 (Dz.U. poz. 875), która zmieniła jedynie art. 12a. Po tej zmianie ogłoszono ósmy tekst jednolity ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w Dz.U. z 2020 r. poz. 1439.

Bez większego znaczenia merytorycznego była pięćdziesiąta nowelizacja dokonana ustawą z18.11.2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz.U. poz. 2320) zmieniająca ust. 3 w art. 6m i pkt 2 w art. 9ta ust. 1.

Pięćdziesiąta pierwsza nowelizacja, przeprowadzona ustawą 17.12.2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2361), przyniosła nowy art. 3aa wyznaczający poziom recyklingu i przygotowania do ponownego użycia na 2020 r. oraz liczne zmiany w przepisach dotyczących kontroli, sprawozdawczości i kar pieniężnych. Po tej zmianie został ogłoszony dziewiąty tekst jednolity ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w Dz.U. z 2021 r. poz. 888.

Niezwykle istotna była pięćdziesiąta druga nowelizacja, dokonana ustawą z 11.08.2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. poz. 1648). Jedną z najważniejszych zmian było umożliwienie indywidualnego rozliczania się z opłat za odpady komunalne.

Nieliczne zmiany wprowadziła pięćdziesiąta trzecia nowelizacja, przeprowadzona ustawą z 17.11.2021 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2151). Po pół roku został ogłoszony dziesiąty tekst jednolity ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w Dz.U. z 2022 r. poz. 1297.

Pięćdziesiąta czwarta nowelizacja, dokonana ustawą z 7.07.2022 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1549), wprowadziła liczne zmiany w przepisach dotyczących odbierania nieczystości ciekłych oraz m.in. nowe ust. 5aa i 5ab w art. 6 odnoszące się do kontroli – i w konsekwencji nowe wykroczenie w art. 10 ust. 2d.

Minimalne znaczenie miała pięćdziesiąta piąta nowelizacja, będąca następstwem ustawy z 5.08.2022 r. o zmianie ustawy o Rządowym Funduszu Rozwoju Dróg oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1768) i sprowadzająca się do zastąpienia pojęcia „chodników” pojęciem „dróg dla pieszych”. Wkrótce potem został ogłoszony jedenasty tekst jednolity o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w Dz.U. z 2022 r. poz. 2519.

Najnowsza zmiana została wprowadzona ustawą z 14.04.2023 r. o zmianie ustawy o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 877). Nie miała ona większego znaczenia. Zmiany zostały wprowadzone jedynie do art. 3b ust. 4 oraz art. 7 ust. 7.

Podsumowując, ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, licząca w wersji pierwotnej 14 artykułów, była 56 razy nowelizowana, po czym liczba artykułów w tekście jednolitym z 2022 r. sięgnęła 84, a byłaby większa, gdyby nie to, że 3 artykuły pominięto (art. 11, 12 i 13) i 9 artykułów wprowadzonych kolejnymi nowelizacjami uchylono (art. 3a, 6e, 6g, 6p, 8b, 9a, 9f, 9l i 9t). W efekcie mamy 11 artykułów pojedynczych, pozostałe oznaczone dodatkowymi literami, w tym 2 z nich – trzema (art. 9taa i art. 9xaa), 21 – dwiema i pozostałe 50 – jedną. Jeśli dodać do tego ustępy oznaczone dodatkowymi literami, czasem dwiema, obraz od strony techniki legislacyjnej rysuje się jako skandaliczny. Dodanie artykułów oznaczonych literami, nierzadko podwójnie, a nawet potrójnie, dodanie podobnie oznaczonych ustępów, niewątpliwie utrudnia posługiwanie się ustawą. Zaraz po wejściu w życie nowelizacji z 1.07.2011 r., która zapoczątkowała to szaleństwo polegające na dodawaniu liter, taką numerację zasadnie nazwano absurdalną, nawet gdyby ją uznać za zgodną z zasadami techniki prawodawczej , chociaż nie można jej za taką uznać. Przepis § 84 Zasad techniki prawodawczej, stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), jest jasny i nie wywołuje większych wątpliwości. Oto jego treść:

§ 84. Jeżeli zmiany wprowadzane w ustawie miałyby być liczne albo miałyby naruszać konstrukcję lub spójność ustawy albo gdy ustawa była już poprzednio wielokrotnie nowelizowana, opracowuje się projekt nowej ustawy.

Już w 2011 r. należało – zgodnie z § 84 Zasad techniki prawodawczej – przygotować projekt nowej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z niepojętych przyczyn autorzy „rewolucji śmieciowej” na to się nie zdecydowali. Była okazja, aby to uchybienie naprawić podczas przygotowywania kolejnej fundamentalnej nowelizacji, przeprowadzonej ustawą z 28.11.2014 r., ale znowu poprzestano na zmianie nieczytelnego już tekstu ustawy. Obowiązujący tekst po kolejnych, w tym także kilku fundamentalnych, nowelizacjach jest jeszcze bardziej nieczytelny, a podwójne i potrójne oznaczenia literowe znacznie utrudniają zrozumienie i stosowanie ustawy. To, co się stało w latach 2011–2022, jest jawnie sprzeczne z Zasadami techniki prawodawczej; komentatorzy ustawy nie mogą udawać, że tego nie widzą. Zignorowanie Zasad techniki prawodawczej nie stanowi formalnej przesłanki kwestionowania mocy obowiązującej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu ustalonym pięćdziesięcioma pięcioma nowelizacjami, ale ostre słowa krytyki niewątpliwie ustawodawcy się należą.

1. Dokładne wyznaczenie miejsca ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie jest kwestią aż tak oczywistą, jak mogłoby się na pierwszy rzut oka wydawać, wchodzą bowiem w rachubę dwa rozwiązania: pierwsze, że ustawa ta jest częścią dającego się wyróżnić prawa gospodarki komunalnej; drugie, że jest ona częścią prawa ochrony środowiska.

Samo pojęcie gospodarki komunalnej nie ma ustalonego raz na zawsze znaczenia. Jak wskazywano w dawnej nauce prawa administracyjnego, trudności w jej określeniu wynikają stąd, że w różnych okresach zakres tej gospodarki był rozumiany rozmaicie . W nowszej doktrynie, powstałej jeszcze przed ustawą z 1996 r. o gospodarce komunalnej, przyjmowano, że ogólnie mówiąc, gospodarka komunalna dotyczy zaspokajania potrzeb ludności wynikających ze wspólnego zamieszkiwania określonego miejsca .

Przepis art. 1 ustawy z 20.12.1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r. poz. 679) stanowi:

Art. 1. 1. Ustawa określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, podlegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.

2. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Według komentatorów sformułowanie „w szczególności” wskazuje, że zakres gospodarki komunalnej określają zadania własne jednostek samorządu terytorialnego (ust. 1), a istotą gospodarki komunalnej jest realizacja celów o charakterze użyteczności publicznej (ust. 2). W myśl zatem przepisu art. 1 u.g.k. zasadniczym celem gospodarki komunalnej, jako działalności polegającej na wykonywaniu przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych, jest zaspokajanie potrzeb wspólnoty w sferze użyteczności publicznej .

Z pojęciem prawa gospodarki komunalnej wiąże się kategoria działalności komunalnej. Obszerną analizę pojęcia działalności komunalnej przeprowadził TK w uchwale w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 85 i 87 u.s.g. Wprawdzie w dzisiejszym stanie prawnym Trybunał nie ma kompetencji do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw, ale poglądy wyrażone w tamtej uchwale stanowią cenny materiał, przydatny przy interpretowaniu przepisów prawnych. W uzasadnieniu uchwały TK przeprowadził wykładnię językową (semantyczną) zwrotu „działalność komunalna”, zmierzając w szczególności do wyjaśnienia znaczenia przymiotnika „komunalna”. Wskazał, że w języku polskim przymiotnik ten może mieć różne znaczenia:

W języku prawnym – a w szczególności w terminologii ustawy o samorządzie gminnym – różnice między znaczeniami wymienionymi w pkt 2 i 3 w ówczesnym stanie prawnym zacierały się, ponieważ przewidywał on jeden stopień samorządu terytorialnego jako samorządu gminy i nie dzielił gmin na wiejskie i miejskie. Dlatego w przepisach ustawy o samorządzie terytorialnym (obecnie gminnym) w ówczesnym brzmieniu „komunalny” oznaczał najczęściej „gminny”, a zatem – samorządowy, przynależny do samorządu terytorialnego.

Ta bardzo szeroka, podmiotowa definicja działalności komunalnej nie dawała rozwiązania pozwalającego na wystarczająco przekonywające umiejscowienie spraw czystości i porządku w systemie prawnym. Można było, jak to czynili autorzy podręczników, wskazywać, że mówiąc o prawie gospodarki komunalnej, trzeba mieć na uwadze przepisy regulujące następujące dziedziny względnie rodzaje działalności:

Można przeto utrzymywać, że istnieje coś takiego, jak prawo gospodarki komunalnej, którego trzon stanowią – obok generalnej ustawy o gospodarce komunalnej – także ustawy o zaopatrzeniu w wodę i ściekach oraz właśnie komentowana ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

2. Niemniej jednak zarówno zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, jak i utrzymanie czystości i porządku wchodzą, przynajmniej prima facie, w zakres prawa ochrony środowiska, któremu to pojęciu należy w tym miejscu poświęcić nieco uwagi.

Charakterystyczne dla polskiej koncepcji prawa ochrony środowiska jest to, że jego źródeł należy dopatrywać się przede wszystkim w prawie ochrony przyrody. Samo pojęcie ochrony środowiska weszło do obiegu językowego, a następnie prawnego na przełomie lat 60. i 70. XX w. Twórcą pojęcia „środowisko naturalne” jako kategorii prawnej (stosowanej w aktach prawnych) i prawniczej (stosowanej w nauce prawa) w polskiej doktrynie był Wacław Brzeziński, który w połowie lat 70. ubiegłego stulecia zaproponował, aby przez naturalne środowisko człowieka rozumieć ogół elementów naturalnych, tzn. elementów stworzonych przez naturę, ale w większym lub mniejszym stopniu przekształconych przez gospodarczą działalność człowieka, składających się w danym miejscu i czasie na warunki życia ludzkiego . Brzeziński akcentował, że przymiotnik „naturalne” dodawany do rzeczownika „środowisko” nie oznacza środowiska nietkniętego przez człowieka, takiego bowiem praktycznie już nie ma, ponieważ każde środowisko jest w jakimś stopniu przez człowieka przekształcone. Przymiotnik ten oznacza jedynie to, że nie chodzi o środowisko od podstaw stworzone przez człowieka za pomocą współczesnej techniki, np. mieszkania, zakłady pracy, urządzenia komunikacji publicznej, które są przedmiotem regulacji innych dziedzin prawa, m.in. prawa pracy, jeśli chodzi o tzw. środowisko pracy. Można mieć poważne wątpliwości, czy w tej koncepcji mieściłoby się zagadnienie utrzymania czystości i porządku, czy raczej nie należałoby mówić o czymś w rodzaju „prawa sanitarnego” regulującego te zagadnienia. Zresztą sam Brzeziński w powoływanej pracy w ogóle nie sięgał do obowiązującej wówczas ustawy z 1959 r. o utrzymaniu czystości i porządku w miastach i osiedlach, wyraźnie pozostawiając ją poza ramami prawa ochrony środowiska.

Koncepcja Brzezińskiego znalazła wyraz w Konstytucji PRL z 1952 r., do której nowelą z 10.02.1976 r. wprowadzono dwa przepisy odnoszące się wprost do środowiska naturalnego:

Po nowelizacji konstytucji rozpoczęły się prace nad generalną regulacją prawną ochrony środowiska. Zostały one sfinalizowane uchwaleniem 31.01.1980 r. ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. W brzmieniu pierwotnym (Dz.U. Nr 3, poz. 6) definiowała ona środowisko jako ogół elementów przyrodniczych, w szczególności powierzchnię ziemi łącznie z glebą, kopalin, wody, powietrze atmosferyczne, świat roślinny i zwierzęcy, a także krajobraz, znajdujących się zarówno w stanie naturalnym, jak też przekształconych w wyniku działalności człowieka (art. 1 ust. 2). Stosownie do art. 2 ust. 1 ochrona środowiska polegała na działaniu lub zaniechaniu umożliwiającym zachowanie bądź przywrócenie równowagi przyrodniczej koniecznej do osiągnięcia celu, o którym mowa była w art. 1 ust. 1 (tj. zapewnienia współczesnemu i przyszłym pokoleniom korzystnych warunków życia oraz realizacji prawa do korzystania z zasobów środowiska i zachowania jego wartości). Ochrona ta miała się wyrażać w szczególności w:

W opinii Leona Łustacza, jednego z twórców ustawy, określała ona wszystkie zasady ochrony i racjonalnego kształtowania środowiska, zarówno takie, które są wspólne dla wszystkich jego komponentów, jak i takie, które dotyczą tylko komponentów poszczególnych. Jednocześnie zasady te nie mogą wyczerpywać całokształtu rozległej regulacji prawnej, której przedmiotem jest środowisko jako całość i jego komponenty. Stąd ustawa nie tylko nie wyklucza, ale wręcz zakłada możliwość regulacji bardziej szczegółowej, nie tylko jednak w przepisach wykonawczych do niej samej, lecz również w aktach normatywnych niepozostających z nią w tego rodzaju stosunkach, przy czym nic nie stoi na przeszkodzie, by były to akty nawet o charakterze ustaw . W konsekwencji ustawa z 1980 r. nie uchyliła cząstkowych regulacji ustawowych odnoszących się do zagadnień niewątpliwie wchodzących w ramy ochrony środowiska w jej rozumieniu, takich jak ustawa o ochronie przyrody z 1949 r., ustawy leśne z lat 1949 i 1973, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1971 r., Prawo wodne z 1974 r., Prawo górnicze z 1953 r., ustawa łowiecka z 1959 r., ustawa o rybołówstwie z 1932 r. czy ustawa o rybołówstwie morskim z 1963 r. Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska uchyliła jedynie trzy ustawy:

Dlaczego te trzy ustawy zostały uchylone? Odpowiedź jest prosta – ponieważ materie nimi objęte zostały uregulowane w całości w samej ustawie o ochronie i kształtowaniu środowiska, która miała niejednolity charakter prawny, w pewnych fragmentach jedynie ogólny (wody, grunty, kopaliny, rośliny, zwierzęta), w innych zaś szczegółowy (powietrze atmosferyczne i właśnie odpady).

Inna rzecz, że cała niezwykle skomplikowana problematyka odpadów zmieściła się w zaledwie sześciu przepisach (art. 53–58) rozdziału 8 „Ochrona środowiska przed odpadami i innymi zanieczyszczeniami” działu II „Podstawowe kierunki ochrony środowiska” ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Do tego dochodziły wprawdzie przepisy definicyjne, przepisy o opłatach i karach pieniężnych oraz przepisy karne dotyczące także odpadów, niemniej jednak regulacje materialne to tylko te sześć artykułów. Ich układ wewnętrzny był taki, że art. 53–55 odnosiły się do odpadów zwanych zwykle przemysłowymi (przed 1980 r. przepisów rangi ustawowej dotyczących tych odpadów nie było w ogóle), a art. 56–57 do czystości i porządku, w tym odpadów „komunalnych” (ostatni art. 58 zawierał delegacje do wydania przepisów wykonawczych). Okazało się, że cała ustawa z 1959 r. o utrzymaniu czystości i porządku została zastąpiona dwoma artykułami ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Ustawodawca wyobrażał sobie, że resztę „załatwi” przepisami wykonawczymi do ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, co się zresztą stało. Dziś z perspektywy kilkudziesięciu lat możemy nader krytycznie oceniać koncepcję legislacyjną przyjętą u progu lat 80. ubiegłego stulecia, ale takie były realia tamtego czasu.

W każdym razie uchylenie ustawy z 1959 r. o utrzymaniu czystości i porządku w miastach i osiedlach, z zastąpieniem jej postanowień dwoma przepisami (art. 56 i 57) ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, dowodnie świadczyło o tym, że ustawodawca włączył problematykę utrzymania czystości i porządku (w niej przede wszystkim postępowanie z odpadami komunalnymi) do ochrony środowiska.

3. Z biegiem lat obowiązywania ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska stawało się coraz bardziej jasne, że jej niezwykle lakoniczne przepisy dotyczące odpadów nie odpowiadają istniejącym potrzebom. Doszła do głosu tendencja, obserwowana zresztą nie tylko w Polsce, że specyfika zagrożeń, jakie niesie ze sobą istnienie zjawiska powstawania odpadów, skłania współcześnie wszystkich ustawodawców do wyodrębnienia tych zagadnień z ogólnej regulacji dotyczącej ochrony środowiska, co jest często podkreślane uchwaleniem odrębnych aktów prawnych, choć nie zmienia to istoty owej regulacji. Wyodrębnienie takie ma przede wszystkim charakter materialnoprawny .

W Polsce ta tendencja została zrealizowana w drugiej połowie lat 90. ubiegłego wieku, kiedy w odstępie niecałego roku zostały uchwalone – w okresie obowiązywania ustawy z 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska – dwie ustawy:

Rzecz interesująca, że były one przygotowywane nieco inaczej – projekt pierwszej powstał w Ministerstwie Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, drugiej zaś w Ministerstwie Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Mogło powstać wrażenie, że problematyka czystości i porządku została odróżniona od problematyki odpadów. Trudno jednak sugerować się tym, że obiema ustawami zajmowały się różne ministerstwa. Polskiemu systemowi prawnemu obce jest pojęcie ustaw resortowych. Każda ustawa wchodzi w skład jednolitego systemu prawnego i najzupełniej obojętne jest, jaki resort przygotowywał taką czy inną ustawę. Jednakże intencja wyłączenia problematyki czystości i porządku w gminach z kompleksu przepisów dotyczących ochrony środowiska była w pracach legislacyjnych widoczna. Z tym koresponduje stanowisko autorów poradnika napisanego już na gruncie ustawy z 13.09.1996 r., którzy uważają, że utrzymanie czystości i porządku w gminach jako dział gospodarki komunalnej jest domeną działalności samorządu terytorialnego. Podstawowym celem w tej dziedzinie nie jest ochrona środowiska, mimo że utrzymanie czystości i porządku powinno odbywać się z zachowaniem wszelkich zasad takiej ochrony, lecz zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnot gminnych w tym zakresie .

Charakterystyczne stanowisko zajął ustawodawca w ustawie z 1997 r. o odpadach, której art. 19 miał brzmienie następujące:

Art. 19. 1. Gmina realizuje zadania związane z racjonalnym gospodarowaniem odpadami komunalnymi według zasad określonych w przepisach o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

2. Zadania gmin związane z ochroną środowiska przed odpadami innymi niż komunalne określają przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy niniejszej ustawy.

3. Gmina realizuje zadania związane z racjonalnym gospodarowaniem odpadami komunalnymi według przyjętego przez radę gminy programu ochrony środowiska w gminie.

Analiza trzech ustępów tego przepisu mogła prowadzić do nieco odmiennych konkluzji. Mianowicie z zestawienia ust. 1 i 2 można było wnioskować, że z punktu widzenia gminy ustawodawca ściśle rozróżnił:

Ale już ust. 3 tego przepisu prowadził do odmiennego wniosku, skoro gospodarowanie odpadami komunalnymi miało być prowadzone według gminnego programu ochrony środowiska.

Nie można wszakże przeoczyć, że stosowalność tak istotnych instrumentów prawnych w postępowaniu z odpadami, jakimi były opłaty i kary pieniężne, została wyłączona w odniesieniu właśnie do odpadów komunalnych (art. 25 pierwszej ustawy o odpadach).

Mimo to autor odpowiedniej części komentarza do ustawy z 1997 r. o odpadach uznał ustawę o odpadach oraz ustawę o czystości i porządku za części jednego systemu regulującego zagadnienia gospodarowania odpadami . Komentując po raz pierwszy ustawę o czystości i porządku, współautor naszego opracowania doszedł do wniosku, że stosunek wzajemny prawa gospodarki komunalnej i prawa ochrony środowiska można przedstawić jako dwa przecinające się koła. W polu wspólnym znajdą się takie zagadnienia, jak ochrona zieleni miejskiej i zadrzewień, sprawy kanalizacji, ścieków i odpadów komunalnych. Oznacza to, że problematyka utrzymania czystości i porządku w gminach należy jednocześnie do prawa gospodarki komunalnej i prawa ochrony środowiska .

4. Kolejna zasadnicza zmiana systemu prawnego nastąpiła 1.10.2001 r., kiedy jednocześnie weszły w życie uchwalone 27.04.2001 r.:

Pierwsza w nich ma charakter generalny i zgodnie z jej art. 1 w brzmieniu pierwotnym określała zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów, z uwzględnieniem wymagań zrównoważonego rozwoju, a w szczególności:

Ustawą z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst pierwotny Dz.U. Nr 199, poz. 1227, Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.) punkty 2 i 3 w art. 1 p.o.ś. zostały uchylone w związku z przejęciem tych regulacji przez ustawę z 3.10.2008 r.

Samo środowisko ustawa – Prawo ochrony środowiska w brzmieniu pierwotnym zdefiniowała jako ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, zwierzęta i rośliny, krajobraz oraz klimat (art. 3 pkt 39); w brzmieniu obowiązującym definicja głosi, że środowiskiem jest ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnia ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, w także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Ustawa przez ochronę środowiska w art. 3 pkt 13 nakazała rozumieć podjęcie lub zaniechanie działań umożliwiające zachowanie lub przywrócenie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na:

5. Od wejścia w życie tych ustaw można już mówić o odrębnym fragmencie prawa ochrony środowiska, który zasadnie można nazwać prawem o odpadach, składającym się wtedy z następujących najważniejszych przepisów rangi ustawowej:

Ten stan prawny zmienił się w latach 2013–2023 w ten sposób, że:

Są to najważniejsze przepisy ustawowe dotyczące odpadów, ale i one tej problematyki nie wyczerpują. Zagadnienia postępowania z odpadami występują także w takich ustawach, jak ustawa z 9.06.2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2023 r. poz. 633), ustawa z 16.03.1995 r. o zapobieganiu zanieczyszczaniu morza przez statki (Dz.U. z 2020 r. poz. 1955 ze zm.), ustawa z 19.06.1997 r. o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest (Dz.U. z 2020 r. poz. 1680 ze zm.), ustawa z 29.11.2000 r. – Prawo atomowe (Dz.U. z 2021 r. poz. 1941 ze zm.), ustawa z 11.03.2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2020 r. poz. 1421 ze zm.), a w pewnym zakresie także ustawa z 15.05.2015 r. o substancjach zubożających warstwę ozonową oraz o niektórych fluorowanych gazach cieplarnianych (Dz.U. z 2020 r. poz. 2065) czy też ustawa z 19.07.2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (Dz.U. z 2020 r. poz. 1645).

Komentowana ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wpisuje się w ten system regulacji postępowania z odpadami, ponieważ głównym przedmiotem jej regulacji są odpady komunalne będące odpadami „w ogóle”, a także nieczystości płynne traktowane czasowo (dopóki nie zostaną odebrane z nieruchomości) jak odpady. Szczególnie dobitnym potwierdzeniem tej tezy były dwie zmiany dokonane ustawą nowelizacyjną z 1.07.2011 r.:

Merytorycznie wszakże nie zmieniło się nic, nadal definicję odpadów komunalnych zawiera ustawa o odpadach, ale to, że stosuje się ją na gruncie ustawy o czystości i porządku, wynika już z art. 1a tej ostatniej, wobec czego pkt 2 w jej art. 2 ust. 1 stał się zbędny.

6. W obowiązującym stanie prawnym przynależność ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach do dziedziny prawa ochrony środowiska nie budzi najmniejszej wątpliwości, co wszakże nie oznacza, że wszystkie jej regulacje można do tej teoretycznie wyodrębnianej dziedziny (a nie gałęzi) prawa zaliczać. Wyodrębnienie „prawa gospodarki komunalnej” ma znaczenie czysto konwencjonalne, podobnie zresztą jest w odniesieniu do „prawa ochrony środowiska”. Nie widzimy przeszkód, aby pewne przepisy zaliczać i do jednej, i do drugiej dziedziny prawa, zwłaszcza że wyodrębnianie „prawa gospodarki komunalnej” z jednej strony i „prawa ochrony środowiska” z drugiej przebiega na nieco innych płaszczyznach.

Na prawo ochrony środowiska składają się bardzo liczne przepisy ustaw, aktów wykonawczych i umów międzynarodowych. Które z nich należy zaliczyć do prawa ochrony środowiska, jest kwestią w pewnym przynajmniej stopniu zależną od poglądów teoretycznych tego czy innego autora. Spośród różnych klasyfikacji przepisów składających się na prawo ochrony środowiska jako wyodrębniającej się dziedziny (bo chyba jeszcze nie gałęzi) prawa szczególnie przekonywające jest zaproponowane przez Jerzego Sommera wyróżnienie pięciu kierunków regulacji prawnej:

Przepisy dotyczące odpadów mieszczą się w pierwszym kierunku regulacji, tj. w prawie emisyjnym. Należy podkreślić, że nie chodzi tylko o przepisy ustawy o odpadach, lecz także o przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jeszcze przed nowelizacją z 1.07.2011 r. w doktrynie przedstawiono trafną tezę, że odpady komunalne są przede wszystkim odpadami, a ustawa o odpadach nie dotyczy ich tylko wtedy, gdy wyraźnie tak stanowi . Jeżeli zatem ustawa o odpadach nie wyłącza swej stosowalności do odpadów komunalnych, to także odpady komunalne podlegają jej postanowieniom. Po noweli z 1.07.2011 r. jest to już najzupełniej oczywiste.

Szczególnie znamienne są kolejne nowelizacje art. 7 u.c.p.g., stawiające wymaganie uzyskania, nazwijmy to tak, „zezwolenia na odpady komunalne”. Przed nowelizacją z 1.07.2011 r. dało się wyróżnić trzy zasadnicze etapy:

Zauważyć wypada, że definicja „gospodarowania odpadami”, zamieszczona w art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy z 2001 r. o odpadach, obejmowała cztery operacje: zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie (w tym również nadzór nad takimi działaniami oraz nad miejscami unieszkodliwiania odpadów). Ustawa z 2001 r. o odpadach w brzmieniu pierwotnym rozdzieliła regulacje dotyczące zezwoleń na te cztery operacje na dwie pary:

Ostatnie ustępy w obu tych artykułach miały następujące brzmienie:

Art. 26. (...) 9. Przepisów ust. 1–8 nie stosuje się do odpadów komunalnych.

Art. 28. (...) 8. Przepisów ust. 1–7 nie stosuje się do odpadów komunalnych.

W ówczesnym stanie prawnym można było bronić poglądu, że dla odpadów komunalnych ustawodawca utrzymał odrębny reżim zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania, różny od reżimu dotyczącego odpadów innych niż komunalne; pierwszy opierał się na ustawie o czystości i porządku, drugi na ustawie o odpadach. Dopiero po wejściu w życie ustawy nowelizacyjnej z 19.12.2002 r. nastąpiła zmiana: ust. 9 w art. 26 został uchylony, a ust. 8 w art. 28 został zastąpiony tekstem następującym:

Art. 28. (...) 8. Nie wymaga zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów zbieranie odpadów komunalnych, wytwarzanych na terenie nieruchomości, przez władającego tą nieruchomością.

Nawiasem mówiąc, przepis ten był najzupełniej zbędny. Nic by się nie stało, gdyby ust. 8 w art. 28 został po prostu uchylony, tak jak został uchylony ust. 9 w art. 26. Wymaganie od władającego nieruchomością zezwolenia na zbieranie odpadów komunalnych wytwarzanych na nieruchomości, którą włada, byłoby jawną niedorzecznością, nawet gdyby nie było ust. 8 w art. 28 w brzmieniu nadanym nowelą z 2002 r., a to dlatego, że zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych jest obowiązkiem właściciela nieruchomości ustanowionym wprost w art. 5 ust. 1 pkt 3 u.c.p.g.

Tak czy inaczej – dopiero z momentem wejścia w życie ustawy z 19.12.2002 r. została zrealizowana zasadnicza idea nowej regulacji, że odpady komunalne są przede wszystkim odpadami. Z momentem odebrania ich od właściciela nieruchomości (na takie odbieranie było potrzebne zezwolenie przewidziane w ustawie o czystości i porządku) dalej podlegają już one wyłącznie reżimowi ustawy o odpadach. Należy dodać, że nowelizacja z 1.07.2011 r. zniosła wymóg uzyskania zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych.

Idea włączenia postępowania z odpadami komunalnymi do postępowania z odpadami „w ogóle” znalazła dobitne potwierdzenie w dwóch regulacjach ustawy nowelizacyjnej z 29.07.2005 r.:

7. Po zastąpieniu ustawy o odpadach z 2001 r. obowiązującą ustawą z 14.12.2012 r. o odpadach pojawił się problem relacji między trzema ustawami: Prawem ochrony środowiska, ustawą o odpadach i ustawą o czystości i porządku. Przyczyną powstałych wątpliwości jest to, że ustawa o odpadach z 2012 r. nie zawiera odpowiednika art. 1 ust. 2 ustawy o odpadach z 2001 r., który stanowił, że jej przepisy nie naruszają postanowień działu II w tytule I ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Dział ten, zatytułowany „Definicje i zasady ogólne”, składa się – po nowelizacji ustawą z 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – z ośmiu artykułów (art. 3–8 i 12), spośród których:

Jeżeli te regulacje miały się stosować do odpadów „w ogóle”, to tym samym miały się stosować – w takim zakresie, w jakim dawały się zastosować – do odpadów komunalnych właśnie dlatego, że odpady komunalne są odpadami.

Pominięcie regulacji odpowiadającej przepisowi art. 1 ust. 2 ustawy z 2001 r. o odpadach w tekście obowiązującej ustawy z 2012 r. o odpadach zostało w piśmiennictwie ocenione negatywnie zarówno z punktu widzenia systemowego (określania nieformalnej hierarchii aktów prawnych w zakresie ochrony środowiska), jak i formalnego (niemożność jednoznacznego i bezpośredniego zastosowania licznych definicji znajdujących się w Prawie ochrony środowiska do siatki pojęciowej stosowanej na gruncie ustawy o odpadach) .

Nie sądzimy, aby wątpliwości te były do końca trafne. Mamy na uwadze sformułowany przez teoretyków prawa pogląd, że definicje sformułowane w ustawie uważanej w jakiejś dziedzinie za podstawową wiążą również w obszarze tekstu pozostałych ustaw z tej dziedziny . Z taką sytuacją mamy do czynienia w ochronie środowiska. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że w obszarze ochrony środowiska ustawą podstawową jest ustawa – Prawo ochrony środowiska. Jeżeli tak, to definicje w niej sformułowane są wiążące także przy stosowaniu ustawy o odpadach, nawet jeżeli nie zawiera ona wyraźnego odesłania do tej ustawy podstawowej.

8. Zatrzymamy się jeszcze nad kwestią zasad prawa. Sama ustawa o czystości i porządku w gminach nie formułuje wprost żadnych zasad. Nie musi, gdyż trzeba konsekwentnie przyjąć, że skoro odpady komunalne są przede wszystkim odpadami, to zasadami formułowanymi w ustawie o odpadach należy kierować się także w postępowaniu z odpadami komunalnymi.

Sama ustawa o odpadach zawiera dział II „Zasady ogólne gospodarki odpadami” złożony z art. 16–33 podzielonych na 12 rozdziałów. Zdaniem Zbigniewa Bukowskiego jedynie normy zawarte w trzech z 12 rozdziałów (chodzi o rozdziały 1, 3 i 5) mają charakter zasad ogólnych .

Treść rozdziału 1 wyczerpuje się w jednym art. 16, który stanowi:

Art. 16. Gospodarkę odpadami należy prowadzić w sposób zapewniający ochronę życia i zdrowia ludzi oraz środowiska, w szczególności gospodarka odpadami nie może:

1) powodować zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt;

2) powodować uciążliwości przez hałas lub zapach;

3) wywoływać niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu, w tym kulturowym i przyrodniczym.

Obowiązywanie tej zasady, którą można by nazwać zasadą eliminowania zagrożeń, uciążliwości i innych niekorzystnych dla środowiska skutków, w odniesieniu do postępowania z odpadami komunalnymi nie wywołuje żadnych wątpliwości.

Rozdział 3 działu II ustawy o odpadach nosi tytuł „Zasada bliskości”. Jej istota zawiera się w regulacji art. 20 ust. 1, według której odpady, z uwzględnieniem hierarchii sposobów postępowania z odpadami, w pierwszej kolejności poddaje się przetwarzaniu w miejscu ich powstania. Sformułowana w art. 20 zasada bliskości dotyczy wszelkich odpadów, w tym niegdyś zwłaszcza odpadów komunalnych, czemu ustawodawca dał wyraz w art. 20 ust. 7–11. Te ustępy zostały uchylone nowelizacją z 19.07.2019 r. wraz ze zniesieniem regionalizacji w zakresie postępowania z odpadami komunalnymi.

Na tle zarówno ustawy o odpadach, jak i ustawy o czystości i porządku, daje się łatwo sformułować zasada planowości.

Rozdział 5 działu II ustawy o odpadach nosi tytuł „Koszty gospodarowania odpadami”. Wyczerpuje się w jednym przepisie art. 22, według którego koszty gospodarowania odpadami są ponoszone przez pierwotnego wytwórcę odpadów lub przez obecnego lub poprzedniego posiadacza odpadów. W przypadkach określonych w przepisach odrębnych koszty gospodarowania odpadami ponosi określony w tych przepisach wprowadzający produkty do obrotu na terytorium kraju.

Jak zauważa komentatorka, w art. 22 zdanie pierwsze została ujęta jedna z najważniejszych zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, jaką jest zasada „zanieczyszczający płaci” (art. 7 p.o.ś.), w interpretacji odnoszącej się do gospodarki odpadami. Natomiast art. 22 zdanie drugie to jedynie nawiązanie do koncepcji „rozszerzonej odpowiedzialności producenta” sformułowanej w dotyczącej odpadów dyrektywie unijnej . Sam art. 22 został znacznie rozbudowany, a konstrukcja rozszerzonej odpowiedzialności producenta została ujęta w nowym art. 22a u.odp.

W odniesieniu do odpadów komunalnych zasadę „zanieczyszczający płaci” realizuje opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Analizując przepisy samej ustawy o czystości i porządku, można z łatwością sformułować na ich tle co najmniej trzy zasady ogólne:

9. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach była krótkim aktem prawnym; w tekście pierwotnym liczyła zaledwie 14 artykułów, w tekście jednolitym z 2005 r., po dodaniu art. 6a, 6b, 8a, 8b i 9a i pominięciu art. 11–13, ich liczba wzrosła do 16. Ta zwięzłość ustawy nie powinna była jednak mylić, w istocie bowiem była ona (i jest) w swoisty sposób uzupełniana przepisami ustawy o odpadach, a ponadto przepisami ustaw, których stosowanie jest bezwzględnie konieczne w postępowaniu z odpadami komunalnymi, a mamy tu na uwadze przede wszystkim ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawo budowlane, a także ustawę o ocenach oddziaływania.

Zwięzłość ustawy o czystości i porządku skończyła się wraz z wejściem w życie nowelizacji z 1.07.2011 r., która do jej tekstu dodała 52 nowe artykuły (art. 1a, 3a–3c, 6c–6s, 9b–9zf), co po uchyleniu art. 8b i 9a dawało liczbę 66 artykułów w ustawie o czystości i porządku, niewiele mniejszą od podstawowej wtedy ustawy z 2001 r. o odpadach. Kolejne nowelizacje doprowadziły do liczby 77 artykułów w tekście jednolitym z 2013 r. Jak już była o tym mowa, liczba artykułów w aktualnym tekście jednolitym wzrosła do 84.

Zresztą niebywały rozrost przepisów dotyczących niektórych rodzajów odpadów jest prawidłowością. Wystarczy przywołać dwa przykłady:

Konkludując, pozycja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest w naszym systemie prawnym dość szczególna, ponieważ ustawa ta z jednej strony wchodzi w system prawa o odpadach, a tym samym prawa ochrony środowiska, co nakazuje uwzględnianie postanowień zarówno ustawy o odpadach, jak i Prawa ochrony środowiska przy stosowaniu jej przepisów, z drugiej zaś wykazuje rozliczne związki z innymi przepisami, jak chociażby z ustawą o ochronie zwierząt czy ustawą o ochronie przyrody w kwestiach dotyczących zieleni.

10. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że trzonem regulacji ustawy o czystości i porządku jest postępowanie z odpadami komunalnymi oraz z nieczystościami ciekłymi, których status prawny jest zbliżony do odpadów komunalnych (szerzej w tej kwestii zob. uwagi do art. 1 komentowanej ustawy). W tym sensie przynależność przepisów ustawy o czystości i porządku do prawa ochrony środowiska nie powinna budzić żadnych wątpliwości. Ale przecież na tym treść ustawy o czystości i porządku się nie wyczerpuje. Ustawa wspomina, że gminy zapobiegają bezdomności zwierząt (art. 3 ust. 2 pkt 14), aczkolwiek z dodatkiem, że następuje to „na zasadach określonych w przepisach o ochronie zwierząt”, a rada gminy wydaje przepisy gminne (zwane regulaminem) dotyczące m.in. obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe (art. 4 ust. 2 pkt 6), wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na niektórych terenach (art. 4 ust. 2 pkt 7) czy też deratyzacji (art. 4 ust. 2 pkt 8). Przepisów tych nie da się bez wahania zaliczyć do ochrony środowiska. Przynależność przepisów o ochronie zwierząt do ochrony środowiska jest dyskusyjna, ale to, że przepisy chroniące ludzi przed zwierzętami nie należą do prawa ochrony środowiska, wydaje się dość oczywiste. Trudno także łączyć deratyzację z ochroną środowiska. Tak więc wprawdzie trzon przepisów ustawy o czystości i porządku należy do dziedziny prawa ochrony środowiska, ale są też przepisy, które poza tę dziedzinę wykraczają. Najbardziej wymownym, a przy tym niezwykle doniosłym praktycznie fragmentem regulacji ustawy o czystości i porządku, wykraczającym poza problematykę ochrony środowiska, są przepisy o usuwaniu śniegu i lodu z dróg dla pieszych położonych wzdłuż nieruchomości. Co do tego, że ani śnieg, ani lód nie są odpadami, żadnych wątpliwości być nie powinno.

11. Kończąc ogólne rozważania teoretyczne nad ustawą o czystości i porządku, należy się zatrzymać nad metodami regulacji prawnej stosowanymi przez ustawodawcę w tej ustawie. Posługuje się on trzema znanymi w teorii prawa metodami regulacji: administracyjną, cywilną i karną.

Niewątpliwie w orbicie metody administracyjnej znajduje się stanowienie prawa miejscowego, oznaczenie obowiązków i wydawanie zezwoleń. Metoda administracyjna została istotnie zawężona przez zastąpienie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych wpisem do rejestru działalności regulowanej, który wprawdzie jest formą reglamentacji działalności gospodarczej, ale inną niż zezwolenie.

Metoda cywilna odnosi się przede wszystkim do zawierania umów o świadczenie usług, aczkolwiek jest ona modyfikowana przez regulacje administracyjne. Jeszcze przed nowelizacją z 2011 r. w literaturze można było się spotkać z poglądem, że w gospodarce komunalnej wykorzystuje się przede wszystkim instrumenty prawa cywilnego, choć nie tylko . Po nowelizacji z 1.07.2011 r. trzeba na to spojrzeć nieco inaczej. Wprawdzie nadal podstawą działalności polegającej na odbieraniu przez przedsiębiorcę odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest umowa, ale to już jest inna umowa, zawierana nie przez właścicieli nieruchomości, lecz przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Relacja między właścicielem nieruchomości a podmiotem odbierającym od niego odpady komunalne nie ma już charakteru cywilnego, została zastąpiona relacją administracyjną między właścicielem nieruchomości a gminą. Szczególnie dobitnym wyrazem takiego charakteru owej relacji jest poddanie wnoszonych przez właścicieli nieruchomości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ordynacji podatkowej.

Wreszcie do metody karnej ustawodawca sięga w art. 10 przewidującym odpowiedzialność za wykroczenia. Wprawdzie ustawa zawiera tylko ten jeden przepis karny, ale należy zwrócić uwagę na bardzo szerokie ramy penalizacji, skoro wykroczeniem jest nie tylko prowadzenie działalności wymagającej zezwolenia bez takiego zezwolenia (art. 10 ust. 1), lecz także niewykonywanie obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości i inne podmioty (art. 10 ust. 2) oraz niewykonywanie obowiązków ujętych w uchwale rady gminy – regulaminie wydanym na podstawie art. 4 (art. 10 ust. 2a). Do tego doszły nowe wykroczenia z art. 10 ust. 2b, 2c i 2d. Penalizacja jest więc bardzo rozległa, co stanowi dodatkową charakterystyczną cechę ustawy o czystości i porządku.

Zakres regulacji karnych zmienił się zasadniczo wraz z wejściem w życie nowelizacji z 1.07.2011 r., która wprowadziła nowy, rozbudowany instrument o charakterze penalnym w postaci kar pieniężnych. Warto przy tym zauważyć, że rozdział dotyczący kar pieniężnych był modyfikowany i rozbudowywany kolejnymi nowelizacjami. Wprawdzie charakter prawny kar pieniężnych jest przedmiotem licznych dyskusji i wątpliwości, ale podobieństwo takich kar do „klasycznej” odpowiedzialności karnej za przestępstwa i wykroczenia jest bezsporne, dlatego „karną” metodę regulacji prawnej uznajemy za jedną z istotnych właściwości ustawy o czystości i porządku w brzmieniu obowiązującym.